Рішення № 102071761, 20.12.2021, Чернігівський окружний адміністративний суд

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

20 грудня 2021 року Чернігів Справа № 620/13801/21

Чернігівський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Скалозуба Ю.О., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників адміністративну справу

за позовомКерівника Козелецької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації до треті особиУправління комунального майна Чернігівської обласної ради Міністерство культури та інформаційної політики України, Чернігівська обласна радапровизнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії,У С Т А Н О В И В:

Керівник Козелецької окружної прокуратури звернувся до суду в інтересах держави в особі Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації (далі – Управління містобудування та архітектури ЧОДА) з позовом до Управління комунального майна Чернігівської обласної ради (далі – відповідач, Управління комунального майна ЧОР), треті особи: Міністерство культури та інформаційної політики України, Чернігівська обласна рада, в якому просить:

визнати протиправною бездіяльність Управління комунального майна ЧОР щодо не укладення з Управлінням містобудування та архітектури ЧОДА охоронного договору на об`єкти культурної спадщини - Головний будинок садиби «Покорщина» та Кам`яницю садиби «Покорщина», які розташовані по вул. Розумовських, 41-б, смт. Козелець, Чернігівська область;

зобов`язати Управління комунального майна ЧОР укласти з Управлінням містобудування та архітектури ЧОДА охоронний договір на об`єкти культурної спадщини - Головний будинок садиби «Покорщина» та Кам`яницю садиби «Покорщина», які розташовані по вул. Розумовських, 41-б, смт. Козелець, Чернігівська обл., на умовах і в порядку, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1768.

В обґрунтування своїх вимог керівником Козелецької окружної прокуратури зазначено, що юридичні або фізичні особи, у власності або користуванні яких перебувають об`єкти культурної спадщини чи їх частини, або уповноважені ними органи (особи) зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір встановленого зразка, до якого мають бути додані додаткові документи. Обов`язок укладення охоронного договору покладається саме на власника пам`ятки або уповноважений ним орган (особу), а не на орган охорони культурної спадщини і саме від власника або уповноваженого ним органом (особою) повинна виходити ініціатива укладення охоронного договору. Всупереч вказаному відповідач з моменту делегування йому повноважень ЧОР на укладення охоронних договорів на головний будинок та кам`яницю садиби «Покорщина» дотепер не виконує свого обов`язку з укладення охоронного договору на вказану пам`ятку архітектури національного значення з органом охорони культурної спадщини. Зазначає, що державний інтерес у цій справі полягає у зупиненні порушень пам`яткоохоронного законодавства відповідачем, забезпеченні укладення ним охоронних договорів на пам`ятки архітектури національного значення, які розташовані за адресою: вул. Розумовських, 41-б смт. Козелець, Чернігівської області з метою встановлення режиму використання пам`ятки та відповідальності відповідача за порушення такого режиму. Наголошує, що з моменту оформлення права комунальної власності в особі Чернігівської обласної ради на головний будинок та кам`яницю садиби «Покорщина» органом охорони культурної спадщини обласної державної адміністрації не зобов`язано власника пам`ятки укласти охоронний договір, тобто відповідний компетентний орган бездіє протягом тривалого часу.

У відзиві представник відповідача зазначив, що з позовними вимогами не погоджується та у їх задоволенні просив відмовити, оскільки з моменту оформлення права комунальної власності області на спірний об`єкт власником порушено пам`ятникоохоронне законодавство. Вважає, що станом на серпень 2021 року мали бути вжиті власником – Чернігівською обласною радою/користувачем – Чернігівською районною радою Чернігівської області, всі відповідні заходи в межах наданої компетенції, спрямовані на збереження пам`яток архітектури національного значення, які розташовані по вул. Розумовських, 41-б, смт Козелець, Чернігівської області та укладено охоронний договорів з органом охорони культурної спадщини на вказану пам`ятку архітектури. Посилаючись на пояснювальну записку до рішення Чернігівської обласної ради від 03.08.2021 № 36-5/VIII, зазначає, що Управлінню комунального майна ЧОР делеговані повноваження власника - Чернігівської обласної ради, на укладання охоронних договорів на пам`ятки архітектури місцевого значення, а саме виключно на: нежитлові приміщення у будівлі по вул. Гоголя, 10 та 12 у м. Ніжині та нежитлову будівлю по вул. Хлібопекарській, 10 у м. Чернігові. Також вважає, що керівником Козелецької окружної прокуратури Чернігівської області не зазначено причин неможливості позивача, який є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю, самостійно здійснювати захист своїх прав та охоронюваних законом інтересів у судовому порядку.

У відповіді на відзив, позивач заперечуючи проти доводів відповідача, викладених у відзиві, просив позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.

