Рішення № 102444188, 29.12.2021, Луганський окружний адміністративний суд

ЛУГАНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

Іменем України

29 грудня 2021 рокуСєвєродонецькСправа № 360/4238/21

Луганський окружний адміністративний суд

у складі головуючого судді Борзаниці С.В.,

за участю

секретаря судового засідання Таращенка Г.О.,

представника позивача Смирнова О.О.,

представника відповідача Прокопенка О.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом виконувача обов`язків керівника Старобільської окружної прокуратури Луганської області до Старобільської міської ради Луганської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача, - Комунальне підприємство «Благоустрій м. Старобільськ» Старобільської міської ради Луганської області, про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

До Луганського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява виконувача обов`язків керівника Старобільської окружної прокуратури Луганської області (далі також – позивач, окружна прокуратура) до Старобільської міської ради Луганської області (далі також – відповідач, міська рада), в якій просить визнати протиправним та скасувати рішення сесії Старобільської міської ради № 12/3 від 25.06.2021 «Про використання піску для потреб Старобільської міської територіальної громади Луганської області».

Позовну заяву обґрунтовано тим, що Старобільською окружною прокуратурою в ході вивчення рішень Старобільської міської ради встановлено випадок порушення вимог чинного законодавства, що може призвести до порушень інтересів держави та є підставою для їх захисту прокурором в суді. Окружною прокуратурою встановлено, що рішенням 12 сесії восьмого скликання Старобільської міської ради від 25.06.2021 № 12/3 «Про використання піску для потреб Старобільської міської територіальної громади Луганської області» наданий дозвіл КП «Благоустрій» на видобування піску на землях комунальної власності у місцях виходу на поверхню пластів піску глибиною до 2 метрів на території Старобільської міської територіальної громади. Міському голові доручено створити робочу групу щодо визначення місць видобутку піску на території Старобільської міської територіальної громади. Контроль за виконанням рішення покладено на постійну комісію міської ради з питань регулювання земельних відносин, екології, містобудування, архітектури та будівництва.

В той же час, комунальне підприємство «Благоустрій» як відокремлена юридична особа може набувати право користування землями комунальної власності тільки на підставі та в порядку, встановленому законом.

Старобільською окружною прокуратурою з метою отримання інформації щодо конкретних земельних ділянок, на яких дозволено видобування піску згідно вказаного рішення, а також щодо земельних ділянок, які надані у власність, оренду чи користування КП «Благоустрій», та наявність на даних земельних ділянках родовищ піску, в порядку у ст.23 Закону України «Про прокуратуру» був спрямований запит № 53-1713вих21 від 26.07.2021 до Старобільської міської ради.

Згідно відповіді Старобільської міської ради від 29.07.2021 №3926/01-21 оскаржуваним рішенням надано дозвіл на добування корисних копалин лише місцевого значення.

В той же час, вказана відповідь не містить інформації щодо конкретних земельних ділянок, на яких дозволено видобування піску згідно вказаного рішення, а також стосовно земельних ділянок, які надані у власність, оренду чи користування КП «Благоустрій» та наявності на даних земельних ділянках родовищ піску.

Крім того, Старобільською окружною прокуратурою спрямований запит № 53-1817вих21 від 05.08.2021 до КП «Благоустрій» з метою отримання інформації щодо перебування у власності, оренді та користуванні у КП «Благоустрій» земельних ділянок та наявності на земельних ділянках родовищ піску.

Однак у відповіді, яку надало КП «Благоустрій», відсутня інформація щодо перебування у власності, оренді чи на праві постійного користування у КП «Благоустрій» земельних ділянок, у тому числі з родовищами піску.

Позивач вважає, що рішення № 12/3 від 25.06.2021 «Про використання піску для потреб Старобільської міської територіальної громади Луганської області» було прийнято відповідачем всупереч вимогам абз. 2 ст. 19 Конституції України, ст.ст. 10, 23, ч. 5 ст. 16 Кодексу України про надра, Порядку про надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого Постановою КМУ від 19.02.2020 № 124.

Старобільською міською радою 04.11.2021 прийнято рішення №19/1 «Про внесення змін до рішення Старобільської міської ради Луганської області від 25.06.2021 № 12/3 «Про використання піску для потреб Старобільської міської територіальної громади» (далі також – Рішення про внесення змін).

Цим рішенням внесені зміни до рішення дванадцятої сесії Старобільської міської ради Луганської області восьмого скликання від 25.06.2021 № 12/3 «Про використання піску для потреб Старобільської міської територіальної громади Луганської області», та його резолютивна частина викладена в новій редакції.

Так, пунктом 1 рішення Старобільської міської ради від 04.11.2021 №19/1 доручено міському голові створити робочу групу для визначення місць видобування корисних копалин місцевого значення – піску будівельного (сировини піщано-гравійної) на землях Старобільської міської територіальної громади Луганської області.

Пунктом 2 доручено Виконавчому комітету Старобільської міської ради Луганської області здійснити заходи щодо оформлення земельних ділянок, визначених відповідно до пункту першого цього рішення, для видобування корисних копалин місцевого значення – піску будівельного (сировини піщано-гравійної) на землях Старобільської міської територіальної громади Луганської області у відповідності до норм Земельного кодексу України.

