Рішення № 106138925, 06.09.2022, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

місто Київ

06 вересня 2022 року справа №640/12931/21

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Кузьменка В.А., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) адміністративну справу

за позовомКомунального некомерційного підприємства «Консультативно-діагностичний центр» Святошинського району м. Києва (далі по тексту - позивач, КНП «Консультативно-діагностичний центр»)доДепартаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі по тексту - відповідач, Департамент) треті особи1. Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі по тексту - третя особа 1, ФОП ОСОБА_1 ); 2. Товариство з обмеженою відповідальністю «Компанія «Сфера Комфорту» (далі по тексту - третя особа 2, ТОВ «Компанія «Сфера Комфорту»)про1) визнання протиправними дій відповідача з проведення аудиту діяльності КНП «Консультативно-діагностичний центр» як служби замовника щодо дотримання актів законодавства, планів, процедур, контрактів під час виконання робіт з капітального ремонту (термомодернізація) будівлі КНП «Консультативно-діагностичний центр» по вул. Симиренка, 10 (в т.ч. капітальний ремонт інженерних мереж: головний корпус. Водопостачання та каналізація; внутрішнє електропостачання; опалення) у 2018-2021 роках; 2) визнання протиправними та скасування пунктів 1, 2, 3, 4, 5, 6 висновків аудиторського звіту від 28 квітня 2021 року №070-13/8, складеного за результатами планового аудиту діяльності КНП «Консультативно-діагностичний центр» як служби замовника щодо дотримання актів законодавства, планів, процедур, контрактів під час виконання робіт з капітального ремонту (термомодернізація) будівлі КНП «Консультативно-діагностичний центр» по вул. Симиренка, 10 (в т.ч. капітальний ремонт інженерних мереж: головний корпус. Водопостачання та каналізація; внутрішнє електропостачання; опалення) у 2018-2021 рокахВ С Т А Н О В И В:

Позивач звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва, зазначаючи про протиправність дій відповідача з проведення аудиту діяльності КНП «Консультативно-діагностичний центр» та деяких положень аудиторського висновку.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що відповідно до наданих повноважень відповідач уповноважений здійснювати контроль за використанням коштів місцевих бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких порушень, що спрямовано на коригування роботи позивача та приведення у відповідність з вимогами законодавства.

На думку позивача, письмові висновки відповідача породжують правові наслідки (зокрема обов`язки) для позивача, тому вони наділені рисами правового акта індивідуальної дії, який може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Позивач зазнає, що оскільки вимога органу державного фінансового контролю є обов`язковою для виконання підконтрольною установою, то вона породжує у підконтрольної установи певні обов`язки, реалізація яких може вплинути на результати діяльності підконтрольної установи.

Крім того, у позовній заяві позивач заперечує факт виявлених порушень і завдання збитків КНП «Консультативно-діагностичний центр», наводячи відповідні обґрунтування.

Як видно з оскаржуваної вимоги, остання складена відповідачем без дотримання Стандартів, є неконкретизованою, не містить чітких рекомендацій щодо способу усунення виявлених під час ревізії порушень, а містить вказівку про усунення виявлених порушень законодавства в установленому законодавством порядку та необхідність надання вичерпної інформації про вжиті заходи з усунення порушень. Тобто, на думку позивача, відповідач спонукає позивача визначити самостійно на підставі невизначених законодавчих актів які саме заходи вжити для усунення порушень.

В частині неправомірних дій щодо здійснення аудиту позивач зазначає, що під час здійснення аудиту відповідач повинен керуватися Стандартами, однак, відповідно до Стандартів, відповідач у висновках не зазначив, які саме заходи мав вжити позивач для усунення виявлених порушень.

Ухвалою від 13 травня 2021 року Окружний адміністративний суд міста Києва відкрив провадження в адміністративній справі №640/12931/21 в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання.

Ухвалою від 16 вересня 2021 року Окружний адміністративний суд міста Києва задовольнив клопотання представника ФОП ОСОБА_1 про залучення до участі у справі третьої особи та залучив до участі в адміністративній справі ФОП ОСОБА_1 в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача.

Ухвалою від 30 грудня 2021 року Окружний адміністративний суд міста Києва задовольнив клопотання представника ТОВ «Компанія «Сфера Комфорту» про вступ у справу як третьої особи та залучив до участі в адміністративній ТОВ «Компанія «Сфера Комфорту» як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача.

