Рішення № 107871864, 14.12.2022, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД МІСТА КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

14 грудня 2022 року м. Київ № 640/14696/20

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі: головуючого судді Мазур А.С., суддів: Вєкуа Н.Г., Головань О.В., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу:

за позовомМодрицької сільської ради Дрогобицького району Львівської області до Кабінету Міністрів України провизнання протиправним та скасування розпорядження КМУ від 27.05.2020 №624-р

ВСТАНОВИВ:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулася Модрицька сільська рада Дрогобицького району Львівської області з позовом до Кабінету Міністрів України, в якому просила суд визнати протиправним і скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 №624-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області».

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.07.2020 відкрито провадження у справі, розгляд якої вирішено здійснювати за правилами загального позовного провадження, призначено підготовче судове засідання.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.09.2020 закрито підготовче провадження та призначено справу до розгляду справи по суті.

20.10.2020 суд відповідно до вимог частини 9 статті 205 Кодексу адміністративного судочинства України перейшов до розгляду справи у порядку письмового провадження.

В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на порушення відповідачем при прийнятті оскаржуваного розпорядження Конституції та законів України «Про місцеве самоврядування», «Про всеукраїнський та місцеві референдуми», «Про добровільне об`єднання територіальних громад», рішення Конституційного Суду України від 05.10.2005 №6-рп/2005, Європейської хартії місцевого самоврядування в частині, які полягають в тому, що затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області відбулося без врахування думки територіальної громади села Модричі, мешканці якої не надавали згоди на об`єднання своєї територіальної громади з іншими територіальними громадами. Процес прийняття і зміст розпорядження свідчать про примусовий характер так званого «добровільного об`єднання» територіальних громад Львівської області проти їх волі.

Наголошував на тому, що відповідно до статті 5 Європейської хартії місцевого самоврядування зміни територіальних кордонів органі місцевого самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з`ясування думки відповідних місцевих громад шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом. Жодного референдуму з цього приводу не проводилося. Проте, вказану обставину відповідачем не було перевірено. До того ж Конституцією України не передбачено такого поняття як «об`єднані територіальні громади». Прийняття відповідачем оскаржуваного розпорядження спрямоване на порушення виборчих та майнових прав членів територіальних громад.

У додатковому поясненні позивач, наголошуючи на тому, що територіальна громада Модрицької сільської ради не брала жодної участі в процесі прийняття оскаржуваного розпорядження Кабінету Міністрів України, що суперечить приписам Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 №214 (зі змінами), просив при розгляді справи врахувати висновки Верховного Суду, який в постанові від 10.01.2020 у справі №824/743/18 вказав, що рішення обласної ради щодо схвалення проекту перспективного плану формування територій громад відповідної області, яким (проектом перспективного плану) передбачалось віднесення відповідної територіальної громади до спроможної територіальної громади, впливає на обсяг прав та обов`язків позивача - сільської ради, яка є представницьким органом такої територіальної громади.

Відповідно до поданого клопотання позивач просив розгляд справи здійснювати за відсутності його представника.

Відповідач надав суду відзив на позовну заяву, в якому просив відмовити у її задоволенні, стверджуючи про правомірність оскаржуваного розпорядження, яке видане з дотриманням вимог Конституції України, законів України «Про Кабінет Міністрів України», «Про добровільне об`єднання територіальних громад», «Про місцеве самоврядування в Україні» та відповідно до Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 04.08.2015 №214. Вказав на те, що Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» визначено чітку процедуру об`єднання територіальних громад, а саме об`єднана територіальна громада вважається утвореною згідно з вказаним Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 вказаного Закону. Відтак, саме по собі прийняття Кабінетом Міністрів України оскаржуваного розпорядження не є перешкодою для добровільного об`єднання Модрицької громади у іншому форматі чи для відмови від такого об`єднання.

У подальшому відповідач звернувся до суду із заявою, в якій зазначив про відсутність у Модрицької сільської ради адміністративної процесуальної дієздатності, мотивуючи тим, що статті 25-26 Закону України «Про місцеве самоврядування» не передбачають право сільських, селищних та міських рад на звернення до суду з позовами щодо оскарження актів Уряду України. Як уважає відповідач, таким правом наділений безпосередньо виконавчий орган Модрицької сільської ради.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив наступне.

