Рішення № 106038094, 08.08.2022, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

місто Київ

08 серпня 2022 року справа №640/25308/21

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Кузьменка В.А., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) адміністративну справу

за позовомТериторіального управління Державної судової адміністрації України в Київській області (далі по тексту позивач, ТУ ДСА в Київській області)доДержавної аудиторської служби України (далі по тексту відповідач, Держаудитслужба) третя особаТовариство з обмеженою відповідальністю «ІНВАЙТ» (далі по тексту третя особа, ТОВ «ІНВАЙТ»)провизнання протиправними та скасування пункту 4 вимоги Держаудитслужби від 29 липня 2021 року №000800-14/9628-2021 «Про вимоги щодо усунення порушень», відображених в акті ревізії від 06 липня 2021 року №000800-21/23 про забезпечення відшкодування ТОВ «ІНВАЙТ» коштів на суму 141612,78 грн., зазначених у пункті 5, у тому числі, шляхом проведення претензійно-позовної роботи або обравши інший спосіб реалізації права на повернення коштів на казначейський рахунок ТУ ДСА в Київській області з подальшим перерахуванням до державного бюджетуВ С Т А Н О В И В:

Позивач звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва, зазначаючи про протиправність оскаржуваної частини вимоги, у зв`язку з тим, що ТУ ДСА в Київській області у поясненнях та запереченнях, доданих до акта ревізії, надавало пояснення та документи, які спростовували зафіксовані в акті порушення; технічні помилки та невідповідності усунуті, що підтверджується наданими доказами.

При цьому позивач наполягає, що спірний пункт вимоги підлягає судовому оскарженню в адміністративному суді, посилаючись, зокрема на постанову Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16.

Ухвалою від 09 вересня 2021 року Окружний адміністративний суд міста Києва відкрив провадження в адміністративній справі №640/25308/21 в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання, залучено до участі у справі ТОВ «ІНВАЙТ» як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача.

Відповідач у відзиві на позовну заяву заперечив проти позовних вимог, у зв`язку із таким: під час проведення ревізії враховано інформацію щодо вжиття заходів усунення порушень, виявлених під час проведення ревізії на суму 7 691,65 грн., проте, станом на день подання відзиву, порушення залишилося неусунутим на суму 141 612,78 грн., у зв`язку з чим висунуто вимогу про забезпечення відшкодування ТОВ «ІНВАЙТ» коштів на суму 141 612,78 грн., зокрема, шляхом проведення претензійно-позовної роботи або обравши інший спосіб реалізації права на повернення коштів на казначейський рахунок ТУ ДСА у Київській області з подальшим перерахуванням до державного бюджету.

У відповіді на відзив позивач вказав, що невідповідність, виявлена під час ревізії в калькуляції, допущена ТОВ «ІНВАЙТ» при її складанні, жодним чином не впливає на загальну суму зобов`язань, оскільки оплата проводилася виключно на підставі актів приймання-передачі наданих послуг; невідповідності, виявлені в актах та реєстрах є помилкою в оформленні документів, які були виправлені під час проведення ревізії

Дослідивши наявні у справі докази, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив такі фактичні обставини, що мають значення для вирішення справи.

Держаудитслужба на виконання пункту 8.17 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Держаудитслужби за І квартал 2021 року (в частині інспектувань) провела ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності ТУ ДСА в Київській області за період з 01 січня 2019 року по 31 грудня 2020 року, якою встановлено низку порушень, що відображені в акті ревізії від 06 липня 2021 року №000800-21/» 3 (далі по тексту акт ревізії).

Акт ревізії позивач підписав із запереченнями, на які Держаудитслужба надала відповідні висновки.

За результатами ревізії встановлено ряд недоліків і порушень, які під час ревізії не усунуті, зокрема, на порушення пунктів 4.1 укладених з ТОВ «ІНВАЙТ» договорів від 08 липня 2019 року №06-21/255, від 26 лютого 2020 року №06-21/78, від 21 липня 2020 року №06-21/206, від 08 липня 2019 року №06-21/255, від 26 лютого 2020 року №06-21/78, від 21 липня 2020 року №06-21/206 та статті 629 Цивільного кодексу України завищено вартість послуг на загальну суму 141,61 тис. грн., у тому числі через: додаткове включення до калькуляції послуг вартості витрат на матеріали у сумі більшій, ніж зазначено у актах приймання-передачі послуг на 112,54 тис. грн.; завищення кількості використаних витратних матеріалів на загальну суму 20,85 тис. грн.