У наданих до суду поясненнях представник Чернігівської обласної ради просив у задоволенні позову відмовити, оскільки зважаючи на пояснювальну записку до рішення Чернігівської обласної ради від 03.08.2021 № 36-5/VIII, Управлінню комунального майна ЧОР делеговані повноваження власника - Чернігівської обласної ради, на укладання охоронних договорів на пам`ятки архітектури місцевого значення, а саме виключно на: нежитлові приміщення у будівлі по вул. Гоголя, 10 та 12, у м. Ніжині, та нежитлову будівлю по вул. Хлібопекарській, 10 у м. Чернігові.

Правом подання до суду пояснень Міністерство культури та інформаційної політики України не скористалось.

Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 20.10.2021 відкрито провадження у справі в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання за наявними у справі матеріалами

Ухвалами суду від 09.11.2021 та від 17.11.2021 заяву представника відповідача про розгляд справи за правилами загального позовного провадження та представника третьої особи про розгляд справи в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін відповідно залишено без задоволення.

Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено таке.

У відповідь на запит Козелецької окружної прокуратури (а.с. 21) листом від 08.07.2021 (а.с. 22) Управління містобудування та архітектури ЧОДА, з-поміж іншого, повідомило про те, що головний будинок садиби «Покорщина» - пам`ятка архітектури національного значення, розташована по вул. Розумовських, 41, смт Козелець Чернігівського району, Чернігівської області, охоронний № 846/1, взята на облік постановою РМ УРСР від 24.08.1963 № 970 (а.с. 24-27), є об`єктом спільної власності територіальних громад, сіл, селищ, міст Чернігівської області та перебуває у користуванні Козелецької районної ради. Охоронний договір не укладений. У 2015 році виготовлена облікова документація. «Кам`яниця садиби Покорщина» - пам`ятка архітектури національного значення, розташована по вул. Розумовських, 41, смт Козелець, Чернігівського району, Чернігівської області, охоронний № 846/2, взята на облік поста РМ УРСР від 24.08.1963 № 970, є об`єктом спільної власності територіальних громад, сіл, селищ, міст Чернігівської області та перебуває у користуванні Козелецької районної ради. Охоронний договір не укладений. У 2015 році виготовлена облікова документація. Науково-дослідним інститутом історії архітектури та містобудування Українського товариства охорони пам`яток історії та культури у 2015 році проведено обстеження стану та виготовлено паспорти на пам`ятки архітектури національного та місцевого значення, зокрема: «Головний будинок садиба «Покорщина», «Кам`яниця садиби Покорщина» (а.с. 28-45, 46-60).

Відповідно до рішення 5 сесії 7 скликання Чернігівської обласної ради від 20.07.2016 № 59-5/VII рада вирішила передати у довгострокове безоплатне користування Козелецькій районній раді Чернігівської області пам`ятки архітектури національного значення садиби «Покорщина, що розташовані за адресою: Чернігівська область, смт. Козелець, вул. Розумовських, 41-б (а.с. 61).

Рішенням 23 сесії 7 скликання Чернігівської обласної ради від 22.05.2020 № 87-23/VII затверджено Перелік об`єктів нерухомого майна спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області станом на 1 січня 2020 року, до якого включено, зокрема, «Головний будинок садиба «Покорщина», «Кам`яниця садиби Покорщина» (а.с. 62-71).

Листом від 08.09.2021 (а.с. 73) у відповідь на звернення Козелецької окружної прокуратури про причини неукладення охоронних договорів, зокрема, щодо головного будинку садиби «Покорщина» та «Кам`яниця садиби Покорщина» (а.с. 72) Управління містобудування та архітектури ЧОДА, з-поміж іншого, повідомило про те, що охоронні договори не укладалися у зв`язку з тим, що невизначений власник, а саме наразі неоформлено право власності на об`єкти.

У відповідь на звернення Козелецької окружної прокуратури до Чернігівської обласної ради (а.с. 74) Управління комунального майна ЧОР листом від 30.07.2021 № 02-845 (а.с. 75) повідомило, зокрема, про те, що враховуючи, що пам`ятці архітектури національного значення садиба «Покорщина» присвоєна окрема поштова адреса (смт Козелець, вул. Розумовських, 41), Управління виступило замовником по виготовленню технічного паспорта на вказаний об`єкт. Після виготовлення технічної документації на об`єкт нерухомого майна буде здійснено його державну реєстрацію в Державному реєстрі речових прав. Зазначені вище пам`ятки архітектури «Церква Різдва Богородиці» та садиба «Покорщина» належать до Переліку об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області, затвердженого рішенням обласної ради від 22 травня 2020 року № 87-23/VII. Для врегулювання відносин у сфері укладення охоронних договорів пам`яток архітектури, що є об`єктами комунальної власності області на чергову сесію обласної ради подано проект рішення щодо делегування повноважень на укладення охоронних договорів на пам`ятки архітектури, що є об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області, управлінню комунального майна Чернігівської обласної ради.

