Ухвала суду № 106485062, 22.09.2022, Львівський окружний адміністративний суд

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

справа № 380/2732/22

УХВАЛА

З ПИТАНЬ ЗАЛИШЕННЯ ПОЗОВНОЇ ЗАЯВИ БЕЗ РОЗГЛЯДУ

22 вересня 2022 року м. Львів

Львівський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Клименко О.М., за участю секретаря судового засідання Малісевич М.В., та сторін і інших осіб, які беруть участь у справі:

позивача: представник Місінська М.А.

відповідача: представник Гриниха Х.А.

розглянувши у підготовчому засіданні заяву представника відповідача від 07 вересня 2022 року про залишення позову без розгляду в адміністративній справі № 380/2732/22 за позовом заступника керівника Львівської обласної прокуратури в інтересах держави в особі позивача Державної екологічної інспекції у Львівській області до Львівської міської ради про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії,-

ВСТАНОВИВ:

Заступник керівника Львівської обласної прокуратури в інтересах держави в особі позивача Державної екологічної інспекції у Львівській області звернувся до Львівського окружного адміністративного суду із вищевказаним адміністративним позовом до Львівської міської ради, в якому просить:

- визнати протиправною бездіяльність Львівської міської ради щодо невжиття заходів з розробки та подання до 01 липня 2021 року для погодження Міністерству захисту довкілля та природних ресурсів України програми державного моніторингу в галузі охорони атмосферного повітря для агломерації «Львів» та зобов`язати Львівську міську раду відповідно до вимог чинного законодавства забезпечити розробку та подання для погодження Міністерству захисту довкілля та природних ресурсів України програми державного моніторингу в галузі охорони атмосферного повітря для агломерації «Львів»;

- стягнути з відповідача на користь Львівської обласної прокуратури (отримувач Львівська обласна прокуратура, код ЄДРПОУ: 02910031; банк отримувача Державна казначейська служба України м. Київ; МФО 820172; р/р UA 138201720343140001000000774) понесені витрати на сплату судового збору в сумі 2481,00 грн.

Ухвалою судді від 11 липня 2022 року відкрито спрощене позовне провадження без повідомлення (виклику) сторін.

Ухвалою суду від 28 липня 2022 року постановлено розгляд справи здійснювати за правилами загального позовного провадження та замінено засідання для розгляду справи по суті підготовчим засіданням.

09 вересня 2022 року представник відповідача через канцелярію суду подала заяву від 07 вересня 2022 року про залишення позову без розгляду. Указана заява мотивована тим, що прокурор, звертаючись до суду з позовом повинен обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Представник відповідача зазначає, що згідно з підпунктом 9 пункту 4 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 275 від 19 квітня 2017 року (далі Положення) Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступає позивачем та відповідачем у судах. Пунктом 7 Положення передбачено, що Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи. З огляду на викладене, представник відповідача вважає, що саме Державна екологічна інспекція (її територіальні підрозділи) уповноважені звертатися до суду з позовом, зокрема про визнання протиправними дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб. Відтак реалізація прокурором права на звернення до суду з позовом у справі, що розглядається, невід`ємно пов`язана із необхідністю доведення невиконання або неналежного виконання уповноваженим органом своїх повноважень щодо захисту інтересів держави у сфері охорони навколишнього природного середовища. З цього приводу представник відповідача покликається на правову позицію Верховного Суду, викладену у постановах Верховного Суду від 11 березня 2021 року у справі № 240/3382/19, від 12 травня 2021 року у справі № 806/2361/18 та від 23 червня 2022 року у справі № 380/11264/21.

З огляду на наведене представник відповідача вважає, що наявні підставі підстави для залишення позовної заяви без розгляду на підставі пункту 1 частини 1 статті 240 КАС України, про що й просить у своїй заяві.

