Рішення № 102312594, 28.12.2021, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

28 грудня 2021 року м. Київ № 640/13441/20

Окружний адміністративний суд міста Києва в складі колегії суддів: головуючого судді - Шевченко Н. М., суддів: Аверкової В.В., Бояринцевої М.А., розглянувши у письмовому порядку за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом Чернівецької міської ради до Кабінету Міністрів України, треті особи: Чернівецька обласна державна адміністрація, Міністерство розвитку громад та територій України про визнання протиправним та нечинним розпорядження,

У С Т А Н О В И В :

До Окружного адміністративного суду міста Києва надійшов позов Коровійської сільської ради до Кабінету Міністрів України, треті особи: Чернівецька обласна державна адміністрація, Міністерство розвитку громад та територій України про визнання протиправним та нечинним розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Чернівецької області» від 06 травня 2020 року за № 595-р щодо затвердження перспективного плану формування територій громад Чернівецької області, в частині включення територіальної громади села Коровія Глибоцького району Чернівецької області до складу Чернівецької територіальної громади.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що відповідачем не дотримано вимог Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та положень Методики формування спроможних територіальних громад, яка затверджена постановою КМУ від 08.04.2015 №214 під час розроблення, затвердження Перспективного плану і визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Чернівецької області, а також безпідставно, на власний розсуд, без згоди територіальної громади включено село Коровія до складу Чернівецької територіальної громади, що призвело до порушення прав, свобод та законних інтересів жителів села.

Відповідач заперечував проти задоволення позовних вимог, до матеріалів справи надано відзив, в якому зазначено, що оскаржуване розпорядження видане урядом в межах повноважень, в установленій законом формі та з дотриманням вимог Конституції України та законів України. Зауважено, що визначення участі територіальної громади в формі консультацій вказує на дорадчий характер такої участі. Крім того, наслідками зазначених консультацій є визначення потенційного адміністративного центру спроможної територіальної громади. Відповідно, перспективний план формування територій громад є лише планом, а не обов`язковим до виконання рішенням, оскільки в силу положень закону об`єднання територіальних громад є добровільним і здійснюється на підставі рішення відповідної ради. Згідно з приписів спеціального законодавства одним з головних принципів об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, є принцип добровільності, який передбачає утворення добровільного об`єднання територіальних громад в будь-якій конфігурації та з дотриманням умов добровільного об`єднання територіальних громад, та перспективний план об`єднання територіальних громад в редакції спірного розпорядження не є перешкодою для добровільного об`єднання села Коровія у іншому форматі чи взагалі відмовою від такого об`єднання.

Представник Чернівецької обласної державної адміністрації в письмових поясненнях заперечив проти позовних вимог та просив відмовити у їх задоволенні.

Представник Міністерства розвитку громад та територій України також вважає позов необґрунтованим та просив відмовити у його задоволенні.

Ухвалою від 09.06.2021 здійснено заміну первинного позивача правонаступником - Чернівецькою міською радою.

Відповідно до ч. 3 ст. 194 Кодексу адміністративного судочинства України учасник справи має право заявити клопотання про розгляд справи за його відсутності. Якщо таке клопотання заявили всі учасники справи, судовий розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження на підставі наявних у суду матеріалів.

У судове засідання 22.09.2021 представники учасників справи не з`явились, сторони та треті особи клопотали про розгляд справи без їх участі.

Ураховуючи вказане, колегія суддів вирішила здійснювати розгляд справи в порядку письмового провадження.

Вивчивши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи, суд зазначає наступне.

Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження від 06 травня 2020 року № 595-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Чернівецької області» згідно додатку до якого територіальну громаду села Коровія включено до складу Чернівецької територіальної громади з потенційним адміністративним центром в місті Чернівці.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною другою статті 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до приписів статей 113 та 116 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який зокрема забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об`єктами державної власності відповідно до закону.

Відповідно до частин першої - третьої статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.

Закон України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 05.02.2015 № 157-VІІІ (далі - Закон № 157-VIII), регулює відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад.

Статтею 2 цього Закону обумовлено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Відповідно до статті 4 Закону № 157-VIII добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов: 1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування; 2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися; 3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області; 4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади; 5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання.

Адміністративним центром об`єднаної територіальної громади визначається населений пункт (село, селище, місто), який має розвинуту інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території об`єднаної територіальної громади.

Добровільне об`єднання територіальних громад не призводить до зміни статусу населених пунктів як сільської чи міської місцевості.

Найменування об`єднаної територіальної громади, як правило, є похідним від найменування населеного пункту (села, селища, міста), визначеного її адміністративним центром.

Згідно з частиною першою статті 8 Закону №157-VIII об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

Стаття 11 Закону № 157-VIII встановлює, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області. Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України. Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації.

Методика формування спроможних територіальних громад, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 04.08.2015 № 214 (далі - Методика), визначає порядок розроблення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план) та умови формування проектних спроможних територіальних громад.