Пунктом 3 вирішено «надати Комунальному підприємству «Благоустрій м. Старобільськ» Старобільської міської ради Луганської області у користування в порядку, встановленому земельним законодавством України, земельні ділянки, зазначені у пункті другому цього рішення, для видобування піску будівельного (сировини піщано - гравійної) в місцях виходу на поверхню пластів, загальною глибиною розробки до двох метрів».

Пунктом 4 зобов`язане КП «Благоустрій м. Старобільськ» використовувати для видобутку піску техніку, яка дозволяє розробку не глибше двох метрів від рівня виходу пластів на поверхню.

Рішення Старобільської міської ради від 04.11.2021 №19/1 «Про внесення змін до рішення Старобільської міської ради Луганської області від 25.06.2021 № 12/3 «Про використання піску для потреб Старобільської міської територіальної громади», Старобільська окружна прокуратура вважає таким, яке прийнято з порушенням порядку, встановленого Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», та не відповідає вимогам чинного законодавства.

Позивач вважає, що Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» не передбачено порядку внесення змін органом місцевого самоврядування до раніше прийнятих рішень.

Позивач вважає, що Старобільською міською радою при прийнятті рішення від 04.11.2021 №19/1 «Про внесення змін до рішення Старобільської міської ради Луганської області від 25.06.2021 № 12/3 «Про використання піску для потреб Старобільської міської територіальної громади» порушено вимоги Закону України «Про місцеве самоврядування», у зв`язку з чим вказане рішення є незаконним та також підлягає скасуванню.

Старобільською міською радою поданий відзив на адміністративний позов, в якому відповідач заперечує проти задоволення позовних вимог з таких підстав (Т.1, а. с. 81-90; Т.2, а. с. 1-2).

Відповідач звертає увагу на твердження позивача стосовно того, що окружною прокуратурою встановлено випадок порушення вимог чинного законодавства, що може призвести до порушень інтересів держави та є підставою для їх захисту прокурором в суді. Таке формулювання («може призвести до порушень інтересів держави») відповідач вважає передчасним і безпідставним, оскільки додані до позовної заяви окружної прокуратури документи за своїм змістом не містять інформації, яка б доводила незаконність рішення, що оскаржується.

Судовому захисту підлягає порушене особисте немайнове або майнове право і охоронювані законом інтереси, внаслідок прийняття рішення суб`єктом владних повноважень. Відповідач вважає, що із адміністративного позову не вбачається, яким чином та яке право чи інтереси держави були порушені рішенням міської ради, що оскаржується. Не можуть бути об`єктом судового захисту права, які станом на час звернення до суду фактично не порушені, а носять імовірний характер та ґрунтуються на суб`єктивних припущеннях особи, яка звертається до суду.

У частині п`ятій статті 16 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» заначено, що від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради. Згідно частини першій статті 17 наведеного Закону, відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.

Із статуту комунального підприємства «Благоустрій м. Старобільськ» в новій редакції виходить, що засновником вказаного підприємства є Старобільська міська рада Луганської області (пункт 1.2 Статуту). Метою створення і діяльності цього підприємства є господарська діяльність для задоволення суспільних потреб Старобільської міської територіальної громади тощо (пункт 2.1 Статуту). Володіння і користування землею та природними ресурсами здійснюються вказаним підприємством у встановленому законодавством порядку (пункт 5.7 Статуту).

Наведені вище норми чинного законодавства і положення статуту зазначеного підприємства вказують на те, що Старобільська міська рада Луганської області як представницький орган місцевого самоврядування вправі реалізовувати свої функції щодо задоволення потреб територіальної громади через створені нею комунальні підприємства, зокрема, КП «Благоустрій м. Старобільськ» згідно його господарського призначення.

Для реалізації функцій органу місцевого самоврядування щодо забезпечення належних умов життєдіяльності територіальної громади, на пленарному засіданні дванадцятої сесії міською радою восьмого скликання було прийнято рішення від 25.06.2021 № 12/3.

Зауважують, що вказане рішення за своєю юридичною природою є одним (першим) із етапів надання КП «Благоустрій м. Старобільськ» дозволу для видобування корисних копалин на землях комунальної власності у місцях виходу на поверхню пластів піску глибиною до двох метрів на території Старобільської міської територіальної громади, оскільки, другим і наступними етапами є: визначення місць видобутку піску, площ відповідних земельних ділянок, їх формування із присвоєнням кадастрових номерів (якщо такі не були сформовані), державна реєстрація права власності за територіальною громадою (якщо не зареєстровано право власності); узгодження на засіданні постійної комісії міської ради з питань регулювання земельних відносин, екології, містобудування, архітектури та будівництва правового способу передачі комунальному підприємству «Благоустрій м. Старобільськ» визначених земельних ділянок для видобування корисних копалин (піску): шляхом передачі в оренду, постійне користування тощо, після чого винесення цього питання на розгляд чергового пленарного засідання ради.