Відповідач подав відзив на позовну заяву, в якому зазначив про незгоду з позовними вимогами, оскільки здійснення відповідачем внутрішнього аудиту ґрунтувалося на правових підставах, які не оскаржуються позивачем.

На думку відповідача, висновки внутрішнього аудиту не повинні оскаржуватися в рамках адміністративного судочинства, оскільки відповідач не є органом державного фінансового контролю та не є суб`єктом владних повноважень в розумінні Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»; відповідач не уповноважений вживати заходи для забезпечення притягнення до юридичної відповідальності винних осіб або звертатися до суду.

Крім того, відповідач вказав, що він не зобов`язаний надавати незалежні та об`єктивні висновки та рекомендації, а надає лише рекомендації.

Третя особа 1 подала пояснення на адміністративний позов, в яких підтримала позовні вимоги та вказала про наявність у Господарському суді м. Києва справи про стягнення з ФОП ОСОБА_1 коштів та визнання дій з авторського та технічного нагляду неналежними.

Інші треті особи письмових пояснень до суду не надали.

Дослідивши наявні у справі докази, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив такі фактичні обставини, що мають значення для вирішення справи.

За результатами планового аудиту діяльності КНП «Консультативно-діагностичний центр» як служби замовника щодо дотримання актів законодавства, планів, процедур, контрактів під час виконання робіт з капітального ремонту (термомодернізація) будівлі КНП «Консультативно-діагностичний центр» по вул. Симиренка, 10 (в т.ч. капітальний ремонт інженерних мереж: головний корпус. Водопостачання та каналізація; внутрішнє електропостачання; опалення), Департамент склав аудиторський звіт від 28 квітня 2021 року №070-5-13/8 (далі по тексту - Аудиторський звіт).

Як визначено в Аудиторському звіті, підставою внутрішнього аудиту є: пункт 38 розділу «Пріоритетні об`єкти внутрішнього аудиту зі Стратегічного плану (включено за результатами оцінки ризиків)» зведеного операційного плану діяльності з внутрішнього аудиту на 2021 рік виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та районних в місті Києві державних адміністрацій, відповідно до Положення про Департамент внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого рішенням Київської міської ради від 17 травня 2018 року №817/4881, доручення директора Департаменту внутрішнього фінансового контролю та аудиту від 11 січня 2021 року №070-5-17/29.

Період, за який проводиться внутрішній аудит: 2018-2020 роки.

Об`єкт внутрішнього аудиту: діяльність комунального некомерційного підприємства «Консультативно-діагностичний центр» Святошинського району м. Києва як служби замовника, щодо дотримання актів законодавства, планів, процедур, контрактів під час виконання робіт з капітального ремонту (термомодернізація) будівлі комунального некомерційного підприємства «Консультативно-діагностичний центр» Святошинського району м. Києва, по вул. Симиренка, 10 (в т. ч. капітальний ремонт інженерних мереж: головний корпус. Водопостачання та каналізація; внутрішнє електропостачання; опалення).

Цілі внутрішнього аудиту: оцінка діяльності комунального некомерційного підприємства «Консультативно-діагностичний центр» Святошинського району м. Києва як служби замовника щодо дотримання актів законодавства, планів, процедур, контрактів під час виконання робіт з капітального ремонту (термомодернізація) будівлі комунального некомерційного підприємства «Консультативно-діагностичний центр» Святошинського району м. Києва, по вул. Симиренка, 10 (в т. ч. капітальний ремонт інженерних мереж: головний корпус. Водопостачання та каналізація; внутрішнє електропостачання; опалення), зокрема, формування і виконання кошторисної документації, укладення, внесення змін, виконання договорів, контролю за якістю робіт, розробка рекомендацій та пропозицій направлених на покращення процесу виконання будівельних робіт, мінімізацію ризиків та інше.

