Рішення № 106487351, 28.09.2022, Чернігівський окружний адміністративний суд

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

28 вересня 2022 року Чернігів Справа № 620/19114/21

Чернігівський окружний адміністративний суд під головуванням судді Житняк Л.О., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Управління капітального будівництва Чернігівської обласної державної адміністрації до Східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізький області, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні позивача - Приватне підприємство «Шляхове ремонтно-будівельне управління №82» про визнання протиправним та скасування висновку,

В С Т А Н О В И В:

Управління капітального будівництва Чернігівської обласної державної адміністрації (далі УКБ Чернігівської ОДА) звернулося до суду з позовом до Східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізький області (далі - Управління), в якому просить визнати протиправним та скасувати висновок відповідача від15.12.2021 про результати моніторингу процедури закупівлі №UA-2021-06-11-012819-b.

Свої позовні вимоги мотивує тим, що твердження відповідача у Висновку про необхідність завантаження до Системи проекту договору підряду разом з додатками до нього є «формалізмом», який зводиться до дублювання однієї і тієї ж інформації, необхідної для участі у тендерній процедурі, у різних додатках (додатках до тендерної документації та у додатках до проекту договору підряду).

Суд ухвалою від02.05.2022 розгляд справи призначив за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення ( виклику) сторін та встановив відповідачу строк для подачі відзиву.

Представник відповідача надав відзив, в якому просив відмовити в задоволенні позовних вимог посилаючись на те, що позивач в порушення приписів п.1 ч.1 ст.10 Закону України «Про публічні закупівлі» разом з проектом договору про закупівлю не оприлюднив в Системі додатки до договору, а саме: Додаток № 1 - розрахунок договірної ціни та локальні кошториси до неї. Додаток № 2 - календарний графік надання послуг. Додаток № 3 - підсумкова відомість ресурсів.

Позивачем подано відповідь на відзив, в якій він підтримує свої вимоги та підтримує позицію, висловлену у позовній заяві.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, з`ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд зазначає про таке.

11.06.2021 в електронній системі закупівель позивачем опубліковане оголошення про проведення відкритих торгів UA-2021-06-11-012819-Ь (посилання: https://www.dzo.com.ua/tenders/11224880), предметом закупівлі яких був «Поточний середній ремонт автомобільної дороги загального користування місцевого значення 0252202 Тур`я - Гута- Студенецька з під`їздом до с. Софіївка на ділянці км 0 + 000- км 29 + 900 (ДК 021:2015 - 45230000- 8 «Будівництво трубопроводів, ліній зв`язку та електропередач, шосе, доріг, аеродромів і залізничних доріг; вирівнювання поверхонь»)».

Того ж дня до Системи завантажено тендерну документацію, зокрема: файл «Тендерна документація, ТД Тур_я - Тута.docx» - тендерна документація; файл «Технічний опис предмету закупівлі, Тур_я T3.rtf» - технічне завдання (додаток 8); файл «Технічний опис предмету закупівлі, Схема Typ.я_jpg» - схема розміщення ділянки робіт; файл «Проект договору, ПРОЕКТ договору поточний ремонт 2021.docx» - проект договору (додаток 6).

20.07.2021 переможцем відкритих торгів стало Приватне підприємство «Шляхове ремонтно-будівельне управління №82», про що в Системі опублікований протокол засідання тендерного комітету позивача та повідомлення про намір укласти договір.

05.08.2021 між позивачем та ПП «ШРБУ №82» укладено договір підряду №30, додатками якого були: «додаток №1 - розрахунок договірної ціни та локальні кошториси до неї», «додаток №2 - календарний графік надання послуг» та «додаток №3 - підсумкова відомість ресурсів».

06.12.2021 в Системі відповідач опублікував повідомлення про прийняття рішення про початок моніторингу вищевказаної процедури закупівлі.

Так, Управлінням на виконання доручення Держаудитслужби від19.04.2021 №003100-18/4913-2021 та на підставі наказу від06.12.2021 №601 «Про початок моніторингу закупівель» на підставі виявлених органом державного фінансового контролю ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель, проведено моніторинг процедури закупівлі: №UA-2021-06-11-012819-b «Поточний середній ремонт автомобільної дороги загального користування місцевого значення 0252202 Тур`я - Гута-Студенецька з під`їздом до с. Софіївка на ділянці км 0 + 000 - км 29+900, ДК 021:2015 - 45230000-8 «Будівництво трубопроводів, ліній зв`язку та електропередач, шосе, доріг, аеродромів і залізничних доріг; вирівнювання поверхонь»», очікуваною вартістю 24 676 367,00 гривень.

