Рішення № 106410626, 23.09.2022, Полтавський окружний адміністративний суд

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 вересня 2022 року м. ПолтаваСправа № 440/585/22

Полтавський окружний адміністративний суд у складі судді Супруна Є.Б., розглянувши у письмовому провадженні за правилами спрощеного позовного провадження справу №440/585/22 за позовом Управління житлово-комунального господарства Виконавчого комітету Полтавської міської ради до заступника начальника відділу контролю у сфері будівництва Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області Шиліна Василя Костянтиновича, Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області про визнання дій протиправними, визнання протиправною та скасування довідки,

В С Т А Н О В И В:

11.01.2022 адвокат Репало Денис Олександрович, здійснюючи представництво інтересів Управління житлово-комунального господарства Виконавчого комітету Полтавської міської ради (надалі - УЖКГ), звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до заступника начальника відділу контролю у сфері будівництва Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області Шиліна Василя Костянтиновича, в якому просить суд:

- визнати протиправними дії заступника начальника відділу контролю у сфері будівництва Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області Шиліна В.К. під час проведення аудиту, які виявилися в порушенні порядку збору та використання інформації для формування висновків, зазначених у Довідці №201620/23-195-з від 30.12.2021 збору інформації в Управлінні житлово-комунального господарства Виконавчого комітету Полтавської міської ради з метою дослідження факторів, що впливають на виконання дохідної та видаткової частини бюджету Полтавської міської територіальної громади (бюджету міста Полтава);

- визнати протиправною та скасувати довідку Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області збору інформації в Управлінні житлово-комунального господарства Виконавчого комітету Полтавської міської ради з метою дослідження факторів, що впливають на виконання дохідної та видаткової частини бюджету Полтавської міської територіальної громади (бюджету міста Полтава) від 30.12.2021 №201620/23-195-з.

Мотивуючи свої вимоги, представник позивача стверджує, що внаслідок протиправних дій ОСОБА_1 під час проведення аудиту спотворено результати аудиту внаслідок внесення недостовірних відомостей до довідки збору інформації, оскільки зібрана інформація ґрунтується на документах, які не надавалися відповідачу, зокрема за період жовтень - грудень 2021 року, а сам аудит проведений з істотним порушенням процедури, що призвело до невідповідності його результатів фактичним обставинам. Спірна довідка містить негативні та недостовірні відомості про результати роботи УЖКГ у перевірений період та є підставою для подальшого вжиття заходів реагування і притягнення до відповідальності його посадових осіб.

Ухвалою судді Полтавського окружного адміністративного суду від 17.01.2022 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження та призначено справу до розгляду по суті за правилами спрощеного позовного провадження без виклику учасників справи (у письмовому провадженні).

Цією ж ухвалою суд залучив до участі у справі Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області (надалі - Офіс) як другого відповідача, витребував докази.

03.02.2022 до суду надійшов відзив на позов, в якому представник Офісу висловив свої заперечення проти задоволення позову (т. 1 а.с. 118-126). Зазначив, що проведені заходи державного фінансового контролю в УЖКГ переслідують мету збору інформації, а саме: дослідження факторів, що впливають на виконання дохідної та видаткової частини бюджету міста Полтави. У свою чергу збір інформації здійснюється з метою дослідження гіпотез аудиту та отримання аудиторських доказів. Тому довідка збору інформації є службовим документом, який складається державним аудитором з метою фіксації факту збору інформації, з огляду на що така довідка не є рішенням суб`єкта владних повноважень та не породжує правових наслідків для учасника аудита, а тому не носить ознак рішення, яке може бути предметом оскарження у суді. При цьому порушень процедури проведення інспектування (ревізії) в частині аналізу документів, які не охоплюються рамками періоду, визначеного планом проведення заходів державного фінансового контролю, відповідачем допущено не було, оскільки відповідно до п. 16 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550, документальна і фактична перевірки проводяться щодо дотримання вимог законів та інших нормативно-правових актів. Фактична перевірка здійснюється станом на дату її проведення незалежно від періоду, що підлягає ревізії. Для підтвердження результатів фактичної перевірки та фактів, що стосуються періоду, який підлягає ревізії, посадові особи органу державного фінансового контролю можуть перевіряти документи об`єкта контролю і за інші періоди фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю.