У зв`язку з чим вважають доводи прокурора в частині того, що міська рада рішенням, яке оскаржується, намагається надати дозвіл КП «Благоустрій м. Старобільськ» на видобування корисних копалин на землях комунальної власності, без оформлення права власності на відповідні ділянки, без укладання договору оренди або без передачі земельних ділянок у постійне користування, є безпідставними, і такі припущення ніякими доказами не підтверджуються.

Вважають, що прокурор, відповідно до вимог процесуального закону, не надав суду докази того, що рішенням, яке оскаржується, завдано шкоду інтересам держави або є реальна загроза заподіяння такої шкоди.

Міська рада дотримується своєї правової позиції щодо законності свого рішення, яке оскаржується, з урахуванням змін, внесених рішенням від 04.11.2021 № 19/1.

Спочатку, відповідно до пункту 1 рішення № 12/3 «Про використання піску для потреб Старобільської міської територіальної громади» зі змінами, буде створено робочу групу для визначення місць видобування корисних копалин місцевого значення – піску (сировини піщано-гравійної) на землях Старобільської міської територіальної громади Луганської області, а вже потім, після визначення місць для видобутку, будуть вчинені інші дії, у послідовності, визначеній іншими пунктами рішення.

Далі, згідно пункту 2 рішення, будуть здійснені заходи щодо оформлення визначених земельних ділянок відповідно до норм Земельного кодексу України, зокрема, шляхом їх формування у порядку, передбаченому положеннями статті 79-1 цього Кодексу, з урахуванням приписів статей 15, 16 Закону України «Про державний земельний кадастр» та статті 50 Закону України «Про землеустрій», на які посилається прокурор, оскільки застосування цих норм охоплюються положеннями статті 79-1 Земельного кодексу України.

Після того, як будуть сформовані земельні ділянки, відповідно до пункту 3 рішення, вони будуть надані комунальному підприємству «Благоустрій м. Старобільськ» Старобільської міської ради Луганської області у користування в порядку, встановленому земельним законодавством України, і лише після цього, дане комунальне підприємство, як землекористувач, згідно статті 23 Кодексу України про надра та пункту «в» частини першої статті 95 Земельного кодексу України, буде мати право в межах наданих йому земельних ділянок без спеціальних дозволів та гірничого відводу, здійснювати видобуток піску (сировини піщано-гравійної) в місцях виходу на поверхню пластів, загальної глибиною розробки до двох метрів.

Зауважують, що на підставі зазначеного рішення, в процесі реалізації (виконання) його пунктів, можуть прийматися інші рішення чи розпорядження у межах повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до вимог чинного законодавства.

Відповідач вважає, що рішення Старобільської міської ради Луганської області восьмого скликання від 25.06.2021 № 12/3 «Про використання піску для потреб Старобільської міської територіальної громади» зі змінами, внесеними рішенням міської ради від 04.11.2021 № 19/1, прийнято відповідно до процедури, визначеної Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» із застосуванням належного законодавства (норм матеріального права), тому вказаний акт органу місцевого самоврядування є законним і не підлягає скасуванню.

По справі вчинені такі процесуальні дії.

Ухвалою суду від 12.08.2021 у задоволенні заяви виконувача обов`язків керівника Старобільської окружної прокуратури Луганської області про забезпечення позову шляхом заборони третій особі на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору у справі, Комунальному підприємству «Благоустрій» Старобільської міської ради видобувати корисні копалини на землях комунальної власності у місцях виходу на поверхню пластів піску глибиною до 2 метрів на території Старобільської міської територіальної громади на виконання рішення Старобільської міської ради від 25.06.2021 № 12/3 «Про використання піску для потреб Старобільської міської територіальної громади Луганської області», відмовлено (Т.1, а. с. 11-12).

Ухвалою суду від 13.08.2021 позовну заяву виконувача обов`язків керівника Старобільської окружної прокуратури Луганської області до Старобільської міської ради Луганської області про скасування рішення залишено без руху, наданий строк для усунення недоліків позовної заяви (Т.1, а. с. 45-46).

Ухвалою суду від 30.08.2021 відкрито провадження у вказаній адміністративній справі, вирішено справу розглядати в порядку загального позовного провадження та призначено підготовче засідання у справі на 29.09.2021 (Т.1, а. с. 72-74).

29.09.2021 за клопотанням представника відповідача відкладено розгляд справи, підготовче засідання призначено на 21.10.2021 (Т.1, а. с. 154).

Ухвалою від 21.10.2021 відмовлено у задоволенні клопотання Старобільської міської ради Луганської області про заміну первинного позивача на Державну екологічну інспекцію у Луганській області (Т.1, а. с. 174)

Ухвалою від 21.10.2021 продовжено строк підготовчого провадження в адміністративній справі на тридцять днів (Т.1, а. с. 175)

Ухвалою від 24.11.2021 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті у судовому засіданні (Т.1, а. с. 198).

Представник позивача у судовому засіданні заявлені вимоги підтримав у повному обсязі, просив їх задовольнити.

Представник відповідача у судовому засіданні заперечував проти позовних вимог, надав пояснення, аналогічні викладеним у відзивах на позовну заяву, просив суд відмовити у задоволенні заявлених вимог.

Дослідивши матеріали справи, розглянувши справу в межах заявлених позовних вимог і наданих сторонами доказів, оцінивши докази відповідно до вимог статей 72-76, 90 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суд встановив таке.