У зв`язку із виявленими порушеннями, на підставі пункті 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», підпункту 16 пункту 6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43, пунктів 46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550, відповідач направив позивачу лист-вимогу від 29 липня 2021 року №000800-14/9628-2021 «Про вимоги щодо усунення порушень», у якому Держаудитслужба вимагає усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку, зокрема у пункті 4: забезпечити відшкодування ТОВ «ІНВАЙТ» коштів на суму 141 612,78 грн., у тому числі, шляхом проведення претензійно-позовної роботи або обравши інший спосіб реалізації права на повернення коштів на казначейський рахунок ТУ ДСА у Київській області з подальшим перерахуванням до Державного бюджету.

Вирішуючи спір по суті позовних вимог, Окружний адміністративний суд міста Києва керується такими мотивами.

Згідно з частиною першою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності, зокрема в органах виконавчої влади, бюджетних установах, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням бюджетного законодавства.

Відповідно до пунктів 7 та 10 частини першої статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

У підпункті 9 пункту 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 року №43, встановлено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства.

Згідно з підпунктом 4 пункту 4 цього Положення Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі по тексту - Порядок).

Відповідно до пункту 2 Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Пункт 46 Порядку визначає, якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Відповідно до пункту 50 Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Аналіз вищенаведених правових норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано повноваження здійснювати контроль за використанням коштів місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то суд наголошує, що про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом прийняття такої вимоги.

Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка є обов`язковою до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і на підставі якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Таким чином, пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Подібні висновки щодо застосування наведених норм права викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 820/3534/16 та у постановах Верховного Суду від 27 листопада 2019 року у справі №1440/1820/18, від 17 вересня 2020 року у справі №420/1304/19, від 17 червня 2021 року у справі №440/6907/18.

Таким чином, відповідно до сталої судової практики застосування законодавства у спірних правовідносинах оскаржувана вимога не породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата - підконтрольної установи, і не може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства за позовом такої установи.

Як зазначив Верховний Суд у постанові від 17 червня 2021 року у справі №440/6907/18, вимога органу державного фінансового контролю в частині визначення характеру та обсягу збитків, як акт індивідуальної дії, вичерпала себе в момент її направлення підконтрольній установі, та самостійно не змінює обсяги прав та обов`язків позивача.

Суд встановив, що оскаржуваний пункт вимоги спрямований на спонукання позивача забезпечити відшкодування ТОВ «ІНВАЙТ» коштів на суму 141 612,78 грн., у тому числі, шляхом проведення претензійно-позовної роботи або обравши інший спосіб реалізації права на повернення коштів на казначейський рахунок ТУ ДСА в Київській області з подальшим перерахуванням до державного бюджету, через: додаткове включення до калькуляції послуг вартості витрат на матеріали у сумі більшій, ніж зазначено у актах приймання-передачі послуг на 112,54 тис. грн.; завищення кількості використаних витратних матеріалів на загальну суму 20,85 тис. грн.

При цьому суд звертає увагу, що за визначенням пункту 1.3 розділу 1 Порядку взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України, затвердженого наказом Головного контрольно-ревізійного управління України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України від 19 жовтня 2006 року №346/1025/685/53, матеріальна шкода (збитки) це втрата активів чи недоотримання належних доходів об`єктом контролю та/або державою, що сталися внаслідок порушення законодавства об`єктом контролю шляхом дій або бездіяльності його посадових (службових) осіб.

У свою чергу втрата активів це безповоротне зменшення активів через: перерахування (сплату) коштів; відчуження, недостачу, знищення (псування) чи придбання неліквідного (зіпсованого) майна; втрату боржника у зобов`язанні; зменшення частки державної (комунальної) власності у статутному фонді господарського товариства; розмір матеріальної шкоди (збитків) - вартість втрачених активів або недоотриманих доходів, яка визначається за даними бухгалтерського обліку і фінансової звітності об`єкта контролю або експертною оцінкою та іншими визначеними законодавством способами.

Виходячи із наведених вище понять, вимога відповідача в оскаржуваній частині забезпечення відшкодування коштів на суму 141 612,78 грн. по суті є вимогою про відшкодування збитків (матеріальної шкоди) у вигляді завищеної вартості послуг та витратних матеріалів.

У свою чергу аргументи позивача про безпідставність виявлених ревізією порушень суд відхиляє, оскільки вказані обставини як і обставини щодо визначення розміру збитків повинні досліджуватися у межах спору про стягнення збитків.

На думку суду, звернення до суду із позовом про визнання протиправною та скасування вимоги у цій частині є неналежним способом захисту порушеного права, а доводи щодо суті порушень не можуть бути перевірені в межах предмета доказування по цій справі, що вказує на безпідставність позовних вимог.