03.02.2022 до суду надійшов відзив на позов, у якому заступник начальника відділу контролю у сфері будівництва Офісу Шилін В.К. також висловив свої заперечення проти задоволення позову (т. 1 а.с. 250- 258), які ґрунтуються на тих же тезах, що приведені вище.

23.02.2022 до суду надійшла відповідь на відзиви (т. 2 а.с. 2-9), в якій представник позивача у доповнення до сказаного зазначив, що у Довідці збору інформації від 30.12.2021 не могло бути відображено інформацію щодо проведення ревізії в УЖКГ, за результатами якої складено акт від 21.12.2021 №201617-22/29, тому що цей акт підписаний із запереченнями, після чого був наданий до Офісу 28.12.2021, з урахуванням чого протягом п`яти днів, тобто до 04.01.2022, УЖКГ мало право надати заперечення, які є невід`ємною частиною акта. Проте, вже 30.01.2021 довідку було зареєстровано і надано на підпис до УЖКГ із включенням матеріалів ревізії, що призвело до порушення посадовою особою ОСОБА_1 п. п. 3, 40, 42 Порядку №550 в частині неврахування матеріалів та інформації, відображених у запереченнях УЖКГ.

Оскільки відповідь на відзив була подана з порушенням строків визначених судом, представник позивача просив суд поновити йому цей строк та прийняти відповідь до розгляду з огляду на велику завантаженість працівників позивача, неукомплектованість штату та тимчасову непрацездатність деяких працівників.

Зі свого боку відповідач просив суд не брати до уваги доводи позивача, викладені у відповіді на відзив, з огляду на те, що той мав можливість скористатися відповідним правом до 07.02.2022, тоді як відповідь на відзив подана лише 18.02.2022.

Вирішуючи питання прийнятності відповіді на відзив з огляду на пропуск позивачем строку встановленого судом при відкритті провадження у справі, суд виходить з приписів ч. 3 ст. 163 КАС України, якою передбачено, що відповідь на відзив подається в строк, встановлений судом. Суд має встановити такий строк подання відповіді на відзив, який дасть змогу позивачу підготувати свої пояснення, міркування та аргументи та відповідні докази, іншим учасникам справи - отримати відповідь на відзив завчасно до початку розгляду справи по суті, а відповідачу - надати учасникам справи заперечення завчасно до початку розгляду справи по суті.

З огляду на наявність об`єктивних причин, які завадили позивачу вчасно надати відповідь на відзив, а також те, що ця обставина не завадила відповідачу скористатися своїм правом на заперечення, суд визнає недостатнім строк встановлений позивачу ухвалою від 17.01.2022, у зв`язку з чим приймає до розгляду відповідь на відзив, що надійшла до суду 23.02.2022.

28.02.2022 до суду від Офісу та від ОСОБА_1 надійшли заперечення на відповідь на відзив (т. 2 а.с. 30-35, 44-48), в яких відповідачі з приводу тези про відображення у довідці інформації з акту про проведення ревізії до закінчення строку подання заперечень на акт зазначили, що відображена інформація переслідує мету збору інформації стосовно факторів, що впливають на виконання дохідної та видаткової частини бюджету міста Полтава. До того ж право об`єкта контролю на підписання акта ревізії із запереченнями (зауваженнями) не слугує підставою для невключення (в рамках аудиту) інформації, яка має значення для досягнення мети збору інформації. Включення до довідки збору інформації опису результатів ревізії не позбавляє позивача права на надання заперечень до акта ревізії.

Розгляд справи, відповідно до ч. 5 ст. 262 КАС України, здійснюється судом в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи за наявними у справі матеріалами.

Суд, вивчивши матеріали справи, встановив наступні обставини та відповідні до них правовідносини.

Пунктом 3.8 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на ІІІ квартал 2021 року (в частині державних фінансових аудитів) передбачено проведення державного фінансового аудиту бюджету Полтавської міської територiальної громади (бюджету міста Полтава) за період 01.01.2019 по 30.09.2021 (т. 1 а.с. 137-158).