Старобільська міська рада Луганської області є юридичною особою, організаційно-правова форма – орган місцевого самоврядування, керівник – ОСОБА_1 , про що свідчить витяг з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (Т.1, а. с. 33).

Комунальне підприємство «Благоустрій м. Старобільськ» Старобільської міської ради Луганської області є юридичною особою, основним видом діяльності якої є: 81.29 Інші види діяльності з прибирання, засновником є Старобільська міська рада Луганської області, про що свідчить витяг з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (Т.1, а. с. 34).

Згідно Пояснювальної записки до проєкту рішення Старобільської міської ради «Про використання піску для потреб Старобільської міської територіальної громади Луганської області» вказаний проєкт підготовлений, враховуючи потреби громади у піску для виконання робіт по ремонту та обслуговуванню комунальних доріг та будівель, благоустрою дитячих та спортивних майданчиків, кладовищ, місць відпочинку та забезпеченню потреб мешканців громади.

Відповідно до проєкту рішення передбачено надати дозвіл КП «Благоустрій» на видобування піску на землях комунальної власності у місцях виходу на поверхню пластів піску глибиною до 2 метрів у визначених місцях згідно додатків до даного проєкту рішення (Т.1, а. с. 122).

Згідно проєкту рішення Старобільської міської ради «Про використання піску для потреб Старобільської міської територіальної громади Луганської області» пунктом першим вирішено визначити місця видобування піску місцевого значення глибиною розробки до 2,0 метрів для комунальних потреб Старобільської міської територіальної громади Старобільського району Луганської області (згідно додатків).

Пунктом другим проєкту рішення вирішено надати дозвіл КП «Благоустрій» на видобування піску на землях комунальної власності у місцях виходу на поверхню пластів піску глибиною до 2,0 метрів у визначених місцях згідно додатків до п. 1 рішення.

Пунктом третім проєкту рішення вирішено покласти контроль за виконанням даного рішення на постійну комісію міської ради з питань регулювання земельних відносин, екології, містобудування, архітектури та будівництва (Т.1, а. с. 121).

Згідно додатків до п. 1 проєкту рішення визначені певні ділянки на викопіюваннях території колишніх Підгорівської, Лиманської та Калмиківської сільських рад, без зазначення площ ділянок, кадастрових номерів, без зазначення наявності/відсутності власників або користувачів визначених ділянок (Т.1, а. с. 123-125).

Відповідно до витягу з протоколу засідання дванадцятої сесії восьмого скликання Старобільської міської ради Луганської області від 25 червня 2021 року було прийняте рішення за № 12/3 «Про використання піску для потреб Старобільської міської територіальної громади Луганської області» з урахуванням змін, внесеними депутатом Барабаш С.О., згідно якого пунктом першим вирішено надати дозвіл КП «Благоустрій» на видобування піску на землях комунальної власності у місцях виходу на поверхню пластів піску глибиною до 2,0 метрів на території Старобільської міської територіальної громади; пунктом другим вирішено доручити міському голові створити робочу групу щодо визначення місць видобутку піску на території Старобільської міської територіальної громади; пунктом третім вирішено покласти контроль за виконанням даного рішення на постійну комісію міської ради з питань регулювання земельних відносин, екології, містобудування, архітектури та будівництва (Т.1, а. с. 126-130).

Рішенням дванадцятої сесії восьмого скликання Старобільської міської ради Луганської області від 25.06.2021 № 12/3 «Про використання піску для потреб Старобільської міської територіальної громади Луганської області» наданий дозвіл КП «Благоустрій» на видобування піску на землях комунальної власності у місцях виходу на поверхню пластів піску глибиною до 2,0 метрів на території Старобільської міської територіальної громади. Міському голові доручено створити робочу групу щодо визначення місць видобутку піску на території Старобільської міської територіальної громади. Контроль за виконанням рішення покладено на постійну комісію міської ради з питань регулювання земельних відносин, екології, містобудування, архітектури та будівництва (Т.1, а. с. 30).

Окружною прокуратурою був спрямований запит № 53-1713вих21 від 26.07.2021 до Старобільської міської ради з метою отримання інформації щодо конкретних земельних ділянок, на яких дозволено видобування піску згідно рішення дванадцятої сесії восьмого скликання Старобільської міської ради Луганської області від 25.06.2021 № 12/3, а також щодо земельних ділянок, які надані у власність, оренду чи користування КП «Благоустрій», та наявність на даних земельних ділянках родовищ піску (Т.1, а. с. 37-38).

Згідно відповіді Старобільської міської ради від 29.07.2021 №3926/01-21 оскаржуваним рішенням надано дозвіл на добування корисних копалин лише місцевого значення.

Стосовно визначення конкретних земельних ділянок, на яких дозволено видобування піску повідомили, що відповідно до п. 2 2 Рішення вирішено створити робочу групу щодо визначення місць видобутку піску. Відповідно до зазначеного вище, перелік земельних ділянок, які будуть надані у власність, оренду чи користування КП «Благоустрій» на теперішній час не розглядалися (Т.1, а. с. 31).