Проте, суд зазначає, що у справі №820/3534/16 Велика Палата Верховного Суду вказала, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Проведення перевірки органом державного фінансового контролю здійснюється з метою корегування роботи підконтрольного суб`єкта та приведення його діяльності відповідно до вимог законодавства. Наслідком такої перевірки є надіслання суб`єкту такої перевірки вимоги, яка містить інформацію про виявлені порушення. Одночасно, з метою коригування діяльності підприємства, у такій вимозі може бути зазначено і спосіб усунення виявлених порушень і лише у цій частині така вимога є обов`язковою до виконання. Однак, відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи суб`єкту контролю, здійснюється шляхом звернення до суду з окремим позовом про їх стягнення або відшкодуванням їх підприємством у добровільному порядку. Це означає, що приписи вимоги, у яких зазначено суми збитків, не мають зобов`язального характеру для суб`єкта контролю, оскільки не є виконавчим документом, на підставі якого ці кошти можуть бути стягнуто інакше, ніж за рішенням суду.

Таким чином, вимога контролюючого органу в частині усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, є обов`язковою до виконання лише у частині, яка не передбачає можливості примусового стягнення сум завданих збитків, відшкодування яких здійснюється через суд або у добровільному порядку. Тому, така вимога в частині де зазначено конкретні суми збитків, не є рішенням, що безпосередньо породжує права чи обов`язки для підприємства, що було об`єктом перевірки.

Як встановлено з матеріалів справи, позивач оскаржує пункт 4 вимоги Держаудитслужби від 29 липня 2021 року №000800-14/9628-2021 «Про вимоги щодо усунення порушень», відображених в акті ревізії від 06 липня 2021 року №000800-21/23 про забезпечення відшкодування ТОВ «ІНВАЙТ» коштів на суму 141612,78 грн, зазначених у пункті 5, у тому числі шляхом проведення претензійно-позовної роботи або обравши інший спосіб реалізації права на повернення коштів на казначейський рахунок ТУ ДСА в Київській області з подальшим перерахуванням до державного бюджету.

Тобто, позивачем вимога відповідача щодо усунення порушень, викладених оскаржується в частині визначення збитків завданих державі або об`єкту контролю, тобто в частині, яка не є обов`язковою до виконання позивачем.

З огляду на зазначене, враховуючи те, що вимога відповідача щодо усунення порушень, викладених у листі від 29 липня 2021 року №000800-14/9628-2021 в оскаржуваній частині не є обов`язковою до виконання позивачем, тобто сама по собі не є юридично значимою для позивача, у суду відсутні підстави для захисту прав позивача шляхом визнання її в оскаржуваній частині протиправною та скасування.

З урахуванням вище викладеного, суд вважає, що позовні вимоги не підлягають задоволенню.

Що стосується посилання позивача на постанову Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16, суд зауважує, що Велика Палата Верховного Суду переглядала ухвалу про закриття провадження у справі, проте, у даному випадку, питання юрисдикції цього спору не постає.

Крім того, Велика Палата Верховного Суду зауважила, що стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом, тобто підтвердила позицію про те, що вимога стосовно відшкодування збитків/матеріальної шкоди не створює для позивача обов`язкових наслідків.

На думку Окружного адміністративного суду міста Києва, позивач не довів обставин, на яких ґрунтуються його вимоги та обрав неправильний спосіб захисту, а тому, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, адміністративний позов не підлягає задоволенню.

Відповідно до частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Оскільки у задоволенні позову відмовлено, судові витрати відшкодуванню позивачу не підлягають.

Враховуючи викладене, керуючись статтями 72-77, 241-246, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

Відмовити у задоволенні адміністративного позову Територіальному управлінню Державної судової адміністрації України в Київській області повністю.

Згідно з частиною першою статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Відповідно до частини другої статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України у разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Частина перша статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України встановлює, що апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів, а на ухвалу суду - протягом п`ятнадцяти днів з дня його (її) проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Київській області (01601, м. Київ, вул. Жилянська, буд. 58-Б; ідентифікаційний код 26268119);

Державна аудиторська служба України (04070, м. Київ, вул. Петра Сагайдачного, буд. 4; ідентифікаційний код 40165856);

Товариство з обмеженою відповідальністю «ІНВАЙТ» (01013, м. Київ, вул. Будіндустрії, буд. 6-А, оф. 11; ідентифікаційний код37701437).

Суддя В.А. Кузьменко