Рішення № 102962830, 14.01.2022, Кіровоградський окружний адміністративний суд

КІРОВОГРАДСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 січня 2022 року м. Кропивницький Справа №340/4824/20

Кіровоградський окружний адміністративний суд у складі головуючого – судді Момонт Г.М., розглянув у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження у м. Кропивницькому адміністративну справу

за позовом: Комунального некомерційного підприємства «Центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф у Кіровоградській області Кіровоградської обласної ради»

до відповідача: Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області

про визнання протиправною та скасування вимоги.

Комунальне некомерційне підприємство «Центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф у Кіровоградській області Кіровоградської обласної ради звернулося з позовом до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області про визнання протиправним та скасування акта індивідуальної дії у формі письмової вимоги №04-11-04-14/3144-2020 від 14.09.2020 р. щодо усунення порушень, виявлених ревізією, проведеною Управлінням Східного офісу Держадитслужби в Кіровоградській області.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що за результатами проведення інспектування відповідачем складено акт ревізії №04-20/5 від 17.08.2020 р. та надіслано вимогу №04-11-04-14/3144-2020 від 14.09.2020 р. щодо усунення виявлених порушень законодавства. Позивач вказує, що ним укладено договір про медичне обслуговування населення з Уповноваженою особою, а тому позивачем прийнято рішення укласти договір №009-Е420-Р000 про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій з Національною службою здоров`я України, строком дії з 01.04.2020 р., тобто з 01.04.2020 р. позивач перестав отримувати кошти з бюджетів будь-яких рівнів та перейшов на договірне фінансування, а відповідач втратив право фінансового контролю в закладі позивача. 11.05.2020 р. між позивачем та Національною службою здоров`я України укладено договір №2113-Е5200Р000 відповідно до умов якого, позивач взяв на себе зобов`язання надавати медичну допомогу населенню в умовах пандемії, у тому числі особам, пов`язаних з підозрою або встановленням захворювання на коронавірусну хворобу. Однією із передумов для укладення зазначеного договору була наявність на підприємстві спеціальних бригад, здатних обслуговувати населення під час карантину та відповідне коло співробітників підприємства, які будуть задіяні на роботах за вказаним напрямком, а тому виконуючим обов`язки генерального директора позивача прийнято наказ №89/0 від 01.04.2020 р., яким затверджено 88 бригад екстреної медичної допомоги, які надаватимуть медичну допомогу в умовах карантину та визначено необхідну для надання такої допомоги кількість медичних та інших працівників. На думу позивача, єдиним суб`єктом фінансового контролю медичних закладів, які уклали договори про медичне обслуговування населення за програмою медичних гарантій є Національна служба здоров`я України, а не Державна аудиторська служба України, яка з 01.04.2020 р. втратила будь-яку суб`єктність в частині фінансового контролю за медичними закладами.

Ухвалою судді Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02.11.2020 р. позовну заяву залишено без руху (а.с.75, Т.1).

Ухвалою судді Кіровоградського окружного адміністративного суду від 16.11.2020 р. відкрито провадження у справі та призначено до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (а.с.80-81, Т.1).

16.12.2020 р. проведено перше судове засідання та розпочато розгляд справи по суті (а.с.90).

