Рішення № 104790970, 16.06.2022, Харківський окружний адміністративний суд

Харківський окружний адміністративний суд 61022, м. Харків, майдан Свободи, 6, inbox@adm.hr.court.gov.ua, ЄДРПОУ: 34390710

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

Харків

16 червня 2022 року № 520/2214/22

Харківський окружний адміністративний суд у складі судді Білової О.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Харкова Харківської області (вул. Тобольська, 55 а, м. Харків, 61072) в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Харківській області (вул. Бакуліна,6, м.Харків, 61166, код ЄДРПОУ 37999518) до Харківської міської ради (код ЄДРПОУ 04059243, м-н Конституції, 7, м. Харків, 61003) про зобов`язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

До Харківського окружного адміністративного суду звернувся Керівник Шевченківської окружної прокуратури міста Харкова Харківської області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Харківській області з адміністративним позовом до Харківської міської ради, в якому просить суд:

визнати протиправною бездіяльність Харківської міської ради щодо невжиття заходів з розробки та подання до 01.07.2021 для погодження Міністерству захисту довкілля та природних ресурсів України програми державного моніторингу в галузі охорони атмосферного повітря для агломерації «Харків» та зобов`язати Харківську міську раду відповідно до вимог чинного законодавства забезпечити розробку та подання для погодження Міністерству захисту довкілля та природних ресурсів України програми державного моніторингу в галузі охорони атмосферного повітря для агломерації «Харків».

Ухвалою судді від 14.02.2022 відкрито спрощене провадження у справі.

Вказана ухвала надіслана на офіційну електронну адресу відповідача, ним отримана 15.02.2022, що підтверджується звітом про доставку.

Відповідач правом подання відзиву не скористався, клопотання про продовження строку на подання відзиву до суду не направив.

Згідно з положеннями ч.4 ст. 229 КАС України, у разі неявки у судове засідання всіх учасників справи або якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності учасників справи (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Суд, дослідивши матеріали справи, встановив такі обставини.

Подання прокуратурою даної позовної заяви обумовлено необхідністю відновлення та захисту порушених інтересів держави, які полягають у неухильному забезпеченні екологічної безпеки та підтриманні екологічної рівноваги.

Так, згідно зі ст.ст. 13, 16 Конституції України, земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Держава забезпечує захист прав усіх суб`єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки.

Забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи - катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу є обов`язком держави.

Частиною 1 ст. 4 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» визначено, що природні ресурси України є власністю Українського народу.

Відповідно до ст. 50 Конституції України, кожен має право на безпечне для життя і здоров`я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди. Екологічні інтереси населення можуть підлягати судовому захисту на підставі ч. 7 ст. 41 Конституції України, згідно якої, використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі, а також приписів ст. 66 Основного Закону, відповідно до якої, ніхто не повинен заподіювати шкоду довкіллю.

Міжнародним документом, який закріпив зобов`язання держав у сфері доступу до правосуддя в екологічних справах, стала Орхуська конвенція.

Орхуську конвенцію ратифіковано Законом України «Про ратифікацію Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля» від 06.07.1999, тому її положення відповідно до ст. 9 Конституції України є нормами прямої дії, а положення національного законодавства про процедури і механізми судового захисту порушених екологічних прав та інтересів можуть їх конкретизувати.

Для забезпечення належної реалізації, зокрема, екологічних прав, Орхуська конвенція передбачає (стаття 9) право і гарантії доступу до судового й адміністративного оскарження рішень, дій чи бездіяльності, що вчинені з порушенням права на доступ до інформації чи права на участь у процесі прийняття рішень з питань, що стосуються довкілля.

Згідно зі ст. 5 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», державній охороні і регулюванню використання на території України підлягають: навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і невикористовувані в економіці в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси.

Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України «Про охорону атмосферного повітря», атмосферне повітря це життєво важливий компонент навколишнього природного середовища, який являє собою природну суміш газів, що знаходиться за межами жилих, виробничих та інших приміщень.

Охорона атмосферного повітря це система заходів, пов`язаних із збереженням, поліпшенням та відновленням стану атмосферного повітря, запобіганням та зниженням рівня його забруднення та впливу на нього хімічних сполук, фізичних та біологічних факторів.