Старобільською окружною прокуратурою був спрямований запит № 53-1817вих21 від 05.08.2021 до КП «Благоустрій» з метою отримання інформації щодо перебування у власності, оренді та користуванні у КП «Благоустрій» земельних ділянок та наявності на земельних ділянках родовищ піску (Т.1, а. с. 35-36).

Згідно відповіді КП «Благоустрій» від 06.08.2021 № 350 відомості про конкретні земельні ділянки, на яких дозволяється видобування піску згідно рішення Старобільської міської ради Луганської області від 25.06.2021 № 12/3, а саме: перелік земельних ділянок; власність, оренда чи тільки користування КП «Благоустрій м. Старобільськ»; кадастровий номер, площа та інше будуть відомі після створення робочої групи за підписом міського голови, так як на даний час питання на рівні Старобільської міської ради не розглядалось (Т.1, а. с. 32).

Старобільською міською радою 04.11.2021 прийнято рішення №19/1 «Про внесення змін до рішення Старобільської міської ради Луганської області від 25.06.2021 № 12/3 «Про використання піску для потреб Старобільської міської територіальної громади».

Зазначеним рішенням внесені зміни до рішення від 25.06.2021 № 12/3, у зв`язку з чим його резолютивна частина викладена в новій редакції.

Так, пунктом 1 рішення Старобільської міської ради від 25.06.2021 №12/3 доручено міському голові створити робочу групу для визначення місць видобування корисних копалин місцевого значення – піску будівельного (сировини піщано-гравійної) на землях Старобільської міської територіальної громади Луганської області.

Пунктом 2 доручено Виконавчому комітету Старобільської міської ради Луганської області здійснити заходи щодо оформлення земельних ділянок, визначених відповідно до пункту першого цього рішення, для видобування корисних копалин місцевого значення – піску будівельного (сировини піщано-гравійної) на землях Старобільської міської територіальної громади Луганської області у відповідності до норм Земельного кодексу України.

Пунктом 3 вирішено надати Комунальному підприємству «Благоустрій м. Старобільськ» Старобільської міської ради Луганської області у користування в порядку, встановленому земельним законодавством України, земельні ділянки, зазначені у пункті другому цього рішення, для видобування піску будівельного (сировини піщано - гравійної) в місцях виходу на поверхню пластів, загальною глибиною розробки до двох метрів.

Пунктом 4 зобов`язане КП «Благоустрій м. Старобільськ» використовувати для видобутку піску техніку, яка дозволяє розробку не глибше двох метрів від рівня виходу пластів на поверхню.

Згідно пункту 5 контроль за виконанням рішення покладений на постійну комісію міської ради з питань регулювання земельних відносин, екології, містобудування, архітектури та будівництва.

Контроль за виконанням рішення зі змінами покладений на заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради Вячеслава ЦУКУРА та постійну комісію міської ради з питань регулювання земельних відносин, екології, містобудування, архітектури та будівництва (Т.1, а. с. 182-184).

В Пояснювальній записці до проєкту рішення Старобільської міської ради Луганської області про внесення змін до рішення Старобільської міської ради Луганської області від 25.06.2021 № 12/3 «Про використання піску для потреб Старобільської міської територіальної громади» викладені підстави для внесення змін до резолютивної частини зазначеного рішення від 25.06.2021 № 12/3 (Т.2, а. с. 3-4).

Розпорядженням міського голови Старобільської міської ради Луганської області від 24.11.2021 за № 349 на виконання рішення Старобільської міської ради Луганської області від 04.11.2021 №19/1 «Про внесення змін до рішення Старобільської міської ради Луганської області від 25.06.2021 № 12/3 «Про використання піску для потреб Старобільської міської територіальної громади» створена робоча група для визначення місць видобування корисних копалин місцевого значення – піску будівельного (сировини піщано-гравійної) на землях Старобільської міської територіальної громади Луганської області (надалі – робоча група) у відповідному складі.

Робоча група зобов`язана визначити місця видобування корисних копалин місцевого значення – піску будівельного (сировини піщано-гравійної) на землях Старобільської міської територіальної громади Луганської області та надати відповідні пропозиції на розгляд Старобільській міській раді (Т.1, а. с. 225-226).

В судовому засіданні був досліджений відеозапис, відповідно до якого на території Старобільської міської територіальної громади Луганської області наявні місця виходу на поверхню пластів піску (Т.1, а. с. 172, 167-169).

Дослідивши матеріали справи, розглянувши справу в межах заявлених позовних вимог і наданих доказів, оцінивши докази відповідно до вимог статей 72-77, 90 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України, Кодекс), суд дійшов наступного.

Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується па засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише па підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією.

Стаття 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Згідно частини другої статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Згідно ч. 3 ст. 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Відповідно до п. 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.

Згідно ч. 1 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Відповідно до ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що територіальним громадам сіл, селищ, міст, належить право комунальної власності на землю, природні ресурси.

Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, укладати договори в рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійні договори, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.

Відповідно до статті 79 Земельного кодексу України земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами.

Згідно статті 79-1 Земельного кодексу України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру (частина 1).

Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі (частина 3 вказаної статі ).

