Рішення № 104815566, 08.06.2022, Закарпатський окружний адміністративний суд

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

08 червня 2022 року м. Ужгород№ 260/3472/21 Закарпатський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Ващиліна Р.О.

при секретарі судового засідання Неміш Т.В.

за участю:

позивача: представник - Пекар В.І.,

відповідача: представник - Гулявський Р.І.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Виконавчого комітету Ужгородської міської ради до Західного офісу Держаудитслужби в особі управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області про визнання протиправним та скасування пункту вимоги, -

В С Т А Н О В И В:

Виконавчий комітет Ужгородської міської ради звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду із позовом до Західного офісу Держаудитслужби в особі управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області, в якому просить визнати протиправним та скасувати п. 3 вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області від 26.07.2021 №130720-14/2138-2021 про забезпечення відшкодування, відповідно до норм ст. 130-136 КЗпП України, матеріальної шкоди, заподіяної внаслідок неправильного нарахування матеріальної допомоги на оздоровлення працівникам Виконавчого комітету Ужгородської міської ради, на загальну суму 6753844,81 грн., у тому числі ЄСВ - 1217906,44 грн.

Позивач позовні вимоги мотивував безпідставністю зазначення в оскарженій вимозі Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області про порушення Виконавчим комітетом Ужгородської міської ради порядку нарахування та виплати матеріальної допомоги на оздоровлення за період з 01.01.2018 по 28.02.2021. Вказане порушення, на думку відповідача, призвело до матеріальної шкоди місцевому бюджету на загальну суму 6753844,80 грн. Як наслідок п. 3 резолютивної частини вимоги відповідач вимагає забезпечити відшкодування такої суми. Такі висновки відповідача вважає безпідставними, оскільки можливість виплати матеріальної допомоги у розмірі, що не перевищує середньомісячну заробітну плату, передбачена Положенням про преміювання, затвердженим рішенням Ужгородської міської ради від 15.10.2020 №2170, та постановою Кабінету Міністрів України №268 від 09.03.2006. Вважає, що визначена у вимозі шкода не може бути відшкодована в порядку ст.ст. 130-136 Кодексу законів про працю України, оскільки в даному випадку шкода заподіяна не працівниками, а роботодавцем.

24 вересня 2021 року відповідач надіслав на адресу суду відзив на позовну заяву, в якому проти задоволення позову заперечив з мотивів безпідставності такого. Так, зазначив, що за результатами проведеної ревізії бюджету м. Ужгорода та фінансово-господарської діяльності Виконавчого комітету Ужгородської міської ради встановлено ряд порушень фінансової дисципліни, що призвели до втрат в сумі 6879764,36 грн., та прийняття неефективних управлінських рішень на суму 967716,00 грн. У зв`язку з чим позивачу було надіслано обов`язкову до виконання вимогу щодо усунення виявлених порушень. Звертає увагу суду на те, що заявлені позовні вимоги фактично стосуються незгоди позивача з висновками акту ревізії в частині завданих збитків та з вимогою про їх відшкодування. Разом з тим, такий позов є неналежним способом захисту порушеного права, оскільки виявлені за результатами проведеної ревізії збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування підлягають примусовому стягненню у судовому порядку за позовом органів державного фінансового контролю. Стосовно суті виявлених порушень зазначив, що ревізією правильності визначення річної потреби в коштах на оплату праці встановлено, що Виконавчим комітетом у розрахунки на 2018 - 2021 роки включено матеріальну допомогу на оздоровлення в розмірі середньомісячної заробітної плати працівника. Виплата такої передбачена нормами Колективного договору між представником роботодавця та працівниками Ужгородської міської ради на 2017-2021. Проте нормами чинного законодавства встановлено, що виплата такої матеріальної допомоги може бути здійснена за рішенням керівника у випадку наявності економії фонду оплати праці у розмірі посадового окладу. Зазначає про наявність неузгодженість між нормами Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" та постановою Кабінету Міністрів України "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів" в частині визначення розміру матеріальної допомоги. Однак позивач повинен користуватися саме нормами Закону, як правового акту, який має вищу юридичну силу.

04 жовтня 2021 року позивач подав до суду відповідь на відзив №20.01-08/100 від 30.09.2021, в якій доводи відповідача, наведені у відзиві, вважає необґрунтованими. Зокрема, вважає, що оскільки спірна вимога є обов`язковою для позивача, то така безумовно впливає на його права та обов`язки, а тому може бути оскаржена в судовому порядку.

Представник позивача у судовому засіданні 08 червня 2022 року позовні вимоги підтримав в повному обсязі з мотивів, наведених в позовній заяві та відповіді на відзив, та просив суд їх задовольнити.

Представник відповідача у засіданні суду 08 червня 2022 року проти позову заперечив з мотивів, наведених у відзиві на позовну заяву №130713-15/2752-2021 від 23.09.2021.

Дослідивши подані сторонами документи та матеріали справи, заслухавши пояснення представників сторін, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд дійшов наступних висновків.

Судом встановлено, що на виконання п. 3.4.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудитслужби на І квартал 2021 року працівниками Управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області (далі Управління) проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Виконавчого комітету Ужгородської міської ради (далі Виконавчий комітет) за період з 01.01.2018 по 28.02.2021.

Так, в ході проведення ревізії встановлені порушення фінансової дисципліни на загальну суму 7847480,36 грн., з них порушень, що призвели до втрат в сумі 6879764,36 грн. Також встановлено неефективні управлінські рішення на суму 967716,00 грн.