Судом встановлено, що Шевченківською окружною прокуратурою міста Харкова в ході вивчення стану додержання вимог чинного законодавства у сфері охорони атмосферного повітря виявлено факт бездіяльності з боку Харківської міської ради щодо розробки та подання до 01.07.2021 для погодження Міністерству захисту довкілля та природних ресурсів України програми державного моніторингу в галузі охорони атмосферного повітря для агломерації «Харків».

Згідно з інформацією, яка міститься в листі Міндовкілля від 06.10.2021 № 25/8-12/21374-21, направленому до Офісу Генерального прокурора, станом на 06.10.2021 проєкт Програми державного моніторингу для агломерації «Харків» до Міністерства не надходив.

Так, відповідно до вимог ст. 32 Закону України «Про охорону атмосферного повітря», моніторинг у галузі охорони атмосферного повітря проводиться з метою отримання, збирання, оброблення, збереження та аналізу інформації про викиди забруднюючих речовин та рівень забруднення атмосферного повітря, оцінки та прогнозування його змін і ступеня небезпечності та розроблення науково обґрунтованих рекомендацій для прийняття рішень у галузі охорони атмосферного повітря. Моніторинг у галузі охорони атмосферного повітря є складовою частиною державної системи моніторингу навколишнього природного середовища. Порядок організації та проведення моніторингу У галузі охорони атмосферного повітря встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Порядок здійснення державного моніторингу в галузі охорони атмосферного повітря затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 14.08.2019 № 827 «Деякі питання здійснення державного моніторингу в галузі охорони атмосферного повітря» (надалі - Порядок).

Згідно з п. 4 Постанови Кабінету Міністрів України від 14.08.2019 №827 «Деякі питання здійснення державного моніторингу в галузі охорони атмосферного повітря», обласним державним адміністраціям та органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, що здійснюють виконавчу владу на території відповідної зони, Київській міській державній адміністрації, міським радам, що виконують функції і повноваження місцевого самоврядування на території відповідної агломерації: до 01.07.2021 подати для погодження Міністерству захисту довкілля та природних ресурсів програми державного моніторингу в галузі охорони атмосферного повітря.

Відповідно до п. 1 Порядку, він визначає механізм організації та здійснення державного моніторингу в галузі охорони атмосферного повітря, взаємодії центральних та місцевих органів виконавчої влади та органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування у процесі здійснення такого моніторингу і забезпечення зазначених органів інформацією для прийняття рішень, пов`язаних із станом атмосферного повітря, та інформування населення про такий стан.

Пунктом 3 Порядку визначено, що державний моніторинг у галузі охорони атмосферного повітря (далі - моніторинг атмосферного повітря) здійснюється з метою забезпечення збирання, оброблення, збереження та проведення аналізу інформації про якість атмосферного повітря, оцінювання та прогнозування її змін і ступеня небезпечності, розроблення науково обґрунтованих рекомендацій для прийняття управлінських рішень у галузі охорони атмосферного повітря, у сфері охорони навколишнього природного середовища, а також інформування населення про якість атмосферного повітря, вплив його забруднення на здоров`я та життєдіяльність населення.

На основі даних та інформації, отриманої в результаті здійснення моніторингу атмосферного повітря, визначається рівень забруднення атмосферного повітря на певній території за певний проміжок часу, відповідність стану атмосферного повітря вимогам якості повітря; здійснюється контроль та оцінка впливу на якість повітря заходів, спрямованих на обмеження викидів забруднювальних речовин в атмосферне повітря, оцінка впливу забруднення атмосферного повітря на навколишнє природне середовище, здоров`я та життєдіяльність населення.

Відповідно до п. 18 Порядку, для здійснення моніторингу атмосферного повітря для кожної зони та агломерації затверджується програма державного моніторингу у галузі охорони атмосферного повітря (далі - програма) за формою, що встановлює Міндовкілля.

Органи управління якістю атмосферного повітря розробляють програми для зон та агломерацій і подають їх для розгляду та надання висновків комісіям з питань здійснення державного моніторингу в галузі охорони атмосферного повітря та управління якістю атмосферного повітря у відповідних зонах та агломераціях.