Частина 4 ст. 79-1 Земельного кодексу України визначає, що земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.

Формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок (частина 5 вказаної статі ).

Частиною 9 статті 79-1 Земельного кодексу України безпосередньо визначено, що земельна ділянка може бути об`єктом цивільних прав виключно з моменту її формування (крім випадків суборенди, сервітуту щодо частин земельних ділянок) та державної реєстрації права власності на неї.

Державна реєстрація речових прав на земельні ділянки здійснюється після державної реєстрації земельних ділянок у Державному земельному кадастрі (частина 10 вказаної статі ).

Статтею 83 Земельного кодексу України встановлено, що землі, які належать на праві власності територіальним громадам, є комунальною власністю.

У комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності.

Згідно з ст. 92 Земельного кодексу України право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку.

Права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають підприємства, установи та організації, що належать до державної та комунальної власності.

Стаття 93 Земельного кодексу України визначає, що право оренди земельної ділянки - це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для провадження підприємницької та іншої діяльності.

Земельні ділянки можуть передаватися в оренду громадянам та юридичним особам, іноземцям і особам без громадянства, міжнародним об`єднанням і організаціям, а також іноземним державам.

Орендодавцями земельних ділянок є їх власники або уповноважені ними особи або особи, які використовують земельні ділянки на праві емфітевзису.

Відносини, пов`язані з орендою землі, регулюються законом.

Відповідно до ст. 78 Господарського кодексу України, комунальне унітарне підприємство утворюється компетентним органом місцевого самоврядування в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини комунальної власності і входить до сфери його управління.

Майно комунального унітарного підприємства перебуває у комунальній власності і закріплюється за таким підприємством на праві господарського відання (комунальне комерційне підприємство) або на праві оперативного управління (комунальне некомерційне підприємство).

Згідно статті 10 Кодексу України про надра до відання сільських, селищних, міських та районних рад і рад об`єднаних територіальних громад на їх території у порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законодавчими актами, належить:

1) погодження надання надр у користування з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин місцевого значення;

2) реалізація місцевих програм розвитку мінерально-сировинної бази, раціонального використання та охорони надр;

3) обмеження діяльності підприємств, установ, організацій і громадян у випадках і в порядку, передбачених цим Кодексом;

4) здійснення контролю за використанням та охороною надр;

5) вирішення інших питань у сфері регулювання гірничих відносин у межах своєї компетенції.

Стаття 18 Кодексу України про надра передбачає, що надання земельних ділянок для потреб, пов`язаних з користуванням надрами, провадиться в порядку, встановленому земельним законодавством України.

Відповідно до частини першої статті 23 Кодексу України про надра землевласники і землекористувачі в межах наданих їм земельних ділянок мають право без спеціальних дозволів та гірничого відводу видобувати корисні копалини місцевого значення і торф загальною глибиною розробки до двох метрів, а також підземні води (крім мінеральних) для всіх потреб, крім виробництва фасованої питної води, за умови, що обсяг видобування підземних вод із кожного з водозаборів не перевищує 300 кубічних метрів на добу.

Видобування корисних копалин місцевого значення і торфу з застосуванням спеціальних технічних засобів, які можуть призвести до небажаних змін навколишнього природного середовища, погоджується з місцевими радами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями (ч. 3 ст. 23 цього Кодексу).

Враховуючи зазначені норми законодавства та матеріали справи, суд дійшов таких висновків стосовно оскаржуваного рішення Старобільської міської ради Луганської області від 25 червня 2021 року № 12/3 з внесеними змінами згідно рішення Старобільської міської ради Луганської області від 04 листопада 2021 року № 19/1 (далі також – Рішення зі змінами).

Пунктом 1 Рішення зі змінами доручено міському голові створити робочу групу для визначення місць видобування корисних копалин місцевого значення – піску будівельного (сировини піщано-гравійної) на землях Старобільської міської територіальної громади Луганської області для задоволення потреб громади.

Враховуючи приписи п. 34 ч. 1 ст. 26, ч. 1 ст. 59, ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. ст. 10, 18, 23 Кодексу України про надра, вказаний пункт відповідає нормам діючого законодавства, оскільки прийнятий повноважним органом у спосіб, визначений діючим законодавством з питання, яке віднесене до компетенції такого органу.

При цьому суд зазначає, що згідно змісту пункту 1 Рішення зі змінами створення робочої групи доручено «для визначення місць видобування корисних копалин місцевого значення».

Тобто, вказаним пунктом міському голові не доручалося створення робочої групи для визначення «земельних ділянок» на землях Старобільської міської територіальної громади Луганської області для видобування корисних копалин місцевого значення – піску будівельного (сировини піщано-гравійної).

Як визначено положеннями статті 79 Земельного кодексу України, земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами.

Однак пункт 1 Рішення зі змінами зовсім не містить доручень міському голові створення робочої групи для визначення частин земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо них правами, тобто земельних ділянок.

Пункт 1 Рішення зі змінами стосується питання лише відносно «місць видобування корисних копалин місцевого значення – піску будівельного (сировини піщано-гравійної) на землях Старобільської міської територіальної громади Луганської області».