Пункт 4 Методики встановлює, що Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація з урахуванням утворених відповідно до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» об`єднаних територіальних громад розробляє відповідно до цієї Методики із залученням представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком 1.

Відповідно до пунктів 15, 16 Методики проект перспективного плану розробляється в електронному та паперовому вигляді та включає: графічну частину, яка відображає межі спроможних територіальних громад, їх потенційні адміністративні центри та всі населені пункти, що увійшли до їх складу; перелік спроможних територіальних громад із зазначенням найменування територіальних громад, що входять до їх складу. Проект акта Кабінету Міністрів України про затвердження перспективного плану (внесення змін до перспективного плану) вноситься Кабінетові Міністрів України Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією в установленому порядку разом з паспортами спроможних територіальних громад.

При цьому, пунктами 12-14 Методики формування спроможних територіальних громад визначено, що з метою забезпечення відкритості та прозорості роботи з розроблення проекту перспективного плану утворюється робоча група, до складу якої входять представники Ради міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрації, відповідних органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості.

З метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями.

За результатами консультацій оформляється протокол.

Консультації проводяться під час:

визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади;

визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів;

визначення меж територій спроможних територіальних громад.

Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів.

За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

Якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

Таким чином, консультації проводяться уповноваженими особами обласних державних адміністрацій на етапі розроблення проекту перспективного плану, тоді як Кабінет Міністрів України відношення до даних консультацій не має.

Зазначені у ст. 11 Закону №157-VIII повноваження стосовно підготовки перспективного плану покладається на Раду міністрів АРК, обласні державні адміністрації, які відповідно до Методики здійснюють оцінку, у т.ч. зауваженням та пропозиціям представників органів місцевого самоврядування щодо певної конфігурації територіальних громад.

Таким чином, Кабінет Міністрів України не уповноважений перевіряти наявність погодження (відсутності погодження) представників територіальних громад з запропонованою конфігурацією територіальних громад.

З матеріалів справи установлено, що згідно з перспективного плану формування територій громад Чернівецької області, схваленого рішенням обласної ради від 28.07.2015 №103-32/15 та затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13.10.2015 №1073-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Чернівецької області» (яке в свою чергу втратило чинність у зв`язку із прийняттям розпорядження КМУ від 06 травня 2020 року № 595-р) Коровійську територіальну громаду Глибоцького району передбачено було у складі потенційної Волоківської сільської ОТГ.

При цьому, у зв`язку із прийняттям в 2015 році Волоківською та Валя-Кузьминською сільськими радами остаточних рішень про добровільне об`єднання у Волоківську ОТГ із адміністративним центром у селі Волока, виникла необхідність внести зміни до Перспективного плану області. При цьому, на той час, Коровійською сільською радою рішення про надання згоди на об`єднання у Волоківську ОТГ прийнято не було.

Надалі, до Чернівецької обласної державної адміністрації направлено Коровійською сільською радою лист від 06.07.2018 № 227, в якому вказано, що їхня територіальна громада на той час не бажає об`єднуватись в об`єднану територіальну громаду із містом Чернівці чи селом Чагор, а також приєднуватись до вже утвореної Волоківської ОТГ, оскільки вказані об`єднання не відповідають волі жителям села Коровія (т.1 а.с.220).

Враховуючи вказане, обласною державною адміністрацією запропоновано включити Коровійську територіальну громаду до складу потенційної Чернівецької ОТГ, адміністративним центром якої є місто обласного значення Чернівці, затверджено розпорядженням КМУ від 21.11.2018 № 943-р.

В подальшому Коровійською сільською радою листом від 11.02.2020 № 52 направлялось обласній державній адміністрації повідомлення, що жителі села Коровія проти приєднання до Чернівецької міської ОТГ, додаючи до листа прийняте рішення сільської ради від 10.02.2020 № 01-35/2020 про надання згоди на добровільне приєднання до Волоківської ОТГ та протоколу лічильної комісії від 09.02.2020 № 07 про підсумки голосування на загальних зборах жителів цього села (т.1 а.с.222, 223).

Натомість, Чернівецькою обласною державною адміністрацією розроблено проект нового перспективного плану формування територій громад Чернівецької області, який листом від 07.02.2020 № 01.33-6/713 направлено до Кабінету Міністрів України.

Отже, вищезазначене рішення Коровійської сільської ради було прийнято уже після того як обласна державна адміністрація направила Кабінету Міністрів України Перспективний план усієї території Чернівецької області.

При цьому, Міністерством розвитку громад та територій України розроблено проект розпорядження Уряду "Про затвердження перспективного плану формування територій громад Чернівецької області", який був погоджений без зауважень Міністерством розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України; із зауваженнями Міністерством фінансів України, Чернівецькою обласною держадміністрацією, які враховано, із зауваженнями щодо нормопроектувальної техніки Міністерством юстиції України, із зауваженнями всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого самоврядування «Асоціація міст України», «Асоціацією об`єднаних територіальних громад», «Всецкраїнською асоціацією громад», погоджено відповідно до параграфа 39 Регламенту Кабінету Міністрів України «Українською асоціацією районних та обласних рад».