Предметом аналізу під час моніторингу закупівлі UA-2021-06-1 l-012819-b були питання: визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані (додатку), оприлюднення інформації про закупівлю, правильності заповнення форм документів, затверджених Уповноваженим органом, відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону №922, розгляду тендерних пропозицій.

Під час моніторингу проаналізовано: річний план закупівель на 2021 рік; оголошення про проведення процедури закупівлі; тендерну документацію (далі - ТД), затверджену рішенням тендерного комітету УКБ Чернігівської ОДА (протокол від11.06.2021 №367), тендерні пропозиції учасників торгів - ТОВ «ШРБУ№82» та ТОВ «Ніжинська ПШМК», повідомлення про намір укласти договір; протокол рішення тендерного комітету щодо визначення переможця торгів від20.07.2021 №504, укладений договір від05.08.2021 №30 зі змінами, звіт про виконання договору про закупівлю від01.12.2021.

За результатами проведеного моніторингу закупівлі UA-2021-06-11-012819-Ь посадова особа Управління склала висновок про результати моніторингу закупівлі, який підписано посадовою особою Управління та затверджено начальником Управління Ващенком Г.В. і оприлюднено 15.12.2021, згідно якого УКБ Чернігівської ОДА порушено вимоги пункту 1 частини першої статті 10 Закону №922.

Зазначений висновок обгрунтований тим, що УКБ Чернігівської ОДА оприлюднив в електронній системі закупівель проект договору, в якому в підпункті 12 визначив додатки до Договору, що є його невід`ємними частинами: Додаток №1 - розрахунок договірної ціни та локальні кошториси до неї. Додаток №2 - календарний графік надання послуг. Додаток №3 - підсумкова відомість ресурсів. Проте, вказані додатки до Договору УКБ Чернігівської ОДА в системі prozorro.gov.ua не оприлюднені.

У висновку відповідача міститься зобов`язання щодо усунення порушень законодавства у сфері публічних закупівель, а саме керуючись статтями 2 та 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області зобов`язує здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень, шляхом недопущення їх в подальшому та протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів.

Позивач з даним висновком не погоджується вважає його протиправним, внаслідок чого звернувся до суду з даним позовом.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, суд зазначає таке.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України від26.01.1993 №2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» з наступними змінами та доповненнями у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі Закон України №2939-ХІІ).

Згідно з частиною 1 статті 1 цього Закону здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Постановою Кабінету Міністрів України від28.10.2015 №868 «Про утворення Державної аудиторської служби України», яка набрала чинності 03.11.2015, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від03.02.2016 №43 (далі - Положення №43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Пунктом 9 Положення №43 визначено, що Держаудитслужба в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, організовує та контролює їх виконання.

Відповідно до статті 5 Закону України №2939-ХІІ контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Перевірка закупівель у замовників проводиться за місцезнаходженням юридичної особи, що перевіряється, чи за місцем розташування об`єкта права власності, щодо якого проводиться перевірка, і полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання замовником законодавства про закупівлі. Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель. Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади визначає Закон України від25.12.2015 №922-VIII «Про публічні закупівлі» з наступними змінами та доповненнями у редакції Закону України від30.03.2020 №540-ІХ (далі Закон №922), метою якого є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.

Статтею 1 цього Закону визначено поняття, які застосовуються для цілей зазначеного закону, зокрема: моніторинг закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель на всіх стадіях закупівлі з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.

Відповідно до статті 7-1 Закону №922, моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю). Моніторинг закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його виконання. Моніторинг закупівлі не проводиться на відповідність тендерної документації вимогам частини 4 статті 22 цього Закону.

Рішення про початок моніторингу закупівлі оприлюднюється протягом двох робочих днів з дня його прийняття в електронній системі закупівель органом державного фінансового контролю із зазначенням унікального номера оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та дати його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу та/або унікального номера повідомлення про намір укласти договір та дати його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу, а також опису підстав для здійснення моніторингу закупівлі. Рішення про початок моніторингу закупівлі не зупиняє проведення процедур закупівель, визначених цим Законом.

За результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі (далі - Висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.

У висновку обов`язково зазначаються: 1) найменування замовника, щодо якого здійснювався моніторинг закупівлі, його ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України, місцезнаходження; 2) найменування предмета закупівлі та його очікувана вартість; 3) унікальний номер оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу; 4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу закупівлі; 5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель. У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю необхідною для більш детального опису результатів моніторингу закупівлі. Якщо за результатами моніторингу закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю необхідною для більш детального опису результатів моніторингу закупівлі.