Як наслідок, певне місце може бути розташоване на конкретній земельній ділянці, яка вже може мати установлені межі, конкретне місце розташування, з визначеними щодо неї правами фізичних чи юридичних осіб.

У зв`язку з чим судом на підставі аналізу норм законодавства, які регулюють спірні правовідносини, та змісту самого пункту 1 Рішення зі змінами достовірно встановлено, що цим пунктом не доручалося міському голові створення робочої групи для визначення земельних ділянок, на яких розташовані місця виходу на поверхню пластів корисних копалин місцевого значення – піску будівельного (сировини піщано-гравійної) на землях Старобільської міської територіальної громади Луганської області, а доручалося створення робочої групи для визначення виключно «місць видобування корисних копалин місцевого значення – піску будівельного (сировини піщано-гравійної)».

Пунктом 2 Рішення зі змінами доручено Виконавчому комітету Старобільської міської ради Луганської області здійснити заходи щодо оформлення земельних ділянок, визначених відповідно до пункту першого цього рішення, у відповідності до норм Земельного кодексу України.

Як достовірно встановлено судом, відповідно до пункту першого цього рішення зовсім не визначалися земельні ділянки для видобування корисних копалин місцевого значення – піску будівельного (сировини піщано-гравійної).

Крім того, відповідно до пункту першого цього рішення також не визначалися і конкретні місця видобування корисних копалин місцевого значення – піску будівельного (сировини піщано-гравійної), оскільки конкретне місце також повинне мати певні ознаки, як то розташування в конкретному населеному пункті (Старобільська міська громада включає двадцять п`ять населених пунктів), можливі назви вулиць, номери будівель, назви угідь тощо.

Пунктом 1 Рішення зі змінами доручено міському голові створити робочу групу, яка за наслідками своєї діяльності повинна визначити місця видобування корисних копалин місцевого значення – піску будівельного (сировини піщано-гравійної) на землях Старобільської міської територіальної громади Луганської області для задоволення потреб громади.

Судом встановлено, що як станом на дати прийняття оскаржуваних рішень - 25.06.2021 та 04.11.2021, так і станом на дату прийняття рішення по справі такі місця зовсім не визначені.

На виконання пункту 1 Рішення зі змінами лише 24.11.2021 створена робоча група та визначений її персональний склад. Однак місця видобування корисних копалин не визначалися та відповідні пропозиції не надавалися на розгляд Старобільській міській раді.

Як наслідок, пункт 2 Рішення зі змінами суперечить положенням земельного законодавства та положенням Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», оскільки неможливо вживати заходи щодо оформлення земельних ділянок, які ще зовсім не визначені та не сформовані відповідно до положень статті 79-1 Земельного кодексу України: не визначені площі, межі таких ділянок, не внесена інформація про них до Державного земельного кадастру.

Крім того, відповідно до положень частини 5 статті 79-1 Земельного кодексу України формування земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

Пунктом 3 Рішення зі змінами вирішено надати Комунальному підприємству «Благоустрій м. Старобільськ» Старобільської міської ради Луганської області у користування в порядку, встановленому земельним законодавством України, земельні ділянки, зазначені у пункті другому цього рішення, для видобування піску будівельного (сировини піщано - гравійної) в місцях виходу на поверхню пластів, загальною глибиною розробки до двох метрів.

Як достовірно встановлено судом, відповідно до пункту другого (як і відповідно до пункту першого) цього рішення зовсім не визначалися земельні ділянки для видобування корисних копалин місцевого значення – піску будівельного (сировини піщано-гравійної).

Вказаний пункт не може бути підставою для надання Комунальному підприємству «Благоустрій м. Старобільськ» Старобільської міської ради Луганської області у користування будь-яких земельних ділянок, оскільки у пункті другому цього рішення зовсім не визначалися земельні ділянки для видобування корисних копалин місцевого значення – піску будівельного (сировини піщано-гравійної) на землях Старобільської міської територіальної громади Луганської області.

Пунктом 4 Рішення зі змінами зобов`язане КП «Благоустрій м. Старобільськ» використовувати для видобутку піску техніку, яка дозволяє розробку не глибше двох метрів від рівня виходу пластів на поверхню.

Оскільки судом встановлено, що у визначеному діючим законодавством порядку Комунальному підприємству «Благоустрій м. Старобільськ» Старобільської міської ради Луганської області не надавалися у користування земельні ділянки для видобування піску будівельного (сировини піщано - гравійної) в місцях виходу на поверхню пластів, тому відсутні підстави для зобов`язання такого комунального підприємства використовувати для видобутку піску техніку, яка дозволяє розробку не глибше двох метрів від рівня виходу пластів на поверхню.

Також відповідачем зовсім не враховані положення частини третьої статті 23 Кодексу України про надра в частині необхідності дослідження кожної конкретної земельної ділянки та вирішення питання стосовно можливого погодження з місцевою радою видобування корисних копалин місцевого значення з застосуванням спеціальних технічних засобів, які можуть призвести до небажаних змін навколишнього природного середовища.

Таким чином, судом встановлено, що пункти 2-4 Рішення зі змінами прийняті відповідачем з порушенням норм діючого законодавства.