Разом з тим, протоколом узгодження позицій щодо проекту розпорядження Кабінету Міністрів України "Про затвердження перспективного плану формування територій громад Чернівецької області" зауваження не стосуються с. Коровія.

В позовній заяві позивач також посилається на постанову Верховного Суду України від 10 січня 2020 року у справі №824/743/18-а, водночас суд зазначає, що згідно з цієї постанови колегією суддів визнано протиправність дій Чернівецької обласної ради під час прийняття рішення XXIII сесії VII скликання №95-23/18 від 24 липня 2018 року «Про внесення змін до рішення 32-ї сесії обласної ради VI скликання від 28 липня 2015 року №103-32/15 «Про схвалення проекту перспективного плану формування територій громад Чернівецької області» (зі змінами) щодо викладення та схвалення перспективного плану формування територій громад Чернівецької області, у новій редакції згідно додатку до рішення №95-23/18 від 24 липня 2018 року, в частині включення територіальної громади села Коровія Глибоцького району Чернівецької області до Чернівецької міської об`єднаної територіальної громади.

Натомість, згідно з частиною третьою статті 11 Закону, Перспективний план набирає своєї юридичної сили після затвердження Кабінетом Міністрів України. Однак, Коровійська сільська рада не зверталась в суд щодо визнання незаконним та скасування розпорядження КМУ від 21.11.2018 № 943-р.

До того ж до суду не надано доказів оскарження дій та рішень Чернівецької обласної державної адміністрації проекту нового перспективного плану формування територій громад Чернівецької області.

Згідно з статтею 51 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України приймаються на засіданнях Кабінету Міністрів України шляхом голосування більшістю голосів від посадового складу Кабінету Міністрів України, визначеного відповідно до статті 6 цього Закону. Якщо проект рішення отримав підтримку рівно половини посадового складу Кабінету Міністрів України і за цей проект проголосував Прем`єр-міністр України, рішення вважається прийнятим.

З огляду на вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що Кабінетом Міністрів України дотримана процедура прийняття оскаржуваного розпорядження, на підтвердження чого надані відповідні документи (у справі наявні пояснювальна записка до проекту розпорядження, довідка про його погодження, Протокол узгодження пропозицій, висновок Міністерства фінансів України, тощо ) (т.1 а.с.145-167).

Так, згідно висновку Міністерства юстиції України, складеного за результатами правової експертизи до проекту розпорядження КМ України «Про затвердження переліку спроможних об`єднаних територіальних громад», вказаний проект відповідає Конституції України, актам законодавства, що мають вищу юридичну силу та узгоджується з актами такої ж юридичної сили (т.1 а.с.150-154).

Позивач не навів жодних доводів щодо порушення відповідачем процедури прийняття оскаржуваного розпорядження, визначеної Регламентом КМ України, а тому колегія суддів приходить до висновку, що така процедура була дотримана.

Згідно ст.2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.

Приймаючи оскаржуване розпорядження, Кабінет Міністрів України діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначений Конституцією та законами України, а тому підстави для визнання протиправним та нечинним і скасування розпорядження від 06.05.2020 № 595-р відсутні.

Згідно із ч. ч. 1-3 ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Частиною 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

За таким обставин суд приходить до висновку про відмову у задоволенні позовних вимог.

Таким чином, оскільки в матеріалах справи відсутні докази на підтвердження понесення сторонами судових витрат, підстави для стягнення з відповідача на користь позивача судових витрат та компенсації судових витрат за рахунок коштів, передбачених Державним бюджетом України, відсутні.

Керуючись ст. ст. 77, 90, 139, 241-246, 250, 255, 293, 296-297 Кодексу адміністративного судочинства України,

В И Р І Ш И В :

1. У задоволенні адміністративного позову Чернівецької міської ради відмовити.

2. Підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Позивач: Чернівецька міська рада (58000, Чернівецька обл., м. Чернівці, пл. Центральна, 1, код ЄДРПОУ 36068147)

Відповідач: Кабінет Міністрів України (01008, м. Київ, вул. Грушевського, 12/2, код ЄДРПОУ відсутній)

Третя особа-1: Чернівецька обласна державна адміністрація (58002, Чернівецька обл., м. Чернівці, вул. Грушевського, 1, код ЄДРПОУ 00022680)

Третя особа-2: Міністерство розвитку громад і територій України (01601, м. Київ, вул. Велика Житомирська, 9, код ЄДРПОУ 37771928)

Рішення набирає законної сили відповідно до ст. 255 КАС України та може бути оскаржене за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295 - 297 Кодексу адміністративного судочинства України відповідно.

Головуючий суддя Н.М. Шевченко

Судді В.В. Аверкова

М.А. Бояринцева