28.12.2020 р. представником відповідача, що діє на підставі довіреності від 11.01.2020 р. №12/25/20-УК (а.с.250, Т.1), подано відзив на позовну заяву у якому заперечено щодо задоволення позову (а.с.1-8, Т.2). Представник відповідача вказує, що Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області здійснює повноваження міжрегіонального територіального органу – Східного офісу Держаудитслужби і не є суб`єктом владних повноважень у розумінні КАС України та не може бути відповідачем. На думку представника відповідача, позивач помилково вважає, що Національна служба здоров`я України як Уповноважений орган відповідно до п.6 ч.1 ст.7 Закону України «Державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення» набув статусу контролюючого органу і йому надано право державного фінансового контролю. У результаті проведеної перевірки встановлено, що відповідно до пункту 1 наказів від 18.05.2020 р. №273/л-1, №273/л-2 за рахунок коштів, отриманих від НСЗУ у травні 2020 року встановлена доплата за квітень у розмірі 300% заробітної плати для працівників, які брали безпосередню участь у наданні екстреної медичної допомоги хворим у яких лабораторно підтверджено захворювання на COVID-19. Натомість, пунктом 2 наказів від 18.05.2020 р. №273/л-1, №273/л-2 за рахунок коштів, отриманих від НСЗУ у травні 2020 року безпідставно встановлена доплата за квітень в розмірі 1 посадового окладу для працівників, що перебували в постійній готовності для виїзду в наданні екстреної медичної допомоги хворим з підозрою або хворим у яким лабораторно підтверджено захворювання на COVID-19. Отже, останні фактично не надавали медичну допомогу пацієнтам з коронавірусноою хворобою. Всього проведено оплату 635 таким працівникам виїзних бригад та використано на дані виплати кошти, отримані за договором від 11.05.2020 р. №2113-Е520-Р000 на загальну суму 2 020 614,48 грн. Під час проведення ревізії до перевірки наданий наказ в.о. генерального директора від 01.04.2020 р. №89/о «Про організацію надання екстреної медичної допомоги хворим на коронавірусну хворобу (COVID-19)», яким затверджено 88 бригад екстреної медичної допомоги, які будуть надавати таку допомогу, із зазначенням їх кількості за місцем дислокації. Відповідно річної форми звітності №22 «Звіт станції швидкої медичної допомоги» за 2019 рік, поданого Підприємством до Департаменту охорони здоров`я Кіровоградської облдержадміністрації. Зазначено кількість бригад швидкої медичної допомоги 88, тобто до складу бригад екстреної медичної допомоги, які будуть надавати таку допомогу, включені фактично всі бригади підприємства. При цьому конкретний склад даних бригад в наказі не передбачено, але у пункті 5 наказу зазначено, що склад бригади може змінюватися, залежно від виробничих чинників (тимчасова непрацездатність працівників, перебування у відпустках тощо). Крім того, зазначеним наказом затверджений перелік працівників, які беруть участь в організації та наданні екстреної медичної допомоги хворим з підозрою на COVID-19 або хворим, у яких лабораторно підтверджене захворювання на нову коронавірусну інфекцію, викладений у додатку 6 до нього, до якого включено всіх працівників підприємства (у тому числі і працівників адміністрації закладу). Таким чином,. Ревізією встановлено, що підприємством не визначено конкретний склад окремих спеціальних бригад із надання допомоги пацієнтам з підозрою або підтвердженим захворюванням на коронавірусну хворобу (COVID-19), як визначено Умовами. Отже, працівники виїзних бригад, що перебували в постійній готовності для виїзду та надання екстреної медичної допомоги хворим з підозрою або хворим на COVID-19 фактично не були задіяні до реагування на випадки гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої кооронавірусом SARS-CoV-2, так як не надавали медичні послуги, пов`язані з наданням медичної допомоги пацієнтам з вищезазначеною хворобою відповідно не мали права на виплату доплати за рахунок коштів, отриманих за договором від 11.05.2020 р. №2113-Е520-Р000.

29.12.2020 р. представником позивача подано відповідь на відзив у якій зазначено, що відповідачем пропущено процесуальний строк, внаслідок чого не подано вчасно до суду відзив на позовну заяву. Відзив на позовну заяву підписано фізичною особою, яка не скористалася правом долучити до матеріалів відзиву докази на підтвердження своїх повноважень, отже не поданий у встановлений судом строк відзив на позовну заяву, підписаний фізичною особою без відповідних на право підпису повноважень – не повинен бути прийнятим до розгляду взагалі (а.с.11-15, Т.2).

Судом встановлено, що копію ухвали відповідачем отримано 10.12.2020 р., що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення (а.с.89, Т.1).

Отже, встановлений судом п`ятнадцятиденний строк для подачі відзиву на позовну заяву розпочався 11.12.2020 р. та сплинув 25.12.2020 р. Однак, відзив на позовну заяву подано представником відповідача 28.12.2020 р., тобто після спливу строку встановленого для подання відзиву.