Як наслідок, реалізація вказаних пунктів Рішення зі змінами створює реальну загрозу заподіяння шкоди інтересам держави, оскільки ці пункти носять зобов`язальний характер стосовно невизначених земельних об`єктів, спонукають до дій щодо видобування піску будівельного (сировини піщано - гравійної) в місцях виходу на поверхню пластів без проведення необхідних законодавчо визначених процедур.

Посилання представника окружної прокуратури на відсутність повноважень у відповідача щодо прийняття рішення дев`ятнадцятої сесії восьмого скликання Старобільської міської ради Луганської області від 04 листопада 2021 року № 19/1 «Про внесення змін до рішення Старобільської міської ради Луганської області від 25.06.2021 № 12/3 «Про використання піску для потреб Старобільської міської територіальної громади»» є незмістовним з таких підстав.

Конституційний Суд України у своєму рішенні № 7-рп/2003 стосовно права органів місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни зробив висновок, що органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення, вносити зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Зміна рішень органів місцевого самоврядування передбачає внесення змін та/чи доповнень до раніше прийнятих актів органом, який раніше ухвалив. Іншими словами, якась частина нормативного акту редакційно змінюється, а окремі норми чи їх складові (частини, пункти, підпункти, абзаци) доповнюються новим текстом.

Таким чином, Конституційний Суд України підтвердив право органу місцевого самоврядування вносити зміни до раніше прийнятих ним рішень. Однак, виходячи з тлумачення наданого Конституційним Судом України, у таких випадках для органу місцевого самоврядування існують певні обмеження, які полягають у тому, що це може бути виключно редакційна зміна окремих норм чи їх складових.

Виходячи з викладеного, орган місцевого самоврядування може частково змінювати прийняті раніше рішення, але при цьому дані рішення повинні зберігати свій зміст.

Аналіз рішення Старобільської міської рали Луганської області від 04.11.2021 №19/1 «Про внесення змін до рішення Старобільської міської рали Луганської області від 25.06.2021 № 12/3 «Про використання піску для потреб Старобільської міської територіальної громади», свідчить, що даним рішенням міська рада змінила своє рішення від 25.06.2021 № 12/3 «Про використання піску для потреб Старобільської міської територіальної громади» в частині виключення надання дозволу комунальному підприємству, який в силу приписів закону не потрібен, та доповнила рішення пунктами, які, на думку відповідача, необхідні для процедури використання піску для потреб Старобільської міської територіальної громади. Тобто, відповідач фактично не приймав нового рішення, яким повністю змінював резолютивну частину попереднього, а лише вносив доповнення.

Таким чином, виходячи з системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних в матеріалах справи, суд дійшов висновку про часткове задоволення заявлених вимог в частині визнання протиправними та скасування пунктів 2, 3, 4 резолютивної частини рішення дванадцятої сесії восьмого скликання Старобільської міської ради Луганської області від 25 червня 2021 року № 12/3 «Про використання піску для потреб Старобільської міської територіальної громади Луганської області» зі змінами.

Сторонами суду не наведено інших специфічних, доречних та важливих аргументів, які суд зобов`язаний оцінити, виконуючи свої зобов`язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

За практикою Європейського суду з прав людини пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (див. "Руїз Торія проти Іспанії" (Ruiz Toriya v. Spaine), рішення від 09.12.1994, Серія A, № 303-A, параграф 29). Водночас, відповідь суду повинна бути достатньо детальною для відповіді на основні (суттєві) аргументи сторін.

З урахуванням зазначеного, суд не надає оцінку іншим доводам сторін, оскільки вони не мають суттєвого впливу на рішення суду за результатами вирішення цього спору.

Вирішуючи питання про розподіл судових витрат, суд виходить з такого.

Відповідно до частини другої статті 139 КАС України при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз. По даній справі такі судові витрати відсутні, у зв`язку з чим з відповідача судові витрати не стягуються.

Керуючись статтями 2, 8, 9, 19, 20, 32, 72, 77, 90, 94, 132, 139, 241-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ВИРІШИВ:

Позов виконувача обов`язків керівника Старобільської окружної прокуратури Луганської області до Старобільської міської ради Луганської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача, - Комунальне підприємство «Благоустрій м. Старобільськ» Старобільської міської ради Луганської області, про визнання протиправним та скасування рішення задовольнити частково.

Визнати протиправними та скасувати пункти 2, 3, 4 резолютивної частини рішення дванадцятої сесії восьмого скликання Старобільської міської ради Луганської області від 25 червня 2021 року № 12/3 «Про використання піску для потреб Старобільської міської територіальної громади Луганської області» з урахуванням змін, внесеними рішенням дев`ятнадцятої сесії восьмого скликання Старобільської міської ради Луганської області від 04 листопада 2021 року № 19/1 «Про внесення змін до рішення Старобільської міської ради Луганської області від 25.06.2021 № 12/3 «Про використання піску для потреб Старобільської міської територіальної громади»».

Рішення може бути оскаржено в апеляційному порядку до Першого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або справа розглянута в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Апеляційна скарга подається до Першого апеляційного адміністративного суду.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Повний текст рішення суду складено та підписано 06 січня 2022 року.

Суддя С.В. Борзаниця