15 вересня 2022 року прокурор у справі Місінська Мар`яна Андріївна подала через канцелярію суду заперечення на заяву про залишення позовної заяви без розгляду. Вказує, що бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Прокурор з метою дотримання порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» 19 січня 2022 року за № 12-32вих-22 скерував на адресу Державної екологічної інспекції у Львівській області запит, у якому проінформував вказаний орган контролю про порушення інтересів держави, а саме незатвердження Львівською міською радою Програми державного моніторингу в галузі охорони атмосферного повітря. У відповідь на згаданий запит Державна екологічна інспекція у Львівській області повідомила про те, що оскільки перевірка з цих питань нею не проводилась, то позов до суду нею не пред`являвся. Про намір вжити заходів щодо подання відповідного позову у майбутньому зазначено не було. Прокурор зауважує, що якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора причини незвернення до суду з`ясувати неможливо чи такої відповіді не отримано взагалі, то це не є підставою уважати звернення прокурора з позовом до суду необґрунтованим. Однак про оскаржувану бездіяльність відповідача Державна екологічна інспекція у Львівській області була обізнана значно раніше, про що свідчить лист останньої № 05-7002/21 від 30 грудня 2021 року, скерований на адресу Львівської обласної прокуратури. Таким чином, з часу обізнаності Державної екологічної інспекції у Львівській області про порушення інтересів держави у сфері охорони атмосферного повітря, остання жодних дій для виправлення цієї ситуації не вжила, з позовом до суду не звернулася, перевірки не ініціювала. На думку прокурора, це є достатнім аргументом для підтвердження бездіяльності компетентного органу. Крім того, прокурор зазначає, що на виконання вимог частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» ним попередньо, до звернення до суду скеровано на адресу Державної екологічної інспекції у Львівській області запит, в якому повідомлено про намір звернутися з позовом до суду в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області до Львівської міської ради. З огляду на викладене прокурор підсумовує, що дотримав порядок звернення до суду з цим позовом в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати їх захист, саме у визначений прокурором спосіб, тобто в судовому порядку, а тому просить суд відмовити у задоволенні заяви представника відповідача про залишення позовної заяви без розгляду.

В підготовчому засіданні, яке відбулося 22 вересня 2022, представник відповідача заяву про залишення позову без розгляду підтримала, просила її задовольнити; прокурор проти залишення позовної заяви без розгляду заперечила, просила в задоволенні заяви відмовити.

При вирішенні заяви представника відповідача про залишення позову без розгляду суд виходить з наступного.

Підстави для залишення позовної заяви без розгляду визначені статтею 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України).

Так, відповідно до пункту першого частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

За змістом статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

У Законі України 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).

Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

Відтак суд уважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 05 жовтня 2021 року у справі № 380/2266/21, від 02 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року у справі № 0440/6596/18.

Суспільство є окремим суб`єктом публічно-правових відносин, яке може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи та інтересів держави. При цьому Основним Законом України передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.

Суспільний (публічний) інтерес є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних та таких, що ґрунтуються на моральних засадах, інтересів, які складають певну сукупність приватних інтересів або важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби та відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами владних повноважень (суб`єктами публічної адміністрації); це поняття не піддається однозначній кваліфікації (визначенню), а тому наявність суспільних (публічних) інтересів повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку.

Європейський суд з прав людини (далі ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).

Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

Водночас ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, Суд вирішує, наскільки участь прокурора є доцільною.

До того ж, у рішенні у справі «Меріт проти України» (заява № 66561/01, пункт 63) ЄСПЛ зазначив, що тільки той факт, на який посилається Уряд, що відповідно до національного законодавства прокуратура, крім виконання функції обвинувачення, ще й діє в інтересах суспільства, не може розглядатися як підтвердження її статусу незалежного та безстороннього суб`єкта в суді.

Крім того, важливе значення також мають наступні сформовані Судом підходи: в ряді випадків присутність прокурора чи аналогічного службовця в засіданнях суду в якості «активного» або «пасивного» учасника справи може вважатися порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції (Martinie v. France [GC], заява № 58675/00, пункт 53); сам по собі факт того, що дії прокурорів спрямовані на охорону державних інтересів, не можна тлумачити як надання їм правового статусу незалежних і неупереджених учасників процесу (Zlnsat, spol. s.r.o. v. Bulgaria, заява № 57785/00, пункт 78); хоча незалежність та неупередженість прокурора чи аналогічної посадової особи не піддаються критиці, підвищена чутливість громадськості до справедливого здійснення правосуддя виправдовує зростаюче значення, яке надається такій участі прокурора (Borgers v. Belgium, заява № 12005/86, пункт 24).