Відповідно до оскаржуваних пунктів 1-6 Аудиторського звіту зазначено виявлені порушення, що вказані як «знахідки», допущені учасниками будівництва при визначенні вартості робіт по об`єкту «Термомодернізація (реконструкція) будівлі Комунального некомерційного підприємства «Консультативно-діагностичний центр» Святошинського району м. Києва, по вул. Симиренка, 10 (в т.ч. капітальний ремонт інженерних мереж: головний корпус. Водопостачання та каналізація; внутрішнє електропостачання; опалення), внаслідок чого завдано втрат бюджету м. Києва на суму 3 644,153 тисячі гривень або 31,68% від загальної вартості перевірених робіт та неефективно використано 59,143 тисячі гривень або 0,5%, а саме:

1) завищення підрядною організацією ТОВ «Спеціальний Будівельний сервіс» на 1 857,95 тисяч гривень;

2) завищення підрядною організацією ТОВ «БРК Енерготренд» на 686,154 тисячі гривень;

3) завищення підрядною організацією ТОВ Компанія «Сфера Комфорту» на 969,845 тисяч гривень;

4) внаслідок встановлених завищень вартості обсягів виконаних будівельних робіт на загальну суму 3 644,153 тисячі гривень ФОП ОСОБА_1 завищено витрати на здійснення технічного нагляду на суму 122,082 тисячі гривень або 55,02%;

5) ФОП ОСОБА_1 завищено витрати на здійснення аудиторського нагляду в сумі 8,122 тисячі гривень або 100%;

6) неефективне використання коштів, внаслідок неналежного проведення позивачем аналізу поточних цін на ринку будівельних матеріалів, виробів та конструкцій під час визначення вартості прямих витрат при складанні кошторисної документації та укладанні договорів з підрядними організаціями - 59,143 тисячі гривень або 0,5%.

У зв`язку із зазначеним керівництву та відповідним службам позивача рекомендовано усунути виявлені порушення, що призвели до втрат фінансових ресурсів.

Вирішуючи спір по суті позовних вимог, Окружний адміністративний суд міста Києва керується такими мотивами.

Відповідно до частини третьої статті 26 Бюджетного кодексу України внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю.

Основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 2 Порядку утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 року №1001 (далі по тексту - Порядок №1001), визначено, що об`єктом внутрішнього аудиту є діяльність центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів та бюджетних установ в повному обсязі або з окремих питань (на окремих етапах) та заходи, що здійснюються його керівником для забезпечення ефективного функціонування системи внутрішнього контролю (дотримання принципів законності та ефективного використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, виконання завдань, планів і дотримання вимог щодо діяльності центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів та бюджетних установ, а також підприємств, установ та організацій, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади).

Внутрішній аудит проводиться відповідно до стандартів, затверджених Мінфіном (пункт 8 Порядку №1001).

Згідно з пунктом 6.6 Стандартів внутрішнього аудиту, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 04 жовтня 2011 року №1247 (далі по тексту - Стандарти №1247), офіційним документом є аудиторський звіт - документ, складений за результатами внутрішнього аудиту, який містить відомості про хід внутрішнього аудиту, стан системи внутрішнього контролю, аудиторський висновок. До аудиторського звіту додаються рекомендації щодо удосконалення діяльності установи залежно від характеру виявлених проблем.

Аудиторський звіт складається із вступної, аналітичної та підсумкової частин (пункт 6.7 Стандартів №1247).

У відповідності до пунктів 6.8., 6.9., 6.10. Стандартів №1247 у вступній частині зазначаються такі дані: напрям внутрішнього аудиту, плановий чи позаплановий внутрішній аудит; цілі внутрішнього аудиту; підстава для проведення внутрішнього аудиту із зазначенням реквізитів розпорядчого документа; посади, прізвища, імена і по батькові членів аудиторської групи та дати їх участі у проведенні внутрішнього аудиту (або посада, прізвище, ім`я і по батькові керівника аудиторської групи з посиланням на додаток список членів аудиторської групи з відповідною інформацією); резюме (стислий виклад основних висновків та рекомендацій); опис об`єкта внутрішнього аудиту; дати початку і закінчення проведення внутрішнього аудиту; період, за який проводиться внутрішній аудит.

В аналітичній частині зазначаються результати внутрішнього аудиту в розрізі кожного програмного питання із зазначенням використаних працівником підрозділу внутрішнього аудиту методів, прийомів та процедур.

Підсумкова частина включає аудиторський висновок. Аудиторський висновок містить обґрунтовані підсумки за результатами внутрішнього аудиту відповідно до його теми та цілей.

Пункт 6.17 Стандартів №1247 передбачає, що рекомендації за результатами внутрішнього аудиту повинні містити конструктивні пропозиції про удосконалення тих аспектів діяльності установи, щодо яких проводився внутрішній аудит.

