Ухвала суду № 106360370, 20.09.2022, Львівський окружний адміністративний суд

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

справа № 380/12882/22

УХВАЛА

про повернення позовної заяви

20 вересня 2022 року

Суддя Львівського окружного адміністративного суду Морська Г.М. розглянувши матеріали позовної заяви Франківської окружної прокуратури міста Львова Львівської області в інтересах держави в особі Міністерства юстиції України до Пустомитівської міської ради Львівського району Львівської області про визнання протиправним і скасування рішення,-

в с т а н о в и ла :

Франківська окружна прокуратура міста Львова (далі - позивач) звернулась до суду із адміністративним позовом до Пустомитівської міської ради Львівського району Львівської області (далі - відповідач), третя особа - ОСОБА_1 , у якому просить визнати протиправним та скасувати рішення державного реєстратора Пустомитівської міської ради Львівського району Львівської області Мудрака Євгена Миколайовича № 59997301 від 25.08.2021 про проведення державної реєстрації права власності ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 ) на підставі якого у розділі Державного реєстру речових прав на нерухоме майно № 772523646101, відкритому на будівлі та споруди, які знаходяться за адресою: АДРЕСА_1 , внесено зміни, а саме: площу об`єкта нерухомого майна змінено з « 2715 кв.м. на 3043,2 кв.м».

Позовна заява обгрунтована тим, що за результатом розгляду заяви про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, поданої ОСОБА_1 від 25.08.2021 № 47485588, державним реєстратором Пустомитівської міської ради Львівської області Мудраком Євгеном Миколайовичем прийнято рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 25.08.2021 № 59997301, на підставі якого проведено реєстрацію змін до розділу щодо об`єкта нерухомого майна - нежитлових будівель та споруд за адресою: АДРЕСА_1 (реєстраційний номер 772523646101) шляхом збільшення їх загальної площі з 2715,0 кв.м. на 3043,2 кв.м. (номер запису про право власності 26455107).

Реєстрація змін до розділу щодо об`єкта нерухомого майна здійснена на підставі поданої заявником довідки Обласного комунального підприємства Львівської обласної ради «Бюро технічної інвентаризації та експертної оцінки» від 11.08.2021 № 1005.

Прокурор стверджує, що за наслідками опрацювання матеріалів реєстраційної справи № 2772523646101 та поданих заявником документів, він дійшов висновку, що державним реєстратором Мудраком Є.М. безпідставно здійснено реєстрацію змін до цього розділу щодо об`єкта нерухомого майна, чим порушено вимоги ст.ст. 3, 12, 26 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».

Зазначений факт підтверджений актом камеральної перевірки № 1643/19.1.1/22 від 29.06.2022, проведеної Міністерством юстиції України, за результатом якої наказом Міністерства юстиції України № 2711/5 від 29.06.2022, вирішено анулювати державному реєстратору Пустомитівської міської ради Львівського району Львівської області Мудраку Є.М. доступ до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.

Обгрунтовуючи підстави звернення до суду, прокурор зазначив: «… З метою виконання вимог ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», з урахуванням висновків викладених у згаданій постанові Великої Палати, попередньо до звернення в суд, а саме 12.08.2022 Франківською окружною прокуратурою м. Львова скеровано відповідний лист за № 14.51/04-16-4855вих-22 до Міністерства юстиції України із інформуванням про факт виявленого порушення, наявності підстав для звернення до суду із відповідним позовом, запропоновано вжити такі заходи самостійно, та попередження у разі бездіяльності цього органу про вжиття прокурором заходів самостійно. Водночас, Міністерством юстиції України 12.09.2022 надано відповідь, в якій повідомлено про відсутність підстав для звернення до суду, а відтак від відновлення порушених інтересів держави та вжиття заходів представницького характеру в судовому порядку позивач самоусунувся. … Наведені вище обставини свідчать про те, що позивач у справі самоусунувся від звернення до суду із позовом даної категорії, що є достатньою підставою для застосування прокурором представницьких повноважень на захист інтересів держави…».

