Рішення № 107698252, 05.12.2022, Тернопільський окружний адміністративний суд

ТЕРНОПІЛЬСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа № 500/3752/22

05 грудня 2022 рокум.ТернопільТернопільський окружний адміністративний суд, у складі: головуючого судді Осташа А. В. за участю: секретаря судового засідання Шаблій Ю.П., представника позивача - Іванюти Б.В., представника відповідача - Стефаніва І.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку загального позовного провадження адміністративну справу за позовом Головного управління Держпродспоживслужби в Тернопільській області до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області про визнання протиправними та скасування пунктів 1 та 6 вимоги "про усунення порушень законодавства" від 30.08.2022 №131900-14/1966-2022,

ВСТАНОВИВ:

Головне управління Держпродспоживслужби в Тернопільській області звернулося до Тернопільського окружного адміністративного суду із позовною заявою до Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області, у якій просить визнати протиправною та скасування пунктів 1, 5 та 6 вимоги "Про усунення порушень законодавства" від 30.08.2022 №131900-14/1966-2022.

В обґрунтування заявлених позовних вимог вказано, що висновки відповідача, наведені в оскаржуваній вимозі, є безпідставними, оскільки такі висновки зроблені на підставі власних роздумів, що зумовило звернення позивача до суду із цим позовом.

Ухвалою суду від 18.10.2022 провадження у справі відкрито за правилами загального позовного провадження та призначено у справі підготовче засідання на 14.11.2022 та відмовлено у залучені до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів.

Представник відповідача подав до суду 02.11.2022 відзив, в якому просив відмовити у задоволенні позовних вимог та зазначив, що вимога контролюючого органу в частині усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, є обов`язковою до виконання лише у частині, яка не передбачає можливості примусового стягнення сум завданих збитків, відшкодування яких здійснюється через суд або в добровільному порядку. Тому така вимога в частині, де зазначено конкретні суми збитків не є рішенням, що безпосередньо породжує права та/чи обов`язки для підприємства, що були об`єктом перевірки. При цьому покликається на правовий висновок Великої Палати Верховного Суду у справі № 820/3534/16 та Верховного Суду у справах № 815/4341/14, 825/3661/15-а, № 826/14169/17 та № 810/2697/17. Просив відмовити у задоволенні позову.

Протокольною хвалою суду від 14.11.2022 суд закрив підготовче провадження та призначив справу до судового розгляду по суті на 05.12.2022.

Суд, заслухав пояснення повноважних представників сторін, всебічно і повно з`ясував всі фактичні обставини справи, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення на позов, об`єктивно оцінив докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, встановив таке.

Посадовими особами Управління Західного офісу Держаудитслужби, згідно п. 6.2.5.2 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на II квартал 2022 року, затвердженого наказом Західного офісу Держаудитслужби №152 від 13.04.2022 на підставі направлень №№52,53,54 від 23.05.2022, №63 від 31.05.2022, №100 від 06.07.2022 проведена планова ревізія фінансово-господарської діяльності Головного управління за період з 01.10.2018 по 31.05.2022, якою встановлено порушення, що відображені в акті ревізії від 04.08.2022 №08-22/2, другий примірник якого вручено під підпис керівнику Головного управління.

Управління Західного офісу направлено позивачу вимогу Про усунення порушень законодавства від 30.08.2022 №131900-14/1966-2022, в якій зазначено наступне, зокрема:

Пункт 1. Забезпечити застосування наслідків недійсності (нікчемності) правочину (стаття 216 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 №435-ІУ (із змінами), частина друга статті 208 Господарського кодексу України від 16.01.2003 №436-ІУ (із змінами)) щодо додаткової угоди від 21.06.2019 №1 до договору від 03.05.2019 №ВШК14318 на придбання бензину та дизпалива (Постачальник - ТзОВ «ВОГ КАРД»), з метою відшкодування на користь Головного управління завданих збитків в сумі 6136,00 грн, внаслідок збільшення ціни за одиницю товару з порушенням законодавства про закупівлі, які в подальшому перерахувати до державного бюджету.

Пункт 5. Вжити вичерпних заходів щодо повноти реєстрації речових прав та їх обтяжень на земельні ділянки відповідно до норм Цивільного Кодексу України та Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 01.07.2004 №1952-ІУ (із змінами).

Пункт 6. Проаналізувати матеріали ревізії та розглянути питання про притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників, що допустили порушення.

Не погоджуючись з п.1, 5 та 6 вимогою відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Визначаючись щодо позовних вимог, суд виходить з наступного.

Завданням адміністративного судочинства відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Закріплений у ч. 1 ст. 9 КАС України принцип змагальності сторін передбачає, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII).

Згідно з частиною першою статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Частиною першою статті 2 Закону № 2939-XII встановлено, що Головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Пунктом 7 статті 10 Закону № 2939-XII передбачено право органу фінансового контролю пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (зі змінами і доповненнями та в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) (далі Порядок № 550).