Органи управління якістю атмосферного повітря до 1 жовтня останнього року дії чинних програм подають для погодження Міндовкіллю розроблені програми разом з висновком комісії з питань здійснення державного моніторингу в галузі охорони атмосферного повітря та управління якістю атмосферного повітря відповідної зони або агломерації.

Міндовкілля у тижневий строк подає програми Міжвідомчій комісії з питань здійснення моніторингу в галузі охорони атмосферного повітря для розгляду та надання висновку щодо їх відповідності законодавству про охорону атмосферного повітря та єдиним методичним вимогам у сфері державного моніторингу в галузі охорони атмосферного повітря.

Міндовкілля з урахуванням висновку Міжвідомчої комісії з питань здійснення моніторингу в галузі охорони атмосферного повітря у тримісячний строк погоджує програми або надає рекомендації щодо приведення їх у відповідність із законодавством про охорону атмосферного повітря та єдиними методичними вимогами у сфері державного моніторингу в галузі охорони атмосферного повітря. Після опрацювання рекомендацій Міндовкілля органи управління якістю атмосферного повітря подають програми Міндовкіллю на повторне погодження.

Згідно з п. 19 Порядку, після отримання погодження Міндовкілля програми подаються на затвердження до органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища, відповідних обласних та міських рад.

У відповідності до п. 2 Переліку зон та агломерацій, що встановлюються на території України, який є Додатком 1 до вищезгаданого Порядку, на території України для цілей здійснення моніторингу атмосферного повітря та управління якістю атмосферного повітря встановлюються такі агломерації, зокрема, «Харків».

З огляду на викладене, на Харківську міську раду покладено обов`язок із вчинення дій щодо розробки та подачі до 01.07.2021 на погодження Міндовкіллю програми державного моніторингу в галузі охорони атмосферного повітря для агломерації «Харків».

У зв`язку з цим, Шевченківською окружною прокуратурою міста Харкова до Харківської міської ради направлено запит від 09.11.2021 за № 55-4871 вих-21 про надання інформації щодо наявності вищевказаної програми.

Згідно відповіді органу місцевого самоврядування від 09.12.2021 за №10766/9-21, питання щодо розробки програми державного моніторингу у галузі охорони атмосферного повітря опрацьовується управлінням екології та благоустрою Департаменту комунального господарства Харківської міської ради.

Крім того, окружною прокуратурою 12.01.2022 за № 55-133 вих-22 скеровано до міської ради запит про надання до 21.01.2022 інформації, чи розроблено на даний час та чи подано для погодження програму державного моніторингу у галузі охорони атмосферного повітря. Однак, відповідь Юридичного департаменту Харківської міської ради від 21.01.2022 за №548/9-22 інформації із зазначених питань не містить.

Таким чином, протягом понад 5-ти місяців міською радою не вжито заходів щодо розробки та затвердження програми державного моніторингу у галузі охорони атмосферного повітря, що в свою чергу унеможливлює збирання, оброблення, збереження та проведення аналізу інформації про якість атмосферного повітря, оцінювання та прогнозування її змін і ступеня небезпечності, розроблення науково обґрунтованих рекомендацій для прийняття управлінських рішень у галузі охорони атмосферного повітря та у сфері охорони навколишнього природного середовища, а також інформування населення про якість атмосферного повітря, вплив його забруднення на здоров`я та життєдіяльність населення.

Відповідно до ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать повноваження щодо створення та забезпечення функціонування місцевих екологічних автоматизованих інформаційно-аналітичних систем, які є складовою мережі загальнодержавної екологічної автоматизованої інформаційно-аналітичної системи забезпечення доступу до екологічної інформації; здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства.

У ст.25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

Враховуючи викладене, бездіяльність міської ради щодо невжиття заходів по розробці та затвердженню програми державного моніторингу у галузі охорони атмосферного повітря є протиправною, а тому орган місцевого самоврядування необхідно зобов`язати вжити відповідних заходів.

Твердження про те, що «правильне застосування законодавства незаперечно становить «суспільний інтерес» висловлене і Європейським судом з прав людини у своєму рішенні у справі «Трегубенко проти України» від 10.11.2004. Вказані висновки знайшли своє відображення у правовій позиції Верховного Суду України по справі № 6-92цс13, в резолютивній частині Рішення Конституційного Суду України зазначено, що прокурори та їх заступники подають до суду позови саме в інтересах держави.