Якщо за результатами моніторингу закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.

Замовник має право протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення висновку одноразово звернутися до органу державного фінансового контролю за роз`ясненням змісту висновку та його зобов`язань, визначених у висновку.

Протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення органом державного фінансового контролю висновку замовник оприлюднює через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.

У разі незгоди замовника з інформацією, викладеною у висновку, він має право оскаржити висновок до суду протягом 10 робочих днів з дня його оприлюднення, про що зазначається в електронній системі закупівель протягом наступного робочого дня з дня оскарження висновку до суду.

Якщо замовник не усунув порушення, визначене у висновку, і таке порушення матиме негативний вплив для бюджетів, а також висновок не оскаржено до суду, орган державного фінансового контролю проводить перевірку закупівлі відповідно до Закону України №2939-ХІІ. Керівник органу державного фінансового контролю або його заступник приймає рішення про призначення перевірки закупівлі, яке оприлюднюється протягом двох робочих днів з дня його прийняття. При цьому процедура закупівлі на період проведення перевірки закупівлі не зупиняється.

Як зазначено у постанові Верховного Суду від15.07.2021 у справі №160/8418/19, проведення перевірки органом державного фінансового контролю здійснюється з метою корегування роботи підконтрольного суб`єкта та приведення його діяльності відповідно до вимог законодавства. Наслідком такої перевірки є надіслання суб`єкту такої перевірки вимоги, яка містить інформацію про виявлені порушення. Одночасно, з метою коригування діяльності підприємства, у такій вимозі може бути зазначено і спосіб усунення виявлених порушень і у цій частині така вимога є обов`язковою до виконання.

Надаючи оцінку висновку про допущення позивачем порушення вимог пункту 1 частини першої статті 10 Закону №922 суд вважає за необхідне зазначити наступне.

Так, відповідно до пункту 1 частини першої статті 10 Закону №922 замовник самостійно та безоплатно через авторизовані електронні майданчики оприлюднює в електронній системі закупівель у порядку, встановленому Уповноваженим органом та цим Законом, інформацію про закупівлю, а саме: оголошення про проведення конкурентних процедур закупівель, тендерну документацію та проект договору про закупівлю.

Як встановлено судом, УКБ Чернігівської ОДА оприлюднив в електронній системі закупівель проект договору, в якому в підпункті 12 визначив додатки до Договору, що є його невід`ємними частинами: Додаток №1 - розрахунок договірної ціни та локальні кошториси до неї. Додаток №2 - календарний графік надання послуг. Додаток №3 - підсумкова відомість ресурсів. Проте, вказані додатки до самого Договору УКБ Чернігівської ОДА в системі prozorro.gov.ua не оприлюднені. Зазначені обставини позивачем не заперечуються.

Так, в статті 1 Закону наведені визначення основних термінів, зокрема:

-тендерна документація - документація щодо умов проведення тендеру, що розробляється та затверджується замовником і оприлюднюється для вільного доступу в електронній системі закупівель (п. 31);

-тендерна пропозиція - пропозиція щодо предмета закупівлі або його частини (лота), яку учасник процедури закупівлі подає замовнику відповідно до вимог тендерної документації (п. 32);

-технічна специфікація до предмета закупівлі - встановлена замовником сукупність технічних умов, що визначають характеристики товару (товарів), послуги (послуг) або необхідні для виконання робіт щодо об`єкта будівництва, що можуть включати показники впливу на довкілля й клімат, особливості проектування (у тому числі щодо придатності для осіб із обмеженими фізичними можливостями), відповідності, продуктивності, ресурсоефективності, безпечності, процедури забезпечення якості, вимоги щодо найменування продукції, під яким вона продається, термінологію, символи, методику випробувань і тестування, вимоги до пакування, маркування й етикетування, інструкції для користувачів, технологічні процеси й технології виробництва на будь-яких етапах життєвого циклу робіт, товару чи послуги (п.33).

Вимоги до тендерної документації встановлені статтею 22 Закону, згідно частини третьої якої тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.

Тобто, Закон надає право замовнику на власний розсуд визначити у тендерній документації інші умови, необхідні для участі у відкритих торгах.