В рамках зазначеного заходу державного фінансового контролю на підставі направлення №378, виданого Офісом 30.08.2021 (т. 1 а.с. 159) на ім`я заступника начальника відділу Шиліна В.К. для проведення збору інформації з метою дослідження факторів, що впливають на виконання дохідної та видаткової частини бюджету Полтавської міської територiальної громади (бюджету міста Полтава), на підставі п. 11 ст. 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", пункту 6 Порядку проведення Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами державного фінансового аудиту виконання місцевих бюджетів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 12.05.2007 №698, було проведено збір інформації в УЖКГ за період з 01.10.2019 до 30.09.2021, яку в подальшому було відображено у Довідці збору інформації в Управлінні житлово-комунального господарства виконавчого комітету Полтавської міської ради з метою дослідження факторів, що впливають на виконання дохiдноi та видаткової частини бюджету Полтавської міської територiальної громади (бюджету міста Полтава) за період з 01.10.2019 по 30.09.2021 №201620/23-195-з від 30.12.2021 (надалi - Довiдка збору інформації) (т. 1 а.с. 160-180).

Вказаною Довідкою внесено ряд пропозицій вжити заходів щодо усунення порушень, встановлених ревізією в УЖКГ.

Складенню цієї Довідки передувала планова виїзна ревізія фінансово-господарської діяльності УЖКГ за період з 01.10.2019 по 30.09.2021, результати якої зафіксовані в Акті від 21.12.2021 №201617-22/29 (т. 1 а.с. 185-249).

Не погоджуючись із правомірністю дій посадової особи, яка здійснювала збір інформації, в частині дотримання нею порядку збору та використання інформації для формулювання висновків, зазначених у Довідці збору інформації №201620/23-195-з від 30.12.2021, та з огляду на обставини протиправності самої Довідки, в якій відображено недостовірні відомості, у т.ч. про завищення вартості виконаних робіт на суму 5 110,56384 тис. грн на підставі документів, які відсутні в УЖКГ і ним не оформлялися, представник позивача звернувся до суду з цим позовом.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам та доводам учасників справи, суд виходить з наступного.

Правові та організаційні засади здійснення фінансового контролю в Україні, визначені Законом України від 26.01.1993 №2939-ХІІ "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (надалі - Закон №2939-ХІІ).

Відповідно до ст. 2 Закону №2939-XII, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль, відповідно до ч. 2 ст. 2 зазначеного Закону, забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Державний фінансовий аудит, згідно зі ст. 3 цього ж Закону, є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі органом державного фінансового контролю фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті.

Механізм проведення Держаудитслужбою, її міжрегіональними територіальними органами державного фінансового аудиту місцевих бюджетів визначає Порядок проведення Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами державного фінансового аудиту місцевих бюджетів, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 12.05.2007 №698 (надалі - Порядок №698).

Відповідно до п. 1 Порядку №698, державний фінансовий аудит місцевих бюджетів (далі - аудит) - вид державного фінансового аудиту, спрямований на проведення аналізу та перевірки законності та ефективності формування (складення, розгляд, затвердження) і виконання місцевих бюджетів, правильності ведення бухгалтерського обліку об`єктами аудиту, достовірності їх фінансової та бюджетної звітності, функціонування системи внутрішнього контролю та стану внутрішнього аудиту, а також стану використання рухомого і нерухомого майна, коштів, землі, природних ресурсів, що перебувають у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, та об`єктів їх спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад.

Згідно з п. 11 ст. 10 Закону №2939-XII, органу державного фінансового контролю надається право одержувати від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності, інших юридичних осіб та їх посадових осіб, фізичних осіб - підприємців інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань.

При цьому пункт 6 Порядку №698 передбачає, що під час проведення аудиту з метою дослідження гіпотез аудиту та отримання аудиторських доказів може здійснюватися збір інформації (отримання від учасника аудиту необхідних документів, інформації) такими способами:

за письмовим запитом органу Держаудитслужби;

державними аудиторами за місцезнаходженням учасника аудиту. Результати збору інформації таким способом відображаються в довідці, яка підписується державним аудитором та керівником учасника аудиту та додається до звіту.

Відповідно до п. 23 Порядку №698, керівник аудиту протягом трьох робочих днів з дня підписання протоколу узгодження подає відповідний примірник звіту об`єкту аудиту одним із способів, визначених у пункті 13 цього Порядку.