Надаючи оцінку повноваженням керівника Франківської окружної прокуратури м. Львова Львівської області на звернення до суду в інтересах держави в особі Міністерства юстиції України, суддя зазначає наступне.

Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VІІ).

Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

За положеннями частин першої, третьої цієї статті прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких повноважень обґрунтовуються прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Із наведених нормативних положень слідує, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.

Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об`єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов`язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб`єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.

Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

У зв`язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Такі правові висновки та їх обґрунтування містяться у постанові Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18.

Крім того, слід зазначити, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа № 826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Велика Палата Верховного Суду зазначила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у постанові від 28.04.2021 у справі № 809/964/16 зазначила, здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді: по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 13.10.2020 у справі № 810/2509/17.

У позовній заяві прокурор посилається на повноваження Міністерства юстиції України щодо звернення до суду із даним позовом, проте стверджує, що Мінюст самоусунувся від звернення до суду.

Також у позові зазначено, що прокурор звертається в інтересах держави в особі Міністерства юстиції України.

Частина 5 ст. 53 КАС України передбачає, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Частиною 4 ст. 5 КАС України встановлено, що суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Тобто орган, в інтересах якого звертається прокурор має мати право на таке звернення до суду в порядку адміністративного судочинства і не реалізовувати його або реалізовувати неналежним чином.

Суд відмічає, що порядок оскарження дій і рішень державного реєстратора передбачений Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 01.07.2004 № 1952-IV (далі Закон № 1952-IV).

Відповідно до ч. 1 ст. 37 Закону № 1952-IV рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб`єкта державної реєстрації прав можуть бути оскаржені до Міністерства юстиції України, його територіальних органів або до суду.

Відповідно до ч. 7 ст. 37 Закону № 1952-IV у разі задоволення скарги на рішення, дії або бездіяльність у сфері державної реєстрації прав або підтвердження факту використання ідентифікаторів доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав іншими особами Міністерство юстиції України, його територіальні органи приймають рішення про:

1) скасування рішення державного реєстратора, скасування рішення територіального органу Міністерства юстиції України;

2) виправлення технічної помилки, допущеної державним реєстратором, або про зобов`язання державного реєстратора виправити допущену ним технічну помилку;

3) зобов`язання державного реєстратора, суб`єкта державної реєстрації прав усунути допущені ними порушення з визначенням строків виконання такого зобов`язання;

4) тимчасове блокування або про анулювання доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав.

Відтак Законом № 1952-IV надано право Міністерству юстиції України самостійно скасовувати протиправні рішення державного реєстратора без звернення до суду, що позбавляє прокурора права звернення до суду в інтересах держави в особі Міністерства юстиції України.

Із викладеного вище слідує, що у прокурора фактично відсутнє повноваження на звернення до суду із таким позовом від імені Міністерства юстиції України, оскільки у Міністерства юстиції відсутнє таке повноваження.

Відповідно до ч. 4 ст. 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 4 ст. 53 КАС України невиконання прокурором вимог цієї правової норми має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Відповідно до п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Відтак позовна заява підлягає повернення позивачу.

Керуючись ст.ст. 169, 171, 248, 256, 293-295, підп.15.5 п.15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України, суддя,

у х в а л и ла:

Позовну заяву Франківської окружної прокуратури міста Львова Львівської області в інтересах держави в особі Міністерства юстиції України ЄДРПОУ/ІПН0291003129до Пустомитівської міської ради Львівського району Львівської області ЄДРПОУ/ІПН04372187 про визнання протиправним і скасування рішення повернути позивачу.

Повернути Франківській окружній прокуратури міста Львова Львівської області судовий збір у сумі 2481,00 грн., сплачений на підставі платіжного доручення № 1694 від 26.08.2022.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання.

Апеляційна скарга на ухвалу суду подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її складення.

Суддя Морська Г.М.