Ухвала суду № 104137890, 02.05.2022, Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

про відмову у відкритті провадження

в адміністративній справі

02 травня 2022 року м.Київ № 640/33440/21

Суддя Київського окружного адміністративного суду Лисенко В.І., розглянувши адміністративний позов ОСОБА_1 до Громадської ради доброчесності, третя особа: Вища кваліфікаційна комісія суддів України, про визнання протиправним та скасування висновку, зобов`язання вчинити певні дії,

в с т а н о в и в :

ОСОБА_1 звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Громадської ради доброчесності, у якому просить суд:

- визнати протиправним та скасувати висновок про невідповідність судді Окружного адміністративного суду міста Києва Шевченко Наталії Миколаївни критеріям доброчесності та професійної етики, затверджений Громадською радою доброчесності 16.12.2020;

- зобов`язати Громадську раду доброчесності вилучити (видалити) з інформаційного порталу Громадської ради доброчесності висновок про невідповідність судді Окружного адміністративного суду міста Києва ОСОБА_1 критеріям доброчесності та професійної етики, затверджений Громадською радою доброчесності 16.12.2020.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.11.2021 адміністративну справу №640/33440/21 передано до Шостого апеляційного адміністративного суду для визначення територіальної підсудності відповідно до вимог частини першої статті 28 Кодексу адміністративного судочинства України.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.12.2021 підсудність адміністративної справи №640/33440/21 визначено за Київським окружним адміністративним судом.

28.04.2021 адміністративна справа надійшла до Київського окружного адміністративного суду та відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями передана на розгляд судді Київського окружного адміністративного суду Лисенко В.І.

Відповідно до частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України суддя після одержання позовної заяви, серед іншого, з`ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.

Розглянувши матеріали позовної заяви суд зазначає про те, що предметом спору у цій справі є вимоги позивачки про визнання протиправним та скасування Висновку про невідповідність судді Окружного адміністративного суду міста Києва Шевченко Наталії Миколаївни критеріям доброчесності та професійної етики, затвердженого Громадською радою доброчесності 16.12.2020.

Частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України) закріплено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Згідно з частиною першою статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (п.1).

При цьому, частина перша статті 4 КАС України містить дефініції таких термінів:

- адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір;

- публічно-правовий спір - спір, у якому:

хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;

- суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий.

Досліджуючи питання про те, чи є функції, які здійснює ГРД у процедурі кваліфікаційного оцінювання суддів, за своєю суттю "владними управлінськими повноваженнями", слід зазначити таке.

На підставі підпункту 4 пункту 16-1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України з дня набрання чинності Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" (далі - Закон № 1401-VIII) відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом № 1401-VIII, має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Порядок та вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом.

Згідно з пунктом 20 розділу ХІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 №1402-VІII (далі Закон №1402-VІII) відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом № 1401-VIII, оцінюється колегіями ВККСУ у порядку, визначеному цим Законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади за рішенням ВРП на підставі подання відповідної колегії ВККСУ.

За правилами частин першої, другої та п`ятої статті 83 Закону №1402-VIII кваліфікаційне оцінювання проводиться ВККСУ з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями. Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність. Порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджуються ВККСУ.

Відповідно до частин першої і другої статті 85 Закону № 1402-VIII кваліфікаційне оцінювання включає такі етапи: 1) складення іспиту; 2) дослідження досьє та проведення співбесіди. Рішення про черговість етапів проведення кваліфікаційного оцінювання ухвалює ВККСУ.

Згідно з пунктом 11 частини четвертої статті 85 Закону № 1402-VIII суддівське досьє має містити інформацію щодо дотримання суддею правил професійної етики, зокрема, про відповідність витрат і майна судді та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, зокрема копії відповідних декларацій, поданих суддею відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; дані щодо відповідності поведінки судді правилам суддівської етики.

Таким чином, дослідження досьє та проведення співбесіди як один із етапів кваліфікаційного оцінювання має на меті, окрім іншого, встановити відповідність кандидата на посаду судді критеріям професійної етики та доброчесності.

Встановлені Законом № 1402-VIII критерії кваліфікаційного оцінювання суддів (кандидатів на посаду судді) спрямовані на забезпечення суддівського корпусу професійними кадрами високого рівня кваліфікації з урахуванням морально-психологічних якостей та загальних здібностей.

Частинами першою, шостою статті 87 Закону № 1402-VІІІ визначено, що Громадська рада доброчесності утворюється з метою сприяння Комісії у встановленні відповідності судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності для цілей кваліфікаційного оцінювання.

ГРД: збирає, перевіряє та аналізує інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді); надає ВККСУ інформацію щодо судді (кандидата на посаду судді); надає, за наявності відповідних підстав, ВККС висновок про невідповідність судді (кандидата на посаду судді) критеріям професійної етики та доброчесності, який додається до досьє кандидата на посаду судді або до суддівського досьє; делегує уповноваженого представника для участі у засіданні Комісії щодо кваліфікаційного оцінювання судді (кандидата на посаду судді); має право створити інформаційний портал для збору інформації щодо професійної етики та доброчесності суддів, кандидатів на посаду судді.