Відповідно до пункту 2 цього Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно з пунктами 45, 46 Порядку у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, та у разі надходження заперечень до нього - не пізніше ніж 10 робочих днів після надсилання висновків на такі заперечення об`єкту контролю надсилається вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Відповідно до пункту 50 Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Аналізуючи наведені вище положення законодавства, суд зазначає, що органу державного фінансового контролю надані повноваження здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів, а у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині є обов`язковою до виконання.

Щодо пункту 1 вимоги, суд зазначає наступне.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом прийняття такої вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Відтак, пункти (частини) вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи з їх оскарження. Проте, пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16, а також постанові Верховного Суду від 30.07.2019 у справі № 0740/1005/18.

У справі, що розглядається, позивачем заявлено позовну вимогу про визнання протиправною та скасування п.1 вимоги Західного офісу Держаудитслужби від 30.08.2022 №131900-14/1966-2022 щодо усунення порушень законодавства Головним управління Держпродспоживслужби в Тернопільській області, а саме щодо відшкодування на користь Головного управління завданих збитків в сумі 6136,00 грн.

Отже, у вимозі вказано на факт заподіяння збитків, зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідного порушення згідно з вимогами законодавства.

Таким чином, суд вважає, що в органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених під час перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Відтак, вимога в частині стягнення збитків не потребує перевірки її законності та судового втручання в межах розгляду цього позову.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 28 лютого 2020 року у справі №1340/5972/18.

Враховуючи, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, питання щодо наявності збитків та їх розміру має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення. У зв`язку з цим звернення позивача з позовом про визнання протиправною та скасування вимоги Західного офісу Держаудитслужби є неналежним способом захисту порушеного права, а відтак такий позов не підлягає задоволенню в цій частині.

Отже, оскільки перевірка обґрунтованості/необґрунтованості висновків органу державного фінансового контролю, фактичної наявності та розміру заподіяної шкоди має перевірятися судом, який розглядатиме позов, у випадку його пред`явлення, до органу державного фінансового контролю про стягнення виявлених збитків, то суд дійшов висновку, що надавати правову оцінку доводам позивача, щодо оскаржуваної п.1 вимоги, у цій справі є передчасним.

Щодо пункту 5 вимоги.

Відповідно до частин 1, 4 статті 182 Цивільного кодексу України право власності та інші речові права на нерухомі речі, обтяження цих прав, їх виникнення, перехід і припинення підлягають державній реєстрації. Порядок проведення державної реєстрації прав на нерухомість та підстави відмови в ній встановлюються законом.

Пунктом 2 частини 1 статті 3 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон № 1952-ІУ) також установлено обов`язковість державної реєстрації прав у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно (Державному реєстрі прав).

У Державному реєстрі прав реєструються речові права та їх обтяження на земельні ділянки, а також на об`єкти нерухомого майна, розташовані на земельній ділянці, переміщення яких неможливе без їх знецінення та зміни призначення, а саме: житлові будинки, будівлі, споруди, а також їх окремі частини, квартири, житлові та нежитлові приміщення, меліоративні мережі, складові частини меліоративної мережі (частина 1 статті 5 Закону № 1952-ІУ).

Частиною 1 статті 27 Закону № 1952-ІУ визначено, що державна реєстрація права власності та інших речових прав, крім державної реєстрації права власності на об`єкт незавершеного будівництва, проводиться, зокрема, на підставі:

- рішення про закріплення нерухомого майна на праві оперативного управління чи господарського відання, прийнятого власником нерухомого майна чи особою, уповноваженою управляти таким майном (п.7);

- рішення власника майна, уповноваженого ним органу про передачу об`єкта нерухомого майна з державної у комунальну власність чи з комунальної у державну власність або з приватної у державну чи комунальну власність (п.13);

- інших документів, що відповідно до законодавства підтверджують набуття, зміну або припинення прав на нерухоме майно (п.14).

Ревізією встановлено, що в період з 01.10.2018 по 31.12.2020 по даних бухгалтерського обліку Головного управління обліковувалось 15 будівель балансовою вартістю 3924645,00 гривень.

Протягом 2021 року вартість будівель зросла на 896761,41 грн, що пов`язано з проведенням експертної оцінки гаражів (704707,00 грн) та реконструкцією гаражів (192054,41 грн). Одночасно вартість будівель зменшилась на суму трьох об`єктів приватизації - 352652,00 гривень.

Станом на 01.01.2022 та на 31.05.2022 по даних бухгалтерського обліку та фінансової звітності Управління обліковуються 12 будівель балансовою вартістю 4468754,41 гривень.

Відповідно до представлених в ході ревізії правовстановлюючих документів (витягів з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно), Головним управлінням оформлено право власності на 12 будівель вартістю 4468754,41 гривень.