Пропозиції та рекомендації, що містяться у звіті, обов`язкові до розгляду об`єктом аудиту (п. 25 Порядку №698).

Таким чином, довідка збору інформації за своєю суттю є службовим документом, який фіксує факт збору інформації відповідною службовою особою, містить відомості про певні обставини, встановлені під час збору інформації, і сама по собі ця довідка не створює для учасника аудиту ніяких прав чи обов`язків.

Натомість такі права чи обов`язки, у розрізі спірних правовідносин, може створювати лише звіт за наслідками проведеного аудиту, в якому зазначаються пропозиції та рекомендації обов`язкові до розгляду об`єктом аудиту, як це передбачає п. 25 Порядку №698.

Оскільки сама по собі довідка збору інформації не породжує жодних правових наслідків для учасника аудиту, то така довідка не може зачіпати й будь-яких інтересів учасника аудиту, які потенційно можуть бути об`єктом судового захисту від неправомірних посягань.

Відповідно ця довідка не носить ознак рішення (нормативно-правового акту або правового акту індивідуальної дії), оскарження якого може здійснюватися за нормами Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки така не зачіпає законні інтереси учасника аудиту.

У постанові від 25.04.2018 у справі № 461/2132/17 Верховний Суд висловив загальні підходи до захисту законного інтересу. Законний інтерес, якщо його порушує суб`єкт владних повноважень, може бути предметом судового захисту в порядку адміністративного судочинства. Під час розгляду справи суд з`ясовує, які саме фактичні обставини зумовлюють існування інтересу, відносини, що існують з приводу об`єкту інтересу, а також інші індивідуальні особливості, що відображають законність інтересу та необхідність судового захисту прагнень позивача.

У зв`язку з цим суд зазначає, що відповідно до ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Завданням адміністративного судочинства, згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до ч. 1 ст. 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Захист прав, свобод або законних інтересів, серед іншого, можливий шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень або визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

Водночас, за змістом Рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 №18-рп/2004, поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". У цьому ж Рішенні зазначено, що поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування в межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка про це стверджує.

Для застосування процедури судового захисту в адміністративній справі недостатньо лише суб`єктивного твердження, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу. Юридична заінтересованість не випливає з самого лише факту звернення до суду, натомість має передувати йому.

Всупереч наведеному доводи позивача у цій справі в частині оскарження довідки збору інформації є абстрактними, не містять обґрунтування негативного впливу цієї довідки на конкретні реальні індивідуально виражені права чи інтереси позивача, що свідчить про відсутність предмету захисту у суді, що фактично вказує на безпредметність позову у частині вимог, які стосуються оскарження довідки збору інформації №201620/23-195-з від 30.12.2021.

З огляду на викладене суд відмовляє у задоволенні позову в частині оскарження довідки збору інформації №201620/23-195-з від 30.12.2021.

Так само не підлягає задоволенню позов у частині вимог, що стосуються оскарження дій заступника начальника відділу Шиліна В.К., оскільки фактично вимоги позивача ґрунтуються на аналізі обставин, відображених ОСОБА_1 у вказаній довідці.

Як вже зазначалося судом вище, довідка збору інформації за своєю суттю є службовим документом, який містить відомості про обставини, встановлені під час збору інформації.

А тому інформація, розміщена у цій довідці, як і дії службової особи щодо внесення тих чи інших блоків інформації до довідки, не можуть бути предметом оскарження у суді.

Натомість об`єктом судової оцінки, у розрізі спірних правовідносин, може бути звіт за наслідками проведеного аудиту, в якому містяться пропозиції та рекомендації обов`язкові до розгляду об`єктом аудиту.

Відсутність порушеного права є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

За таких обставин суд відмовляє у задоволенні позову УЖКГ у повному обсязі.

Підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись статтями 241-245 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

Позов Управління житлово-комунального господарства Виконавчого комітету Полтавської міської ради до заступника начальника відділу контролю у сфері будівництва Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області Шиліна Василя Костянтиновича, Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області про визнання дій протиправними, визнання протиправною та скасування довідки - залишити без задоволення.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення суду може бути оскаржене до Другого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його підписання.

Суддя Є.Б. Супрун