Ухвала суду № 108831254, 07.02.2023, Чернігівський окружний адміністративний суд

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

07 лютого 2023 року ЧернігівСправа № 620/278/23

Чернігівський окружний адміністративний суд під головуванням судді Скалозуба Ю.О. розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу

за позовомКерівника Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області доГороднянської міської ради Чернігівського району Чернігівської областіпровизнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,У С Т А Н О В И В:

Керівник Чернігівської окружної прокуратури звернувся до суду в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області з позовом до Городнянської міської ради Чернігівського району Чернігівської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії.

Ухвалою суду від 09.01.2023 відкрито провадження у справі в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання.

Відповідно до ч.1 ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу.

Разом з тим, частиною 13 статті 171 КАС України передбачено, що суддя, встановивши після відкриття провадження у справі, що позовну заяву подано без додержання вимог, викладених у статтях 160, 161 цього Кодексу, постановляє ухвалу не пізніше наступного дня, в якій зазначаються підстави залишення заяви без руху, про що повідомляє позивача і надає йому строк для усунення недоліків, який не може перевищувати п`яти днів з дня вручення позивачу ухвали.

Згідно із ч. 1 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Відповідно до пункту 5 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи, в тому числі, позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними).

Відповідно до ч. 1ст. 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

Зазначеною статтею визначаються строки звернення до адміністративного суду з адміністративним позовом з метою досягнення юридичної визначеності у публічно-правових відносинах. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними.

За правилами ч. 2 ст. 122 КАС України для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог.

Згідно з ч. 3 ст. 123 КАС України, якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.

Тобто, з аналізу вказаних приписів Кодексу адміністративного судочинства України вбачається, що у випадку пропуску строку звернення до суду підставами для розгляду справи є лише наявність поважних причин, а саме: обставин, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, та пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій та підтверджені належними доказами.

Водночас, при визначенні початку перебігу строку для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи суд має з`ясувати момент, коли особа фактично дізналась або мала реальну можливість дізнатися про наявність відповідного порушення (рішення, дії, або бездіяльності), а не коли така особа з`ясувала для себе що певні рішення, дії чи бездіяльність стосовно неї є порушенням.

З огляду на позовну заяву та додані матеріали, Державною екологічною інспекцією у Чернігівській області 04.02.2022 на запит керівника Чернігівської окружної прокуратури надано інформацію щодо проведеної перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства Городнянською міською радою та надано копію акту перевірки №28/06 від 06.05.2021 та копію Вимоги щодо приведення у відповідність із законодавством №13/06 від 12.05.2021.

15.09.2022 Чернігівською окружною прокуратурою зроблено запит до Державної екологічної інспекції в Чернігівській області щодо проведення повторної перевірки Городнянської міської ради з метою перевірки усунення порушень природоохоронного законодавства, а також вчинення інших заходів з метою усунення таких порушень.

Про вжиття заходів на усунення порушень природоохоронного законодавства Державною екологічною інспекцією у Чернігівській області листом 16.09.2022 повідомлено керівника Чернігівської окружної прокуратури, що заходи державного нагляду щодо Городнянської міської ради не здійснювались та в найближчі терміни здійснюватись не плануються, з березня 2022 року у зв`язку із введенням в країні воєнного стану в Інспекції відсутні права на проведення перевірок, а тому Державна екологічна інспекція у Чернігівській області вважає за можливе звернення до суду з даним позовом прокуратурою.

Листом від 19.09.2022 Чернігівська окружна прокуратура повідомила Державну екологічну інспекцію у Чернігівській області про звернення до суду в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції в Чернігівській області з метою усунення порушень природоохоронного законодавства Городнянською міською радою.

З урахуванням зазначеного, Чернігівська окружна прокуратура про наявність підстав для звернення до суду з цим позовом була обізнана щонайменше з часу отримання відповіді про наявні порушення та не проведення заходів щодо усунення цих порушень від Державної екологічної інспекції в Чернігівській області, а саме 16.09.2022. Водночас, щодо наявних порушень природоохоронного законодавства прокуратура була обізнана з часу отримання такої інформації від Інспекції 04.02.2022, а стосовно не вчинення Городнянською міською радою заходів з метою усунення порушень законодавства обізнана 07.02.2022 з моменту отримання відповіді від самої Городнянської міської ради.