Суд зазначає, що питання щодо можливості оскарження в судовому порядку висновку Громадської ради доброчесності у процедурі кваліфікаційного оцінювання суддів Вищою кваліфікаційною комісією суддів України вже було предметом дослідження Верховним Судом.

Так, у постанові від 30.03.2021 у справі №160/9844/19 (адміністративне провадження №К/9901/9172/20) Верховний Суд зазначив, що функції, які здійснює ГРД у процедурі кваліфікаційного оцінювання суддів, за своєю суттю не є "владними управлінськими повноваженнями" у розумінні КАС України, у зв`язку з цим ця інституція не має ознак суб`єкта владних повноважень.

ВС зауважив, що законодавець поставив собі за мету максимальним чином відмежувати ГРД від органів державної влади, насамперед ВККС, виключивши існування будь-яких механізмів, які б дозволяли ВККСУ (або іншим органам публічної влади) впливати на формування складу ГРД та процес прийняття нею відповідних рішень. При цьому, мова йде про відсутність як прямих важелів впливу на ГРД, як то, погодження призначень членів, формування списку кандидатів до ГРД, затвердження рішень ГРД актом ВККС, участь у засіданнях ГРД члена ВККС тощо, так і опосередкованих - надання державного фінансування ГРД, створення умов для роботи, надання пільг тощо.

Верховний Суд повідомив, що на користь цього твердження свідчать також вимоги нормативних актів щодо персонального складу ГРД, до якої можуть входити лише "представники правозахисних громадських об`єднань, науковці-правники, адвокати, журналісти, які є визнаними фахівцями у сфері своєї професійної діяльності, мають високу професійну репутацію та відповідають критерію політичної нейтральності та доброчесності" та, відповідно, членства у ній не можуть набувати: "особи, протягом останніх п`яти років працювали (проходили службу) в органах прокуратури, Міністерства внутрішніх справ України, поліції, інших правоохоронних органах (органах правопорядку), податкової міліції, Служби безпеки України, митних органах, Національному антикорупційному бюро України, Національному агентстві з питань запобігання корупції; особи, які протягом останніх п`яти років перебували на державній службі; особи, які є суддями або суддями у відставці".

Подібна організація роботи ГРД, виключає висновок про те, що ГРД є суб`єктом делегованих повноважень, адже ніякого делегування повноважень та відповідного публічного супроводу (забезпечення) їх передачі не відбувається. ГРД максимальним чином (юридично, організаційно, функціонально) є відмежованою від органів публічної влади та їх службовців.

За правовим статусом, визначеним у статті 87 Закону № 1402-VІІІ, ГРД лише сприяє Комісії в питаннях оцінювання та не може виносити остаточного рішення щодо професійної етики та доброчесності. Висновок ГРД є інформацією, яка міститься у досьє кандидата і підлягає дослідженню Комісією з-поміж іншої інформації при оцінці показників критеріїв професійної етики та доброчесності.

Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2018 у справі №800/264/17.

Пунктом 16 частини четвертої статті 85 Закону № 1402-VIII передбачено, що суддівське досьє має містити висновок ГРД (у разі його наявності).

Згідно з пунктом 4.8 Порядку формування і ведення досьє кандидата на посаду судді та пунктом 4.20 Порядку формування і ведення суддівського досьє, затверджених рішенням ВККС від 15 листопада 2016 року № 150/зп-16, висновок ГРД включається до відповідного досьє без проведення жодної перевірки, а тому як складова частина досьє, відповідно до положень пункту 16 частини четвертої, пункту 4 частини п`ятої, частини дев`ятої статті 85 Закону № 1402-VІІІ, підлягає обов`язковому дослідженню, тобто розгляду, разом з іншими документами, які містяться в досьє кандидата на посаду судді (суддівському досьє).

Частиною дев`ятою статті 85 Закону № 1402-VІІІ передбачено, що співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження досьє.

Під час співбесіди обов`язковому обговоренню із суддею підлягають дані щодо його відповідності критеріям професійної етики та доброчесності з наданням судді можливості доповнити, уточнити чи спростувати оголошену з досьє інформацію.

На підставі частини першої статті 88 Закону № 1402-VІІІ Комісія ухвалює мотивоване рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді.

Таким чином, рішення щодо підтвердження здатності кандидата на посаду судді здійснювати правосуддя приймає ВККСУ. Між тим, наявність негативного висновку ГРД стосовно кандидата на посаду судді обов`язково передбачає необхідність проведення Комісією співбесіди із кандидатом на посаду судді (у формі засідання) з метою з`ясувати викладені у висновку ГРД обставини та надати їм власну оцінку на предмет відповідності такого кандидата на посаду судді критеріям доброчесності і професійної етики та, як наслідок, прийняти за підсумками цього обговорення остаточне рішення щодо підтвердження здатності кандидата на посаду судді здійснювати правосуддя.