Отже, участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї із сторін може негативно сприйматися в суспільстві, в тому числі, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.

Відповідно до Рекомендації Парламентської асамблеї Ради Європи 1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» при наділенні органів прокуратури функціями, які не належать до сфери кримінального права, важливо забезпечити, щоб будь-які повноваження прокурора стосовно спільного захисту прав людини не приводили до яких-небудь конфліктів інтересів і не порушували права осіб, які домагаються захисту своїх прав з боку держави; ефективний розподіл повноважень між різними органами влади в державі може бути дотриманий у випадку надання прокуратурі додаткових функцій при повній її незалежності та неможливості використання для втручання з боку будь-якого органу влади в індивідуальні справи; повноваження і функції прокурорів повинні обмежуватися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій повинні бути утворені окремі та ефективні органи (пункти 7, 19 та 38).

У Висновку № 3 (2008) Консультативної ради європейських прокурорів «Про роль прокуратури поза межами сфери кримінального права» зазначається, що діяльність прокурорських служб за межами кримінального права визначається, насамперед, потребою суспільства у належному захисті прав людини та державних інтересів; не існує загальних міжнародних правових норм та правил стосовно завдань, функцій та організації прокурорської служби за межами сфери кримінального права, оскільки держава має суверенне право визначати свої інституційні та правові процедури реалізації її функцій із захисту прав людини та державних інтересів (пункти 29-31).

У Рекомендаціях CM/Rec (2012) 11 Ради Європи «Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції» рекомендовано державам-учасницям, при наявності у служби публічного обвинувачення повноважень поза системою кримінальної юстиції, вжити всіх необхідних і відповідних заходів для забезпечення того, щоб ця роль виконувалась з особливою увагою до захисту прав людини та основоположних свобод і в повній відповідності з принципом верховенства права, зокрема, щодо права на справедливий судовий розгляд.

Таким чином, позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.

Відтак прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).

Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 03 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18, від 05 березня 2019 року у справі № 806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі № 815/1139/18, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а та від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18.

Згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Відповідно до частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Разом з тим незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.

Отже, подаючи позов до адміністративного суду в порядку, передбаченому частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», відповідний прокурор повинен мотивувати та довести допустимими та достатніми доказами наявність:

- об`єктивної складової: наявність порушення законних інтересів держави або загрози порушення інтересів держави; загроза порушення інтересів держави (часткова відсутність предмету позову на момент звернення до суду при встановленні судом факту того, що дії або бездіяльність відповідача у справі дають підстави стверджувати про реальну загрозу вчинення порушення у майбутньому) та дозволяє прокурору звертатися з таким превентивним позовом, зокрема, для запобігання у майбутньому вчинення відповідними суб`єктами порушень вимог законодавства;

- суб`єктної складової: відсутність жодного суб`єкта владних повноважень, який має законодавчо визначену компетенцію подати відповідний позов, або відмову чи бездіяльність цього суб`єкта щодо звернення з таким позовом (цьому повинно передувати офіційне звернення прокурора до такого суб`єкта з проханням подати позов); суд вирішує питання щодо доцільності залучення такого суб`єкта, зокрема, як третьої особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору).

Така правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 01 червня 2022 року у справі № 260/1815/21.

Щодо наявності об`єктивної складової при поданні цього позову в порядку, передбаченому частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», суд зазначає таке.

У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що Львівською обласною прокуратурою в процесі вивчення стану додержання вимог чинного законодавства у сфері охорони атмосферного повітря виявлено факт бездіяльності з боку Львівської міської ради щодо розроблення та подання до 01 липня 2021 року для погодження Міністерству захисту довкілля та природних ресурсів України Програми державного моніторингу в галузі охорони атмосферного повітря. Тому у спірному випадку інтерес держави полягає у необхідності неухильного дотримання вимог законодавства з метою збереження та відновлення природного стану атмосферного повітря, створення сприятливих умов для життєдіяльності, забезпечення екологічної безпеки та запобігання шкідливому впливу атмосферного повітря на навколишнє природне середовище. Подання прокуратурою цієї позовної заяви обумовлено необхідністю відновлення та захисту порушених інтересів держави, які полягають неухильному забезпеченні екологічної безпеки та підтриманні екологічної рівноваги.