Позивач як замовник висунув у тендерній документації такі умови проведення тендеру:

У пп.1.3 п.1 «Зміст і спосіб подання тендерної пропозиції» розділу «Інструкція з підготовки тендерної пропозиції» зазначено, що тендерна пропозиція подається в електронному вигляді через електронну систему закупівель шляхом заповнення електронних форм з окремими полями. де зазначається інформація про ціну, інші критерії оцінки (у разі їх встановлення замовником), та завантаження файлів з:

календарним графіком надання послуг, відповідно до пропозиції, за формою наведеною у додатку №5 до тендерної документації;

листом-згодою про те, що учасник погоджується та приймає до виконання (у разі визнання його переможцем) всі умови договору про закупівлю, що визначені додатком№6 до тендерної документації (абз.6 стор.7 ТД);

інформацією про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі, встановлені замовником у Технічному завданні (додаток№8 до тендерної документації), а саме: 1) договірна ціна; 2) розрахунки до договірної ціни (абз.5 стор.9 ТД)

локальні кошториси; 5) підсумкова відомість ресурсів (стор.10 ТД).

У п.3 «Інша інформація» розділу «Оцінка тендерної пропозиції» тендерної документації зазначено, що учасник-переможець на стадії укладання договору надає до договірної ціни підтверджуючі розрахунки та документи за статтями витрат, а саме: 1) договірна ціна; 2) розрахунки до договірної ціни; 3) локальні кошториси; 5) підсумкова відомість ресурсів (стор.23 ТД).

З наведених положень тендерної документації слідує, що додатки до договору про закупівлю самостійно формує учасник-переможець процедури закупівлі, за формою та на підставі даних, які наведені у додатках до тендерної документації, а саме: додаток №1 до договору підряду - розрахунок договірної ціни та локальні кошториси до неї - дана інформація зазначена у технічному завданні (додаток №8 тендерної документації); додаток №2 до договору підряду - календарний графік надання послуг - форма наведена у додатку №5 до тендерної документації; додаток №2 до договору підряду - підсумкова відомість ресурсів - дана інформація зазначена у технічному завданні (додаток №8 тендерної документації).

Тобто, «вихідні дані» для самостійного формування учасником-переможцем додатків до договору підряду наведені у додатках до тендерної документації.

Таким чином, завантаження до Системи проекту договору підряду разом з додатками до нього є фактичним дублюванням однієї і тієї ж інформації, необхідної для участі у тендерній процедурі, у різних додатках (додатках до тендерної документації та у додатках до проекту договору підряду).

Крім того, умовами тендерної документації врегульовано, що додатки до договору підряду формуються на стадії укладення договору на підставі даних тендерної пропозиції учасника-переможця.

Як встановлено судом, позивач завантажив до Системи всі документи, необхідні для участі у тендерній процедурі згідно вимог тендерної документації, чим забезпечив дотримання принципів здійснення публічних закупівель. Жодних скарг або зауважень під час проведення тендерної процедури стосовно недоліків тендерної документації учасниками або іншими особами не подавались.

Враховуючи все викладене, суд погоджується з думкою позивача про те, що твердження відповідача у Висновку про необхідність завантаження до Системи проекту договору підряду разом з додатками до нього є «формалізмом» та приходить до висновку про достатність підстав для задоволення позову та визнання протиправним і скасування висновку відповідача від15.12.2021 про результати моніторингу процедури закупівлі №UA-2021-06-11-012819-b.

Згідно ч.1 ст.77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст.78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Керуючись ст. ст.139, 227, 241-243, 246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

Позов Управління капітального будівництва Чернігівської обласної державної адміністрації до Східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізький області, третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні позивача - Приватне підприємство «Шляхове ремонтно-будівельне управління №82» про визнання протиправним та скасування висновку - задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати висновок Східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізький області від15.12.2021 про результати моніторингу процедури закупівлі №UA-2021-06-11-012819-b.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Східного офісу Держаудитслужби в особі Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізький області на користь Управління капітального будівництва Чернігівської обласної державної адміністрації судові витрати в сумі 2270,00грн (дві тисячі двісті сімдесят).

Рішення суду набирає законної сили в порядку статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення суду. Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції.

Позивач Управління капітального будівництва Чернігівської обласної державної адміністрації (вул.Єлецька, 11, м.Чернігів, Чернігівська область, код ЄДРПОУ 04014246);

Відповідач Східний офіс Держаудитслужби в особі Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізький області (вул.Перемоги, 129, м.Запоріжжя, 69057, код ЄДРПОУ 40477689);

Третя особа - Приватне підприємство «Шляхове ремонтно-будівельне управління №82» (вул.Сіверський шлях, 144, м.Мена, Менський район, Чернігівська область, 15600, код ЄДРПОУ 03448244)

Повний текст рішення виготовлено 28 вересня 2022 року.

Суддя Л.О. Житняк