За приписами частини другої статті 88 Закону № 1402-VІІІ якщо ГРД у своєму висновку встановила, що суддя (кандидат на посаду судді) не відповідає критеріям професійної етики та доброчесності, то ВККСУ може ухвалити рішення про підтвердження здатності такого судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді лише у разі, якщо таке рішення підтримане не менше ніж одинадцятьма її членами.

Це положення спрямовано на те, щоб ВККСУ реагувала та приймала до уваги позицію громадськості, водночас з процитованої норми не випливає очевидного висновку про те, що висновок ГРД є обов`язковим для ВККС у безальтернативному порядку.

На підставі цього Верховний Суд зауважив, що у будь-якому випадку висновок ГРД є лише проміжним рішенням, яке не тягне за собою безпосередньо жодних правових наслідків для судді (кандидата на посаду судді) щодо якого здійснюється оцінювання. Висновок ГРД покладає зобов`язання виключно на ВККСУ, яка має дати йому відповідну оцінку та врахувати, або не врахувати під час прийняття остаточного рішення щодо судді (кандидата на посаду судді).

При цьому, ВС взяв до уваги ту обставину, що у судді (кандидата на посаду судді) є право надати відповідні коментарі та пояснення щодо фактів, встановлених ГРД та зафіксованих у її висновку. Це вказує на те, що висновок ГРД не створює самостійних наслідків для судді, адже є проміжним етапом процедури підтвердження здатності судді здійснювати правосуддя та є лише одним з можливих доказів, аналізуючи які сукупно з іншими доказами, ВККСУ і має прийняти остаточне рішення щодо учасника процедури оцінювання.

Аналізуючи приписи Закону № 1402-VIII стосовно правового статусу ВККСУ та ГРД у процедурі кваліфікаційного оцінювання суддів, Верховний Суд дійшов висновку, що ГРД у цих правовідносинах не є самостійним органом (суб`єктом владних повноважень), уповноваженим ухвалювати рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді.

Отже, остаточне рішення, яке створює правові наслідки для особи, ухвалює ВККСУ.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суд відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Частиною шостою статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 170 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.

Верховний Суд у вищевказаній постанові від 30.03.2021 у справі №160/9844/19 (адміністративне провадження №К/9901/9172/20) зазначив, що ужите в КАС України формулювання "не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства" треба розуміти і трактувати так, що не підлягають розгляду не тільки справи, спори в яких виникають поза сферою адміністративних публічно-правових відносин, але й ті, які можна розглядати за правилами адміністративного судочинства, однак щодо них на рівні імперативного законодавчого положення встановлено вимогу, яка обмежує таке звернення і відтермінує судовий захист порушеного права до події, з настанням якої виникають відповідні підстави для цього.

У даному випадку такою подією є прийняття ВККСУ рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді з наданням відповідної оцінки висновку ГРД, яке може бути оскаржене до суду, в установленому законом порядку.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів Верховного Суду у вищевказаній постанові зауважила, погодила з висновками судів попередніх інстанцій про те, що зі змісту норм законодавства, яким врегульовано питання діяльності ГРД слідує, що висновок ГРД є рішенням інституції громадянського суспільства, яке не може бути предметом адміністративного оскарження, з огляду на те, що воно (рішення) приймається суб`єктом, який не є суб`єктом владних повноважень та який, у зв`язку з цим, не виконує владні управлінські функції.

За правовою позицією Великої Палати Верховного Суду поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити у контексті частини третьої статті 124 Конституції України в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

За таких обставин Верховний Суд у вищевказаній постанові від 30.03.2021 у справі №160/9844/19 визнав правильним висновок судів попередніх інстанцій про закриття провадження у справі із роз`ясненням про те, цей спір не підлягає розгляду як в порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягає судовому розгляду.

Відповідно до частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Частиною шостою статті 13 Закону України Про судоустрій і статус суддів від 02.06.2016 №1402-VIII передбачено, що висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.

Отже, правові висновки, викладені у вищевказаній постанові Верховного Суду від 30.03.2021 у справі №160/9844/19 (адміністративне провадження №К/9901/9172/20), підлягають обов`язковому врахуванню у спірних правовідносинах та свідчать про необхідність закриття провадження у цій справі.

На підставі викладеного, керуючись статтями 12, 170, 171, 241, 243, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

у х в а л и в:

Відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 (РНОКПП - НОМЕР_1 ) до Громадської ради доброчесності (код ЄДРПОУ - відсутній), третя особа: Вища кваліфікаційна комісія суддів України (код ЄДРПОУ - 37316378), про визнання протиправним та скасування висновку, зобов`язання вчинити певні дії.

Роз`яснити позивачці, що цей спір не підлягає розгляду як у порядку адміністративного судочинства так і в судовому порядку взагалі.

Копію ухвали суду надіслати (вручити, надати) учасникам справи (їх представникам).

Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення. Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або у судовому засіданні у разі неявки учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання.

Апеляційна скарга на ухвалу суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо у судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом п`ятнадцяти днів з дня складення повного тексту ухвали.

Суддя Лисенко В.І.