Суд уважає таке обґрунтування сумісним із з розумінням «інтересів держави», з огляду на наступне.

Відповідно до статей 13, 16 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов`язком держави.

Згідно із статтею 50 Конституції України кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди.

Правові, економічні та соціальні основи організації охорони навколишнього природного середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь визначає Закон України від 05 червня 1991 року № 1264-XII «Про охорону навколишнього природного середовища» (далі Закон № 1264).

Відповідно до частин першої, другої статті 4 цього Закону природні ресурси України є власністю Українського народу.

Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування у межах, визначених Конституцією України, цим та іншими законами України.

Частиною першою статті 5 Закону № 1264 визначено, що державній охороні і регулюванню використання на території України підлягають: навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і невикористовувані в економіці в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси.

У преамбулі до Закону України від 16 жовтня 1992 року № 2707-XII «Про охорону атмосферного повітря» (далі Закон № 2707) вказано, що атмосферне повітря є одним з основних життєво важливих елементів навколишнього природного середовища.

Відповідно до визначення, яке наведено у статті 1 Закону № 2707:

- атмосферне повітря - життєво важливий компонент навколишнього природного середовища, який являє собою природну суміш газів, що знаходиться за межами жилих, виробничих та інших приміщень;

- охорона атмосферного повітря - система заходів, пов`язаних із збереженням, поліпшенням та відновленням стану атмосферного повітря, запобіганням та зниженням рівня його забруднення та впливу на нього хімічних сполук, фізичних та біологічних факторів.

За змістом статті 3 Закону № 2707 державне управління в галузі охорони атмосферного повітря відповідно до закону здійснюють, зокрема органи місцевого самоврядування.

Аналіз наведених норм права дає підстави дійти висновку, що охорона атмосферного повітря як одного із життєво важливих елементів навколишнього природного середовища є критичним чинником у забезпеченні екологічної безпеки та підтриманні екологічної рівноваги. Тому задля досягнення цієї мети уповноважені органи державної влади та органи місцевого самоврядування повинні неухильно дотримуватися вимог чинних нормативно-правових актів, які регулюють сферу охорони атмосферного повітря, вживати заходи щодо збереження, поліпшення та відновлення стану атмосферного повітря, запобігання та зниження рівня його забруднення та впливу на нього хімічних сполук, фізичних та біологічних факторів.

З огляду не викладене суд доходить висновку, що неухильне дотримання вимог чинних нормативно-правових актів, які регулюють сферу охорони атмосферного повітря, усіма уповноваженими на те законом суб`єктами безпосередньо впливає на інтереси як відповідної територіальної громади так і держави в цілому, обов`язком якої відповідно до Конституції України є забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, а тому викладені у позовній заяві мотиви прокурора щодо необхідності представництва інтересів держави у суді у цій справі, є обґрунтованими.

Щодо наявності суб`єктивної складової при поданні цього позову в порядку, передбаченому частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», суд зазначає таке.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

У позовній заяві прокурор вказав, що підставою для реалізації прокурором представницьких функцій держави у спірному випадку стала усвідомлена пасивна поведінка Державної екологічної інспекції у Львівській області та її бездіяльність.

З цього приводу суд зазначає таке.

Постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року № 275 затверджено Положення про Державну екологічну інспекцію України.

Відповідно до пункту 1 Положення Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Згідно з абзацом 3 підпункту 5 пункту 4 Положення Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань звертається до суду із позовом щодо визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб.

Підпунктом 9 пункту 4 Положення передбачено, що Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступає позивачем та відповідачем у судах.

За змістом пункту 7 Положення Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

З огляду на викладене суд погоджується з доводами представника відповідача, що Державна екологічна інспекція (її територіальні підрозділи) уповноважені звертатися до суду з позовом, зокрема про визнання протиправними дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, виступати позивачем та відповідачем у судах.