Наведене в сукупності свідчить про те, що сам по собі аудиторський звіт не є обов`язковим для виконання рішенням суб`єкта владних повноважень, не створює, не змінює, не припиняє будь-яких правовідносин. Так само і висновки та рекомендації такого звіту, які є його частиною, слугують для визначення якості роботи підконтрольної установи, мають рекомендаційний та консультативний характер, а тому не створюють жодних правових наслідків для позивача.

Водночас, частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб віт порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до пункту 8 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суд.

Частина перша статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України передбачає, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Отже, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах, що звернулася до суду з позовом.

Також, суд вважає за необхідне зазначити, що Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Тобто, обов`язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушених саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постанові Верховного Суду від 31 січня 2018 року №К/9901/1141/18.

Враховуючи викладене, право позивача на звернення до адміністративного суду з позовом виникає лише у разі, якщо він вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушено його права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. При цьому, обставину дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів позивача має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

Між тим, відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Висновки, викладені у аудиторському звіті, не породжують обов`язкових юридичних наслідків.

У зв`язку із зазначеним суд приходить до висновку, що оскаржувані пункти 1, 2, 3, 4, 5, 6 висновків аудиторського звіту не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача, відповідно, не порушують прав та інтересів позивача, а тому позовні вимоги у цій частині є безпідставними та не підлягають задоволенню.

Суд відхиляє доводи позивача про те, що письмові висновки відповідача породжують правові наслідки для позивача, з підстав, наведених вище.

Посилання позивача на обов`язковість вимоги органу державного фінансового контролю є помилковими, оскільки відповідач не є органом державного фінансового контролю, а вимога у межах спірних правовідносин не складалась.

Оскільки висновки аудиторського звіту не створюють для позивача юридичних наслідків і відповідач не приймав обов`язкового для позивача рішення, суд вважає недоцільним досліджувати обставини виявлених аудитом порушень.

В частині позовних вимог про визнання протиправними дій відповідача з проведення аудиту діяльності КНП «Консультативно-діагностичний центр» позивач зазначає, що під час здійснення аудиту відповідач повинен керуватися Стандартами, однак, відповідач у висновках не зазначив, які саме заходи мав вжити позивач для усунення виявлених порушень, відповідно до Стандартів.

Разом із тим, позивач звертає увагу, що позивач не наводить жодних правових обґрунтувань протиправності дій Департаменту з проведення аудиту діяльності КНП «Консультативно-діагностичний центр» та не вказує яким нормам законодавства суперечать такі дії.

У свою чергу не зазначення відповідачем у висновках аудиторського звіту, які саме заходи мав вжити позивач для усунення виявлених порушень, не свідчать про протиправність дій відповідача та незаконність проведення аудиту діяльності КНП «Консультативно-діагностичний центр».

З огляду на викладене суд відмовляє у задоволенні позовних вимог про визнання протиправними дій Департаменту.

У межах спірних правовідносин Окружний адміністративний суд міста Києва не виявив дій чи рішень, які б не відповідали вимогам частини другої статті 19 Конституції України та частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, адміністративний позов КНП «Консультативно-діагностичний центр» не підлягає задоволенню.

Відповідно до частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Оскільки у задоволенні позову відмовлено, судові витрати відшкодуванню позивачу не підлягають.

Враховуючи викладене, керуючись статтями 72-77, 241-246, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

Відмовити в задоволенні адміністративного позову Комунальному некомерційному підприємству «Консультативно-діагностичний центр» Святошинського району м. Києва повністю.

Згідно з частиною першою статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Відповідно до частини другої статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України у разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Частина перша статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України встановлює, що апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів, а на ухвалу суду - протягом п`ятнадцяти днів з дня його (її) проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Комунальне некомерційне підприємство «Консультативно-діагностичний центр» Святошинського району м. Києва (03134, м. Київ, вул. Симиренка, буд. 10; ідентифікаційний код 26199401);

Департамент внутрішнього фінансового контролю та аудиту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (01044, м. Київ, вул. Хрещатик, буд. 36; ідентифікаційний код 34765257);

Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ; ідентифікаційний код невідомий);

Товариство з обмеженою відповідальністю «Компанія «Сфера Комфорту» (03164, м. Київ, вул. Клавдіївська, буд. 40-Г, кв. 96; ідентифікаційний код 39021630).

Суддя В.А. Кузьменко