29.03.2015 відбулися загальносільські збори села Модричі Львівської області, що підтверджується протоколом загальносільських зборів від 29.03.2015 №7.

На указаних зборах вирішено мешканці села висловилися проти «укрупнення» Модрицької сільської ради.

У подальшому Модрицька сільська рада прийняла рішення від 09.09.2016 №98 «Про збереження Модрицької сільської ради як окремої територіальної громади», відповідно до якого, поміж іншого, вирішено, що:

1) депутати Модрицької сільської ради не підтримують пропозиції Дрогобицької РДА щодо перспективного плану об`єднання територіальних громад, розробленого відповідно до Методики формування спроможних територіальних громад;

2) враховуючи фінансові можливості Модрицької сільської ради (на даний час) залишити Модрицьку сільську раду як окрему територіальну громаду;

3) дане рішення направити в Дрогобицьку РДА та Дрогобицьку районну раду, а також в Львівську обласну раду та Львівську облдержадміністрацію.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 №624-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області» затверджено перспективний план формування територій громад Львівської області, відповідно до якого до Переліку спроможних територіальних громад Львівської області включено як спроможну Трускавецьку територіальну громаду у складі територіальних громад: Трускавецька, Доброгостівська, Модрицька, Орівська (Сколівський район), Станильська, Уличненська з адміністративним центром в місті Трускавець. Також визначено інші спроможні територіальні громади у складі відповідних територіальних громад Львівської області.

Вирішуючи даний спір, суд виходить із наступного.

Статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Частинами першою та третьою статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист. До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб з суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Ця стаття також передбачає право будь-якої юридичної особи (суб`єкта приватного права та суб`єкта публічного права) на звернення до адміністративного суду за єдиного обмеження, якщо для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно з частиною другою статті 46 Кодексу адміністративного судочинства України озивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень

Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Відтак, Модрицька сільська рада, яка відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» є органом місцевого самоврядування, в розумінні КАС України також є суб`єктом владних повноважень.

Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, установленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи.

Статтею 145 Конституції України визначено, що права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку.

Відповідно до Конституції України Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі також - Закон №280/97-ВР) визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Так, відповідно до статті 2 названого Закону місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Згідно з частиною першою статті 6 Закону №280/97-ВР первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

За змістом статті 1 вказаного Закону територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр.

Частиною першою статті 10 Закону №280/97-ВР встановлено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відповідно до приписів Закону №280/97-ВР:

- місцеве самоврядування здійснюється на принципах, зокрема, судового захисту прав місцевого самоврядування (статті 4);

- орган місцевого самоврядування може бути позивачем у судах, зокрема, має право звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування (стаття 18-1);

- до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать повноваженнями на звернення до суду про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (пункт 4 частини першої статті 38);

- сільський, селищний, міський голова звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів (пункт 15 частини четвертої статті 42);

- районні та обласні ради приймають рішення про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів (пункт 30 частини перш статті 43);

- голова районної, обласної, районної у місті ради за рішенням ради звертається до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів (пункт 16 частини шостої статті 55);

- органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (частина четверта статті 71).

Крім того, гарантії щодо права органу місцевого самоврядування на звернення до суду визначені в міжнародних актах, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, які відповідно до статті 9 Конституції України є частиною національного законодавства України.

Так, згідно зі статтею 11 Європейської хартії місцевого самоврядування (ратифікована відповідно до Закону України від 15.07.1997 №452/97-ВР) органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і вимагати поваги до принципів місцевого самоврядування, які закріплені в конституції чи національному законодавстві.

Отже, право органів та посадових осіб місцевого самоврядування на звернення до суду, в тому числі до суду адміністративної юрисдикції, з позовом до іншого органу місцевого самоврядування або органу державної влади, іншого суб`єкта владних повноважень щодо оскарження їх рішень, дій або бездіяльності з метою захисту прав та інтересів відповідної територіальної громади чи належного виконання своїх функцій гарантується Конституцією та законами України, актами міжнародного законодавства.

Верховним Судом також сформована практика стосовно права органу місцевого самоврядування, зокрема, на звернення у певних категоріях справ до адміністративного суду з позовом до іншого суб`єктів публічно-владних повноважень щодо оскарження їх рішень, дій або бездіяльності з метою захисту прав та інтересів відповідної територіальної громади чи належного виконання своїх функцій.