Дослідивши подані позивачем та відповідачем документи і матеріали, з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, адміністративний суд,

ВСТАНОВИВ:

У період з 30.06.2020 р. по 10.08.2020 р. посадовими особами Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області відповідно до п.8.42 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби на І півріччя 2020 року проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Комунального некомерційного підприємства «Центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф у Кіровоградській області Кіровоградської обласної ради» за період з 01.01.2020 р. по 30.06.2020 р., за результатами якої складено акт №04-20/4 від 17.08.2020 р. (а.с.102-128, Т.1).

Ревізією, зокрема, встановлено, що в порушення вимог п.п.1, 2 постанови Кабінету Міністрів України від 23.03.2020 р. №246 «Деякі питання оплати праці медичних та інших працівників, які безпосередньо зайняті на роботах з ліквідації гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої кооронавірусом SARS-CoV-2» за рахунок коштів, отриманих Підприємством від Національної служби здоров`я України за договором про надання екстреної медичної допомоги пацієнтам з підозрою або встановленим захворюванням на гостру респіраторну хворобу COVID-19, спричиненої кооронавірусом SARS-CoV-2 (договір від 11.05.2020 р. №2113-Е520-Р-000) здійснено виплати працівникам виїзних бригад, що фактично не надавали медичні послуги, пов`язані з наданням медичної допомоги пацієнтам з вищеназваною хворобою на загальну суму 2 020 614,48 грн (в тому числі на виплату заробітної плати – 1 656 241,38 грн, сплату єдиного соціального внеску 364 373,10 грн) (а.с.59-61, Т.1).

За наслідками перевірки Управлінням Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області надіслано Комунальному некомерційному підприємству «Центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф у Кіровоградській області Кіровоградської обласної ради» вимогу від 14.09.2020 р. №04-11-04-14/3144-2020 (а.с.11, Т.1).

Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 р. №2939-ХІІ (далі за текстом – Закон №2939).

Відповідно до ч.1 ст.2 Закону №2939 здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі – орган державного фінансового контролю).

З огляду на ст.2 Закону №2939, головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі – підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України.

Згідно з ч.1 ст.4 Закону №2939 інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до п.п.7, 10, 13 ст.10 Закону №2939 органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Частиною 2 статті 15 Закону №2939 встановлено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 р. №43 (далі за текстом – Положення №43) встановлено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Відповідно до пп.2, 9 п.4 Положення №43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань:

- здійснює контроль у: міністерствах, інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах, суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі – підконтрольні установи);

- вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Згідно з пп.16, 23 п.6 Положення №43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Пунктом 7 Положення №43 установлено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

З огляду на постанову Кабінету Міністрів України «Про утворення міжрегіональних органів Державної аудиторської служби» від 06.04.2016 р. №266 Східний офіс Держаудитслужби є міжрегіональним територіальним органом Держаудитслужби.

Відповідно до пункту 1 Положення про Східний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом Держаудитслужби від 02.06.2016 р. №23 (далі за текстом – Положення), східний офіс Держаудитслужби (далі – Офіс) підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом.

У складі Офісу утворюються як структурні підрозділи управління в Донецькій, Запорізькій, Кіровоградській областях (далі – управління).

Управління здійснюють свої повноваження на території адміністративно-територіальної одиниці за їх місцезнаходженням відповідно.

Пунктом 7 Положення встановлено, що офіс здійснює свої повноваження як безпосередньо, так і через управління.

Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевого бюджету.

Проведена відповідачем ревізія стосувалася використання бюджетних коштів, отриманих позивачем від Національної служби здоров`я України за договором на надання екстреної медичної допомоги з підозрою або встановленим захворюванням на гостру респіраторну хворобу COVID-19, спричинену кооронавірусом SARS-CoV-2, а тому віднесена до компетенції структурного підрозділу міжрегіонального територіального органу Держаудитслужби.