За даними бухгалтерського обліку Головного управління, а саме субрахунку 1011 «Земельні ділянки» станом на 01.10.2018, 01.01.2019 та на 01.01.2020 обліковуються 8 земельних ділянок площею 1,130 га вартістю 1033 231,85 гривень.

Станом на 01.01.2021, 01.01.2022 та на 31.05.2022 по даних бухгалтерського обліку Головного управління по субрахунку 1011 «Земельні ділянки» обліковуються 8 земельних ділянок вартістю 1586249,85 гривень.

Відповідно до представлених в ході ревізії правовстановлюючих документів (витягів з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно) за Головним управлінням зареєстровано речове право на постійне користування на 2 земельні ділянки (площею 0,3231 га за адресою м. Тернопіль, вул. Микулинецька, 20, вартістю 1393691,85 грн; площею 0,12 га за адресою в м. Підгайці (с. Старе місто), вул. Староміська, 4, вартістю 28249,00 грн).

Підтвердженням реєстрації тільки цих двох земельних ділянок за Головним управлінням є отриманий в ході ревізії лист Головного управління Держгеокадастру в Тернопільській області від 23.06.2022 №8-19-0.61-1472/2-22.

Таким чином, Головним управлінням забезпечено реєстрацію в Державному реєстрі речових прав лише на 2 земельні ділянки та не вжито заходів щодо реєстрації речових прав на 6 земельних ділянок площею 0,807 га, вартістю за даними обліку на суму 164309,00 гривень.

Порушення описано на стор. 92-93 акту ревізії.

У зв`язку з цим, згідно з пунктом 5 вимог Позивачу необхідно вжити вичерпних заходів щодо повноти реєстрації речових прав та їх обтяжень на земельні ділянки відповідно до норм Цивільного кодексу України та Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 01.07.2004 №1952-ІУ (із змінами).

Отже, в даному випадку, твердження позивача про безпідставність даної вимоги не знайшли свого підтвердження.

Щодо пункту 6 вимоги.

Згідно з пунктом 6 вимоги позивачу необхідно проаналізувати матеріали ревізії та розглянути питання про притягнення у порядку, встановленому законодавством, до відповідальності працівників, що допустили порушення.

Відповідно до ч.1 ст. 4 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Орган державного фінансового контролю вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб (п.3 ч.1 ст.8 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»).

Відповідно до п.15 ст.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях.

Такі ж повноваження передбачені п.п.3 п.4, п.п.9 п.4, п.п.22 п.6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43.

В акті ревізії від 04.08.2022 №08-22/2 вказано працівників Головного управління, що допустили виявлені ревізією порушення.

Також слід врахувати, що цей пункт вимоги вказує на необхідність розгляду питання про притягнення до відповідальності у порядку, встановленому законодавством, працівників Головного управління, що допустили виявлені ревізією порушення, а не зобов`язує притягнути їх до відповідальності.

Отже, пункт 6 вимоги жодним чином не порушує прав та інтересів позивача, не створює необґрунтованих або протиправних обов`язків, а його скасування не відповідатиме завданню адміністративного судочинства та не дозволить ефективно поновити права позивача, які, як він вважає, порушені оскаржуваною вимогою.

Аналогічний правовий висновок висловлений Верховним Судом у постанові від 26.02.2020 у справі №826/5415/16.

Згідно з вимогами ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Відповідно до ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Таким чином, виходячи із заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та доказів, зібраних у справі, суд дійшов висновку, що позовні вимоги задоволенню не підлягають.

Відповідно до статті 139 КАС України судові витрати відшкодуванню не підлягають.

Керуючись статтями 139, 241-246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ВИРІШИВ:

В задоволенні позову Головного управління Держпродспоживслужби в Тернопільській області до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області про визнання протиправними та скасування пунктів 1,5 та 6 вимоги "про усунення порушень законодавства" від 30.08.2022 №131900-14/1966-2022 визнання протиправними та скасування пунктів 1,5 та 6 вимоги "про усунення порушень законодавства" від 30.08.2022 №131900-14/1966-2022, - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Відповідно до частини першої статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Згідно із статтею 297 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційна скарга подається безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду.

Повне судове рішення складено 05 грудня 2022 року.

Реквізити учасників справи:

позивач:

- Головне управління Держпродспоживслужби в Тернопільській області (місцезнаходження/місце проживання: вул. Микулинецька, 20,м. Тернопіль,46008, код ЄДРПОУ/РНОКПП 40310895);

відповідач:

- Управління Західного офісу Держаудитслужби в Тернопільській області (місцезнаходження/місце проживання: вул. Грушевського, 8,м. Тернопіль,46021, код ЄДРПОУ/РНОКПП 40913637);

Головуючий суддяОсташ А.В.