Так, зокрема, Верховний Суд в постанові від 21.11.2018 у справі №504/4148/16-а також вказав на те, що відповідні ради згідно зі статтею 10 Закону №280/97-ВР є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, а отже й наділені в силу Закону правом на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади.

Про право міської ради на звернення до адміністративного суду з позовом до Кабінету Міністрів України щодо виділення субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на компенсацію пільг за пільговий проїзд окремих категорій громадян зазначив Верховний Суд у постанові від 16.05.2018 у справі №806/1592/16).

З огляду на викладене, суд не бере до уваги доводи відповідача про відсутність у позивача права на звернення до адміністративного суду з даним позовом щодо оскарження розпорядження Кабінету Міністрів України.

Водночас суд звертає увагу на наступне.

Відповідно до частини другої статті 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення, зокрема: про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; про визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; про визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправним та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; про інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єкті у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод та інтересів.

Аналіз викладених вище правових норм дає підстави суду стверджувати, що судовий захист прав, свобод або інтересів шляхом повного чи часткового задоволення адміністративного позову можливий виключно відносно тієї особи, права, свободи або інтереси якої порушено з боку конкретного суб`єкта владних повноважень та за умови порушення її прав тими рішеннями, діями чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, які оскаржуються.

Під порушенням прав та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин слід розуміти негативні наслідки, які спричинені рішеннями чи діями суб`єктів владних повноважень.

При цьому особа, що звернулася до суду з позовом, повинна довести (а суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

Згідно з приписами частин першої-третьої статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.

Акти Кабінету Міністрів України з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України.

Відповідно до пункту до пунктів 18 та 19 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України:

- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;

- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Ураховуючи вищевикладене, оскаржуване розпорядження за своїми ознаками належить до організаційної-розпорядчих актів Кабінету Міністрів України, яке має індивідуальний характер, тобто є індивідуальним актом, що стосується прав та інтересів визначених у ньому осіб, а саме територіальних громад Львівської області, зокрема й територіальної громади села Модричі, представницьким органом якої Модрицька сільська рада.

Зважаючи на те, що вищевказане розпорядження Кабінету Міністрів України як індивідуальний акт лише в частині, де йдеться про віднесення до спроможної Трускавецької об`єднаної громади територіальної громади села Модричі стосується прав та інтересів останньої, то саме: в цій частині Модрицька сільська рада може звернутися до адміністративного суду з позовом про оскарження цього розпорядження.

Наведене свідчить про відсутність предмету захисту в суді в іншій частині оскаржуваного розпорядження, яке стосується прав та інтересів інших територіальних громад Львівської області, представницьким органом яких позивач відповідно не є, що у свою чергу є самостійною і достатньою підставою для відмови в задоволенні позову, що стосується оскарження цієї частини вказаного розпорядження Кабінету Міністрів України.

Зазначене узгоджується із правовою позицією Верховного Суду, викладеною в постанові від 20.02.2019 у справі №522/3665/17.

Отже, у позивача відсутнє право на звернення до суду з даним позовом щодо оскарження розпорядження Кабінету Міністрів України в частині, яка не стосується Модрицької територіальної громади, тому в цій частині позовні вимоги задоволенню судом не підлягають.

Ураховуючи викладене, суд здійснює оцінку правомірності оскаржуваного розпорядження Кабінету Міністрів України лише в частині, яка стосується віднесення Модрицької територіальної громади до спроможної Дрогобицької територіальної громади.

Як зазначено судом вище, приписи частини другої статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначають право територіальної громади в порядку, встановленому законом, об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Згідно з частиною першою статті 3 названого Закону суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад врегульовано Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (далі також - Закон №157-VІІІ).

Відповідно до статті 2 Закону №157-VІІІ добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: конституційності та законності; добровільності; економічної ефективності; державної підтримки; повсюдності місцевого самоврядування; прозорості та відкритості; відповідальності.

Відповідно до частини першої статті 8 Закону №157-VІІІ об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

При цьому частиною першою статті 4 Закону №157-VІІІ визначено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:

1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;

2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися;

3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;

4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади;

5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання;

6) об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області.