Суд дійшов висновку, що у разі виявлення порушень законодавства, орган державного фінансового контролю має право пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких порушень. Натомість, при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Отже, вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації, приведення її у відповідність із вимогами законодавства та є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті пред`явленням вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Аналогічні правові висновки викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 р. у справі №820/3534/16 та у постановах Верховного Суду від 27.11.2019 р. у справі №1440/1820/18, від 10.12.2019 р. у справі № 808/6509/13-а, від 23.12.2019 р. у справі №815/4341/14, від 07.02.2020 р. у справі №803/634/17, від 14.02.2020 р. у справі №825/3661/15-а, від 28.02.2020 р. у справі №808/4044/17, від 28.02.2020 р. у справі №2040/6542/18, від 18.03.2020 р. у справі №826/14169/17, від 18.03.2020 р. у справі №П/811/140/17, від 31.03.2020 р. у справі №817/650/18, від 02.04.2020 р. у справі №820/3534/16.

З огляду на викладе, пункти вимоги, у яких зазначено суми збитків, не мають зобов`язального характеру для суб`єкта контролю, оскільки вказані кошти не можуть бути стягнуті інакше, ніж за рішенням суду.

Отже, вимога в частині усунення порушень виявлених під час перевірки підконтрольних установ, є обов`язковою до виконання до виконання лише у частині, яка не передбачає можливості примусового стягнення сум завданих збитків, відшкодування яких здійснюється у судовому чи добровільному порядку.

Таким чином, вимога у якій зазначені конкретні суми збитків не є рішенням, що безпосередньо породжує права та/чи обов`язки для підприємства, що було об`єктом перевірки.

Викладене узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 15.07.2021 р. у справі №160/8418/19.

Відповідно до ч.1 ст.5 КАС України Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Отже, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах.

При цьому обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

У даній справі позивачем оскаржується вимога Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області №04-11-04-14/3144-2020 від 14.09.2020 р. про усунення порушень, виявлених ревізією, а саме: забезпечення відшкодування відповідно до норм ст.ст.130-136 КЗпП України на користь Підприємства шкоди (збитків), заподіяної внаслідок нарахування та виплати доплати медичним та іншим працівникам вище зазначеної доплати за рахунок коштів, отриманих Підприємством від Національної служби здоров`я України за договором про надання екстреної медичної допомоги пацієнтам з підозрою або встановленим захворюванням на гостру респіраторну хворобу COVID-19, спричинену кооронавірусом SARS-CoV-2.

Суд зазначає, що наявність підстав для відшкодування збитків та правильність їх обчислення підлягає судовій оцінці у справі за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання протиправною і скасування вимоги.

Оскільки оскаржувана вимога стосується відшкодування шкоди (збитків), виявлених під час ревізії, то така вимога не має імперативного характеру та не створює правових наслідків для позивача, а тому позовна вимога про визнання протиправним та скасування акта індивідуальної дії у формі письмової вимоги №04-11-04-14/3144-2020 від 14.09.2020 р. щодо усунення порушень, виявлених ревізією, проведеною Управлінням Східного офісу Держадитслужби в Кіровоградській області, задоволенню не підлягає.

Беручи до уваги, що у задоволенні позову відмовлено, то відповідно до ст.139 КАС України відсутні підстави для розподілу судових витрат понесених позивачем. Натомість, відповідачем не надано доказів понесення судових витрат у даній справі.

Керуючись ст.ст.132, 139, 242-246, 255, 293, 295-297 КАС України, суд, -

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову Комунального некомерційного підприємства «Центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф у Кіровоградській області Кіровоградської обласної ради» (м. Кропивницький, вул. Комарова, 56, код ЄДРПОУ 38540447) до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області (м. Кропивницький, вул. Архітектора Паученка, 64/53, код ЄДРПОУ 40477689) про визнання протиправною та скасування вимоги – відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

Рішення суду може бути оскаржене в апеляційному порядку до Третього апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги в 30-денний строк з дня його проголошення.

Дата складання повного рішення суду – 14 січня 2022 року.

Суддя Кіровоградського

окружного адміністративного суду Г.М. Момонт