Зокрема (в частині, що стосується предмету оскарження в даній адміністративній справі), за результатами проведеної ревізією посадовими особами Упрвління зафіксовано допущення Виконавчим комітетом порушення п. 29 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228, та ч. 5 ст. 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 №2493-ІІІ за період з 01.01.2018 по 28.02.2021 внаслідок включення до розрахунку фонду оплати праці на 2018 2021 роки матеріальної допомоги на оздоровлення в розмірі середньомісячної заробітної плати, замість визначеного Законом в розмірі посадового окладу, завищено потребу у видатках на заробітну плату за нарахуваннями та зайво отримано бюджетних асигнувань з міського бюджету на загальну суму 7634785,62 грн.

Окрім того, згідно з висновками посадових осіб Управління на порушення ч. 5 ст. 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001 №2493-ІІІ за період з 01.01.2018 по 28.02.2021 внаслідок нарахування та виплати матеріальної допомоги на оздоровлення в розмірі середньомісячної заробітної плати, відповідно до розпоряджень міського голови, замість визначеного Законом в розмірі посадового окладу, зайво нараховано та виплачено таких в загальній сумі 5535938,36 грн. та, як наслідок, зайво проведено нарахувань на заробітну плату та перераховано єдиного соціального внеску на загальну суму 1217906,44 грн. Вказані порушення призвели до матеріальної шкоди, завданої Виконавчому комітету та міському бюджету на загальну суму 6753844,70 грн.

26 липня 2021 року Управлінням Виконавчому комітету була надіслана вимога №130720-14/2138-2021 від 26.07.2021, в якій останньому наголошено на виявлених під час проведення ревізії порушеннях законодавства, які запропоновано усунути, в тому числі, шляхом забезпечення відшкодування, відповідно до норм ст. 130 136 Кодексу законів про працю України, матеріальної шкоди, заподіяної внаслідок неправильного нарахування матеріальної допомоги на оздоровлення працівникам Виконавчого комітету на загальну суму 6753844,81 грн., у тому числі, єдиний соціальний внесок 1217906,44 грн. (п. 3 вимоги).

Не погоджуючись з п. 3 вимоги Управління, Виконавчий комітет звернувся з даним позовом до суду.

Приймаючи рішення по суті спірних правовідносин, суд виходить з наступного.

Правові й організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені приписами Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 №2939-ХІІ (далі - Закон №2939).

Згідно до ч. 1 ст. 2 Закону №2939 головним завданням органу державного фінансового контролю є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Відповідно до ч. 2 вказаної норми державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Ч. 1 ст. 4 Закону №2939 передбачено, що інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно п. 7 ч. 1 ст. 10 Закону №2939 орган державного фінансового контролю наділено правом, в тому числі, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

Постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 затверджено Положення про Державну аудиторську службу (далі Положення) (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до п. 1 Положення, Державна аудиторська служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно пп. 3 п. 4 Положення Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль, зокрема, через здійснення державного фінансового аудиту.

За приписами п. 7 Положення Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Відповідно до п. 2 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (далі Порядок), інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування (п. 46 Порядку).

П. 50 Порядку передбачено, що за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Отже, аналізуючи вищевикладені положення законодавства, суд дійшов висновку, що Держаудитслужба та її територіальні органи мають право здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та, у разі виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, контролюючий орган має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не вжито заходів щодо усунення виявлених під час здійснення перевірки порушень законодавства.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

Судом встановлено, що предметом даного адміністративного позову є питання правомірності прийняття контролюючим органом вимоги, яка направлена підконтрольному суб`єкту до виконання. Так, оскаржений пункт вимоги стосуються питань відшкодування збитків, завданих, на думку посадових осіб Управління, державні внаслідок допущених Виконавчим комітетом порушень законодавства.

З цього приводу суд зазначає, що про необхідність відшкодування виявлених під час проведення ревізії збитків, завданих державі чи об`єкту контролю може бути зазначено у вимозі, але вони не підлягають примусовому стягненню шляхом прийняття такої вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Отже, пункти (частини) вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи з їх оскарження. Проте, пункти (частини) вимоги, які вказують на відшкодування збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Вказаний висновок відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, яка викладена у постанові від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16, а також правовій позиції Верховного Суду, яка викладена у постановах від 02 липня 2020 року у справі №826/1508/17, від 28 лютого 2020 року справа №1340/5972/18.

Відповідно до ч. 4 ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Про право Управління звернутися до суду з метою забезпечення усунення виявлених в ході проведення ревізії порушень було наголошено також у вимозі №130720-14/2138-2021 від 26.07.2021.

В судовому засіданні на запитання головуючого судді щодо звернення Управління до суду з позовом про відшкодування Виконавчим комітетом збитків, встановлених за наслідками проведеної ревізії, представник відповідача пояснив, що про подання позову йому не відомо. При цьому, представник також зазначив, що строк звернення до суду з таким позовом становить три місяці, який ними пропущений.

Таким чином, проаналізувавши обставини даної справи крізь призму законодавчих норм, що регулюють спірні правовідносини, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

У зв`язку з відмовою у задоволенні позову судові витрати з відповідача не стягуються.

Керуючись ст. 241, 243, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

В И Р І Ш И В:

1. У задоволенні позову Виконавчого комітету Ужгородської міської ради (місцезнаходження: пл. Поштова, буд. 3, м. Ужгород, Закарпатська область, 88000, код ЄДРПОУ - 04053699) до Західного офісу Держаудитслужби в особі управління Західного офісу Держаудитслужби в Закарпатській області (місцезнаходження: пл. Народна, буд. 4, м. Ужгород, Закарпатська область, 88000, код ЄДРПОУ - 40922492) про визнання протиправним та скасування пункту вимоги - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду. Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або у разі розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення. Апеляційна скарга подається безпосередньо до суду апеляційної інстанції.

Повний текст рішення виготовлено 16 червня 2022 року.

СуддяР.О. Ващилін