Частину першу статті 4 Закону №157-VІІІ доповнено пунктом 6 відповідно до Закону України від 05.12.2019 №348-IX «Про внесення змін до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» щодо спрощення процедури затвердження перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей», який набрав чинності 20.12.2019.

Крім того, цим Законом частину третю статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» викладено в такій редакції: «Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації».

Відповідно до частини першої статті 11 вищевказаного Закону перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації.

Організацію, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначено Законом України «Про Кабінет Міністрів України».

Згідно з частинами сьомою та восьмою статті 23 названого Закону проекти актів Кабінету Міністрів України з питань розвитку адміністративно-територіальних одиниць надсилаються відповідним місцевим державним адміністраціям для погодження. Кабінет Міністрів України перед прийняттям таких актів розглядає зауваження та пропозиції, подані місцевими державними адміністраціями.

Кабінет Міністрів України розглядає пропозиції обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань, що потребують вирішення Кабінетом Міністрів України. Під час розгляду таких пропозицій голови обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій мають право брати участь у засіданні Кабінету Міністрів України з правом дорадчого голосу.

Відповідно до пункту 1 Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 №214 (далі також - Методика), ця Методика визначає порядок розроблення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план) та умови формування проектних спроможних територіальних громад.

Зокрема, згідно з абзацом 2 пункту 2 Методики проектна спроможна територіальна громада (далі - спроможна територіальна громада) - територіальні громади сіл, селищ, міст, які в результаті добровільного об`єднання (добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади) здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання публічних послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Пунктом 4 Методики передбачено, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком 1.

Положеннями пункту 5 Методики закріплено, що формування спроможних територіальних громад здійснюється у такій послідовності: 1) визначення потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад та зон їх доступності; 2) визначення переліку територіальних громад, що входять до складу спроможних територіальних громад; 3) проведення оцінки рівня спроможності.

Відповідно до пунктів 7-8 Методики оцінка рівня спроможності проводиться на основі критеріїв, що характеризують основні соціально-економічні показники, які впливають на розвиток відповідної спроможної територіальної громади (далі - критерії оцінки рівня спроможності).

Критеріями оцінки рівня спроможності є: чисельність населення, що постійно проживає на території спроможної територіальної громади; чисельність учнів, що здобувають освіту в закладах загальної середньої освіти, розташованих на території спроможної територіальної громади; площа території спроможної територіальної громади; індекс податкоспроможності бюджету спроможної територіальної громади; частка місцевих податків та зборів у доходах бюджету спроможної територіальної громади.

Оціночний рівень спроможності спроможних територіальних громад визначається на основі суми числових значень критеріїв оцінки рівня спроможності та становить: низький рівень спроможності - від 1,5 до 2,1; середній рівень спроможності - від 2,2 до 3,8; високий рівень спроможності - від 3,9 до 5.

Числові значення критеріїв оцінки рівня спроможності наведені в додатку 2.

Результати оцінки рівня спроможності враховуються під час розроблення проекту (внесення змін до проекту) перспективного плану.

При цьому кількість спроможних територіальних громад з низьким рівнем спроможності не може перевищувати 10 відсотків загальної кількості спроможних територіальних громад Автономної Республіки Крим, відповідної області.

Згідно з пунктом 13 Методики з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями.

За результатами консультацій оформляється протокол.

Консультації проводяться під час: визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади; визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів; визначення меж територій спроможних територіальних громад.

Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів.

За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

Пунктом 14 Методики передбачено, що якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

За правилами пункту 15 Методики проект перспективного плану розробляється в електронному та паперовому вигляді та включає: графічну частину, яка відображає межі спроможних територіальних громад, їх потенційні адміністративні центри та всі населені пункти, що увійшли до їх складу; перелік спроможних територіальних громад із зазначенням найменування територіальних громад, що входять до їх складу.

В силу положень пункту 16 Методики проект акта Кабінету Міністрів України про затвердження перспективного плану (внесення змін до перспективного плану) вноситься Кабінетові Міністрів України Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією в установленому порядку разом з паспортами спроможних територіальних громад.

Враховуючи викладене судом встановлено, що на час виникнення спірних правовідносин закон про адміністративно-територіальний устрій України не прийнятий, Кабінет Міністрів України наділений повноваженнями щодо визначення адміністративних центрів територіальних громад та територій територіальних громад шляхом затвердження перспективних планів територій громад.