Разом з тим як слідує з матеріалів справи 19 січня 2022 року за № 12-32вих-22 Львівська обласна прокуратура звернулася до Державної екологічної інспекції у Львівській області із запитом про надання інформації у порядку частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру», в якому зазначила, зокрема про те, що Львівською обласною прокуратурою в процесі вивчення стану додержання вимог чинного законодавства у сфері охорони атмосферного повітря виявлено факт бездіяльності з боку Львівської міської ради щодо розроблення та подання до 01 липня 2021 року для погодження Міністерству захисту довкілля та природних ресурсів України Програми державного моніторингу в галузі охорони атмосферного повітря. Просила у найкоротші строки, але не пізніше 21 січня 2022 року повідомити обласну прокуратуру про те, чи вживалися та чи будуть вживатися в майбутньому заходи позовного характеру, у випадку невжиття таких повідомити їх причини.

Листом від 24 січня 2022 року за № 05-343 «Щодо надання інформації» Державна екологічна інспекція у Львівській області повідомила Львівську обласну прокуратуру на її запит від 19 січня 2022 року № 12-32вих-22 про те, що Державною екологічною інспекцією у Львівській області не пред`являвся позов до суду, оскільки Інспекцією не проводилася перевірка Львівської міської ради на предмет порушення законодавства про охорону атмосферного повітря.

Крім того, з наявних у матеріалах справи листів Державної екологічної інспекції у Львівській області № 05-7002 від 10 грудня 2021 року «Щодо надання інформації» та № 05-7002/1 від 30 грудня 2021 року «Щодо надання інформації», адресованих Львівській обласній прокуратурі, слідує, що про оскаржувану бездіяльність відповідача в частині розроблення та подання до 01 липня 2021 року для погодження Міністерству захисту довкілля та природних ресурсів України Програми державного моніторингу в галузі охорони атмосферного повітря Державна екологічна інспекція у Львівській області була обізнана що до отримання запиту Львівської обласної прокуратури від 19 січня 2022 року № 12-32вих-22.

З огляду на викладене суд погоджується з доводами прокурора про те, що з моменту обізнаності Державної екологічної інспекції у Львівській області про порушення інтересів держави у сфері охорони атмосферного повітря остання відповідної перевірки не ініціювала, з позовом до суду щодо оскарження бездіяльності органу місцевого самоврядування (маючи відповідно до абзацу 3 підпункту 5 пункту 4 Положення такі повноваження) не звернулася, що є достатнім аргументом для підтвердження нездійснення представництва в суді законних інтересів держави органом державної влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

За таких обставин суд доходить висновку, що у спірному випадку у прокурора відповідно до вимог частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» були наявні правові підстави для звернення з цим адміністративним позовом до суду.

Крім того, суд враховує, що на виконання вимог частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» Львівською обласною прокуратурою попередньо, до звернення до суду, 24 січня 2022 року скеровано на адресу Державної екологічної інспекції у Львівській області листа за № 12-60вих-22, в якому повідомлено про підготування позову до Львівського окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Львівській області до Львівської міської ради про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії.

На цій підставі, враховуючи, що прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів, визначив Львівську міську раду відповідачем у справі та заявив вимоги про визнання протиправною бездіяльності Львівської міської ради щодо невжиття заходів з розробки та подання до 01 липня 2021 року для погодження Міністерству захисту довкілля та природних ресурсів України програми державного моніторингу в галузі охорони атмосферного повітря для агломерації «Львів» та зобов`язання Львівської міської ради відповідно до вимог чинного законодавства забезпечити розробку та подання для погодження Міністерству захисту довкілля та природних ресурсів України програми державного моніторингу в галузі охорони атмосферного повітря для агломерації «Львів», то підстави для залишення позовної заяви без розгляду з причин, які наводить представник відповідача у своїй заяві, відсутні.

Таким чином, заява представника відповідача від 07 вересня 2022 року про залишення позову без розгляду є безпідставною, а тому в її задоволенні належить відмовити.

Керуючись ст.ст. 19-21, 72-77, 240, 255, 293, 295 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ :

У задоволенні заяви представника відповідача від 07 вересня 2022 року про залишення позову без розгляду відмовити.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання, окремо не оскаржується. Заперечення на ухвалу може бути включено до апеляційної скарги на рішення суду у цій справі.

Повний текст ухвали складено 27 вересня 2022 року.

Суддя Клименко О.М.