Даний позов подано прокуратурою скеровано до суду лише 27.12.2022, тобто з пропуском визначеного ч. 2 ст. 122 КАС України строку та не заявлено клопотання про порушення такого строку.

У свою чергу відповідно до ч. 6 ст. 161 КАС України у разі пропуску строку звернення до адміністративного суду позивач зобов`язаний додати до позову заяву про поновлення цього строку та докази поважності причин його пропуску.

Крім того, досліджуючи питання в частині повноважень прокурора на представництво інтересів держави в суді суд вважає за необхідне також зазначити таке.

Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

З цього приводу у Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

У Законі України «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відтак, суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 26 липня 2018 року у справі № 926/1111/15, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18.

Громада володіє деякими ознаками суб`єкта публічно-правових відносин, яка може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи. При цьому, Основним Законом України (статті 13, 23, 41, 43, 89 та 95) передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

Хоча у Конституції України не йдеться про захист прокурором інтересів суспільства, але інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить. Отже, інтерес держави охоплює суспільні (публічні) інтереси. Тому прокурор може захищати і суспільні інтереси, зокрема, громад з тих самих підстав, що й інтереси держави. Відтак, позов прокурора в інтересах громади прирівнюється до позову прокурора в інтересах держави.

Отже, участь прокурора в судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї із сторін може негативно сприйматися в суспільстві, в тому числі, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.

З огляду на позиції європейських інституцій участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 5 березня 2019 року у справі № 806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18, від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 3 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 та від 1 червня 2022 року у справі № 260/1815/21.

Так, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Разом із тим, у справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту полягають інтереси держави, оскільки орган, який має повноваження на звернення до суду з відповідним позовом не вчиняє активних дій, прокурором було повідомлено про можливість звернення до суду через таку бездіяльність Державної екологічної інспекції у Чернігівській області та останнім не було висловлено заперечень щодо такого звернення.

Втім, керівником Чернігівської окружної прокуратури в даному позові не наведено у чому саме полягають порушення інтересів держави, не вказано на значимість порушення цих інтересів, а також наслідків, до яких може призвести бездіяльність органу державної влади, позаяк сам по собі факт того, що прокурор діє на захист державних інтересів, не може тлумачитись як надання статусу незалежного і неупередженого учасника процесу.

Також суд констатує, що із листа керівника Чернігівської окружної прокуратури до Державної екологічної інспекції у Чернігівській області вбачається, що прокуратурою запитано щодо проведених дій на усунення порушень та фактично повідомлено про можливість вчинення таких безпосередньо органом прокуратури, на що від органу державної влади, в повноваженнях якого є захист природоохоронного законодавства, не надійшло заперечень.

З огляду на те, що позивачем не додано заяву про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду та доказів поважності причин його пропуску, а також наявності виключності саме даного випадку задля захисту інтересів держави, суд вважає за необхідне надати позивачу 5-денний термін з дня вручення копії ухвали суду про залишення позовної заяви без руху для усунення вказаних недоліків шляхом надання до суду заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду із вказанням підстав поважності його пропуску, а також належного обґрунтування звернення прокурора із позовом при існуванні органу державної влади, до компетенції якого віднесені повноваження.

На підставі наведеного та керуючись ст. 160, ст. 161 та ст. 169 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

У Х В А Л И В:

Позов керівника Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області до Городнянської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - залишити без руху.

Встановити позивачу п`ятиденний строк з дня вручення даної ухвали для усунення недоліків позовної заяви.

Попередити позивача, що в разі, якщо недоліки позовної заяви не будуть усунуті у строк, встановлений судом, позовну заяву буде залишено без розгляду.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання.

Ухвала оскарженню не підлягає.

СуддяЮ. О. Скалозуб