Водночас аналіз наведених вище положень Закону №157-VIII у взаємозв`язку із положеннями Методики дає підстави суду для висновку, що принципи добровільності, прозорості та відкритості об`єднання територіальних громад при підготовці перспективного плану забезпечуються, зокрема, шляхом проведення консультацій із територіальними громадами під час розроблення проекту перспективного плану, про що оформлюється протокол. За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади. Повноваження щодо розроблення проекту перспективного плану та його внесення до Кабінету Міністрів України надано Раді міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністраціям.

Зі змісту відзиву Кабінету Міністрів України на позовну заяву вбачається, що Львівською облдержадміністрацією розроблено проект нового перспективного плану формування територій громад Львівської області, який листами від 24.02.2020 №5/4-1533/0/2-20/1-11 та від 17.03.2020 №5/4-2175/0/2-20/14-11 направлено до Кабінету Міністрів України.

Водночас відповідач зазначив, і це підтверджується пояснювальною запискою до проекту оскаржуваного розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області», що цей проект розроблений та поданий Кабінетові Міністрів України Міністерством розвитку громад та територій України. Проект погоджений без зауважень Міністерством розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, Львівською облдержадміністрацією, із зауваженнями Міністерством фінансів України, всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України», «Асоціація об`єднаних територіальних громад», «Всеукраїнська асоціація громад», погоджений із зауваженнями Міністерством юстиції України, Українською асоціацією районних та обласних рад.

На переконання суду, розроблення та подання проекту цього розпорядження Кабінетові Міністрів України Міністерством розвитку громад та територій України, а не Львівською облдержадміністрацією, не узгоджується з вимогами статті 11 Закону №157-VIII та положеннями Методики.

При цьому відповідач не надав суду пояснень щодо мотивів відхилення проекту перспективного плану формування територій громад Львівської області, розробленого та поданого Львівською облдержадміністрацією. Також не надав жодного доказу того, що:

- взятий ним за основу проект та додані до нього матеріали відображають проведення згідно з Методикою відповідних консультацій з Модрицькою територіальною громадою та отримання її добровільної згоди щодо приєднання до спроможної Трускавецької об`єднаної територіальної громади, тоді як у ході розгляду справи судом не встановлено ні проведення згаданих консультацій, ні отримання такої добровільної згоди;

- за результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначено потенційний адміністративний центр спроможної Трускавецької територіальної громади.

На переконання суду докази, що відображають проведення згаданих консультацій та прийняття відповідними органами місцевого самоврядування, зокрема й Модрицькою сільською радою рішення про визначення адміністративного центру спроможної Трускавецької територіальної громади, повинні бути невід`ємною частиною проекту оскаржуваного розпорядження, прийнятого Кабінетом Міністрів України за основу.

Згідно зі статтею 5 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15.10.1958, ратифікованої Україною відповідно до Закону України від 15.07.1997 №452/97-ВР «Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування», зміни територіальних кордонів органів місцевого самоврядування не можуть здійснювати без попереднього з`ясування думки відповідних місцевих громад, можливо шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом.

Частиною першою статті 6 Європейської Хартії місцевого самоврядування також визначено, що без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (Європейська Хартія).

Статтею 11 Європейської Хартії місцевого самоврядування визначено, що органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядування, які втілені в конституції чи національному законодавстві.

Відповідно до Рекомендації Rec (2004) 12 «Про процеси зміни кордонів та/або структури органів місцевої й регіональної влад» (ухвалено 20.10.2004 на 900-му засіданні заступників міністрів) реформи, що ґрунтуються на добровільній участі органів місцевої або регіональної влади певного рівня, є бажанішими, ніж реформи за законодавчим рішенням вищого органу влади всупереч бажанню нижчої ланки влади. Задля здійснення успішної реформи ініціативу «знизу догори» може бути доповнено ухвалою вищого органу влади, навіть усупереч волі деяких інших органів влади, що беруть участь у реформуванні. Задля успішності реформи ініціатива «згори донизу» має шукати добровільну підтримку відповідної ланки територіальної адміністрації, яка підлягає реформуванню.

Учасники та інші зацікавлені представники мають брати участь у реформах, починаючи з підготовчого етапу.