Під поняттям «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах» потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.

Відповідно до положень ч.ч. 3, 4, 5 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України, прокурор у визначених законом випадках звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження по якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві в і такому разі набуває статусу позивача.

Згідно із Положенням про Державну екологічну інспекцію України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 № 275, Державна екологічна інспекція України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Відповідно до ч.1 ст.20 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», пунктів 1,3 розділу І Положення про територіальні та міжрегіональні територіальні органи Держекоінспекції, затвердженого наказом Міністерства енергетики та захисту довкілля України від 07 квітня 2020 року №230, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 16 квітня 2020 за №350/34633, Державна екологічна інспекція відповідної області є територіальним органом Держекоінспекції та їй підпорядковується, основними завданнями Державної екологічної інспекції області є реалізація повноважень Держекоінспекції у межах Харківської області.

З огляду на те, що Держекоінспекція у Харківській області, уповноважена державою здійснювати відповідні функції щодо охорони та використання природних ресурсів, які перебувають і є об`єктами права власності Українського народу, тому в даному випадку остання є позивачем у справі.

Однак, у порушення вимог чинного законодавства Державною екологічною інспекцією у Харківській області, як органом контролю, не вжито дієвих заходів щодо захисту інтересів держави в частині звернення до суду із позовом про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання Харківської міської ради вчинити певні дії, а саме розробити та подати для погодження Міністерству захисту довкілля та природних ресурсів України програму державного моніторингу в галузі охорони атмосферного повітря для агломерації «Харків».

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Зважаючи на викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але, якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Судом встановлено, що Окружною прокуратурою 12.01.2022 за№ 55-132 вих-22 до Державної екологічної інспекції у Харківській області направлено запит про надання інформації, чи відомо органу контролю про вищевказаний факт та щодо вжитих заходів реагування. Однак, відповідь на запит до прокуратури не надійшла.

Таким чином, підставою реалізації прокурором представницьких функцій у даній справі стала усвідомлена пасивна поведінка Державної екологічної інспекції у Харківській області, її бездіяльність.

Крім того, сам факт не звернення Державною екологічною інспекцією у Харківській області із заявою до суду свідчить про те, що вказаний орган неналежно виконує свої повноваження, чим завдається шкода інтересам держави.

Вказане вище узгоджується з висновком Великої Палати Верховного Суду у справі № 903/129/18 від 15.10.2019.

Також суд вважає за необхідне зазначити, що початок збройної агресії російської федерації проти України з 24.02.2022 не впливає на висновки суду у даній справі. Так, оскільки невиконання відповідачем вимог екологічного законодавства сталося ще у середині 2021 року, вказана бездіяльність є триваючою та з огляду на суспільне значення предмету моніторингу, необхідність дотримання екологічних норм задля збереження здоров`я громадян, триваючі військові дії на території нашої держави не можуть нівелювати відповідний обов`язок органу місцевого самоврядування, а лише може вплинути на строки його реалізації.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 19, 241-247, 255, 293, 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов Керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Харкова Харківської області (вул. Тобольська, 55 а, м. Харків, 61072) в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Харківській області (вул. Бакуліна,6, м. Харків, 61166, код ЄДРПОУ 37999518) до Харківської міської ради (код ЄДРПОУ 04059243, м-н Конституції, 7, м. Харків, 61003) про зобов`язання вчинити певні дії задовольнити.

Визнати протиправною бездіяльність Харківської міської ради щодо невжиття заходів з розробки та подання до 01.07.2021 для погодження Міністерству захисту довкілля та природних ресурсів України програми державного моніторингу в галузі охорони атмосферного повітря для агломерації «Харків» та зобов`язати Харківську міську раду відповідно до вимог чинного законодавства забезпечити розробку та подання для погодження Міністерству захисту довкілля та природних ресурсів України програми державного моніторингу в галузі охорони атмосферного повітря для агломерації «Харків».

Учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції повністю або частково.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту судового рішення шляхом подачі апеляційної скарги до Другого апеляційного адміністративного суду.

Повний текст рішення, враховуючи початок збройної агресії російської федерації проти України з 24.02.2022 та перебування м.Харкова в зоні бойових дій, складено 16.06.2022.

Суддя Білова О.В.