Злиття та інші реформи, пов`язані зі зміною меж, слід здійснювати тільки відповідно до принципів, гарантованих Європейською хартією місцевого самоврядування (наприклад, консультації з відповідними місцевими громадами, можливо, через референдум). Це не означає, що центральні органи влади не можуть створювати позитивні стимули органам місцевої чи регіональної влади для співробітництва, злиття, децентралізації або участі в деконцентрації.

Концепція народовладдя, яка закріплена в Конституції України, передбачає взаємозв`язок безпосередньої (здійснення народного волевиявлення через вибори, референдуми тощо) та представницької (здійснення влади народом через органи державної влади та органи місцевого самоврядування) демократії, а також відсутність переваги жодної з цих форм здійснення влади народом. Положеннями розділу III «Вибори. Референдум» Конституції України унормовується порядок прийняття владних рішень самим народом, здійснення основного з політичних прав громадян - виборчого і, нарешті, формування ключових ланок державного механізму.

Ураховуючи вищевикладене, на переконання суду, заперечення Модрицької територіальної громади щодо об`єднання з будь-якою об`єднаною територіальною громадою, що підтверджується протоколом загальносільських зборів села Модричі від 29.03.2015 №7 та рішенням Модрицької сільської ради від 09.09.2016 №98 «Про збереження Модрицької сільської ради як окремої територіальної громади», не співвідносяться з принципом добровільності, який, за визначенням, вимагає активної або мовчазної згоди, тоді як відповідач без жодних обґрунтувань не врахував такі заперечення.

За наведених обставин суд дійшов висновку, що затвердження оскаржуваним розпорядженням Кабінету Міністрів України перспективного плану формування територій громад Львівської області в частині, що стосується віднесення до спроможної Трускавецької об`єднаної територіальної громади Модрицької територіальної громади без добровільної на це її згоди та з висловленням її активного заперечення щодо зазначеного, є порушенням принципів місцевого самоврядування, зокрема, щодо добровільності об`єднання територіальних громад, що впливає на обсяг прав та обов`язків Модрицької територіальної громади, створює для неї відповідні правові наслідки, а саме перешкоди для добровільного об`єднання з іншими територіальними громадами чи приєднання до іншої спроможної об`єднаної територіальної громади, тобто в іншому форматі.

Схожий правовий підхід стосовно того, що рішення обласної ради, яке стосується питань схвалення перспективного плану формування територій громад, впливає на права та інтереси відповідної сільської ради, як представницького органу відповідної територіальної громади, застосовано в постановах Верховного Суд від 10.01.2020 у справі №824/743/18-а та від 31ю10ю2022 у справі № 640/14698/20.

Згідно з частинами першою та другою статті 71 Закону №280/97-ВР територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження. Органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.

Беручи до уваги вищевикладене, суд дійшов висновку, що позовні вимоги щодо визнання протиправним і скасування розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 №624-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області» в частині, що стосується віднесення Модрицької територіальної громади до спроможної Трускавецької територіальної громади є обґрунтованими та в цій частині підлягають задоволенню.

У задоволенні позовних вимог, що стосується іншої частини оскаржуваного розпорядження, то як зазначено судом вище, ці вимоги задоволенню судом не підлягають.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин (ч. 2 цієї статті).

Статтею 90 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

Відповідно до частини третьої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.

Керуючись вимогами ст.ст. 2, 5 - 11, 19, 72 - 77, 90, 139, 241 - 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва,

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов Модрицької сільської ради Дрогобицького району Львівської області (82186, Львівська область, Дрогобицький район, с. Модричі, вул. Шкілька, 39, код ЄДРПОУ 20857412) задовольнити частково.

Визнати протиправним і скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 №624-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Львівської області» в частині, що стосується віднесення Модрицької територіальної громади до спроможної Трускавецької територіальної громади.

У задоволенні решти позовних вимог - відмовити.

Стягнути на користь Модрицької сільської ради за рахунок бюджетних асигнувань Кабінету Міністрів України (01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2) понесені судові витрати зі сплати судового збору у сумі 1051 (одна тисяча п`ятдесят одна) грн. 00 коп.

Рішення суду, відповідно до частини 1 статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції протягом тридцяти днів за правилами, встановленими статтями 293-297 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до суду апеляційної інстанції.

Головуючий суддя А.С. Мазур

Суддя І.П. Васильченко

Суддя О.В. Головань