Копією інформаційної довідки з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 22.09.2021 (а.с. 79) підтверджується реєстрація права власності територіальною громадою сіл, селищ, міст Чернігівської області в особі Чернігівською обласною радою комплексу, нежитлових будівель, що розташовані за адресою: вул. Розумовських, 41-б, смт Козелець, Чернігівський район, Чернігівська область.

Відповідно до копії архівного витягу з рішення виконавчого комітету Козелецької селищної ради від 05.02.2010 № 15 (а.с. 81) вирішено садибі «Покорщина» присвоїти юридичну адресу: вул. Розумовських, 41-б, сел. Козелець, та видати Чернігівській обласній раді свідоцтво про право власності на нежитлове приміщення кам`яниці та головному будинку садиби «Покорщина» (а.с. 83, 84).

В матеріалах, поданих до суду позивачем наявна копія Справи № 2833 на нежитлову будівлю № 41-б по вул. Розумовських, смт. Козелець (а.с. 85-92).

10.12.2020 на 1 сесії 8 скликання Чернігівською районною радою прийнято рішення про реорганізацію Козелецької районної ради Чернігівської області шляхом приєднання до Чернігівської районної ради Чернігівської області (а.с. 93-94).

24.05.2021 до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено запис про припинення Козелецької районної ради Чернігівської області шляхом приєднання до Чернігівської районної ради Чернігівської області (а.с. 119).

Відповідно до рішення 5 сесії 8 скликання Чернігівської обласної ради від 03.08.2021 № 36-5/ VII вирішено делегувати повноваження на укладення охоронних договорів на пам`ятки архітектури, що є об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області, управлінню комунального майна Чернігівської обласної ради (а.с. 95).

У відповідь на звернення Козелецької окружної прокуратури (а.с. 120) Управління містобудування та архітектури ЧОДА листом від 08.10.2021 повідомило про те, що Управління не зверталося з адміністративним позовом до Управління комунального майна Чернігівської обласної ради про зобов`язання укласти охоронний договір на пам`ятки архітектури національного значення, а саме «Головний будинок садиби Покорщина» та «Кам`яниця садиби Покорщина» (а.с. 121).

Козелецька окружна прокуратура на адресу Управління містобудування та архітектури ЧОДА направило Повідомлення (а.с. 122) про встановлення підстав для звернення в інтересах держави в особі Управління до суду з адміністративним позовом про зобов`язання вчинити певні дії.

На підтвердження своєї позиції відповідачем подано до суду копії: проекту рішення Чернігівської обласної ради «Про делегування повноважень управлінню комунального майна Чернігівської обласної ради», Пояснювальної записки, листа Управління комунального майна ЧОР від 13.04.2021 № 03-417, листів Чернігівської обласної ради від 28.04.2021 № 02-03/534, від 20.05.2021 № 01-05/609 (а.с. 167-173).

30.08.2017 між Управлінням містобудування та архітектури ЧОДА та Козелецькою районною радою Чернігівської області укладено Договір позички № 2 про безоплатне користування пам`ятками архітектури національного значення – садиба «Покорщина» (а.с. 178-181).

Даючи правову оцінку обставинам справи, суд зважає на таке.

За приписами пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно зі статтею 1 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон №1697-VII), прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.

У відповідності до частини 3 статті 23 Закону №1697-VII, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статі.

Частиною 4 статті 23 Закону №1697-VII передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Згідно з частиною 1 статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

В силу частини 5 статті 5 КАС України, ніхто не може бути позбавлений права на участь у розгляді своєї справи у визначеному цим Кодексом порядку.

Відповідно до частин 3-4 статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Частиною 5 статті 53 КАС України визначено, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Виходячи з аналізу наведених правових норм, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. При цьому, в кожному конкретному випадку прокурор при зверненні до суду з позовом повинен довести існування обставин порушення або загрози порушення інтересів держави.

Так, Конституційний Суд України у своєму рішенні від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 з`ясовуючи поняття «інтереси держави» визначив, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорони землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (частина четверта мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України).

Наведене Конституційним Судом України розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

З огляду на викладене, з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Таким чином, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

Враховуючи зазначене, наявність інтересів держави повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду у постановах від 19 березня 2020 року у справі № 240/3384/19, від 02 березня 2020 року у справі № 280/1933/19, від 06 листопада 2019 року у справі № 640/4747/19, від 08 серпня 2019 року у справі №352/286/17 зазначив наступне: «...за змістом частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача».

Із змісту позовної заяви вбачається, що керівник Козелецької окружної прокуратури звернувся в інтересах держави, у зв`язку з бездіяльністю Управління містобудування та архітектури ЧОДА щодо зупинення порушень пам`яткоохоронного законодавства відповідачем, забезпечення укладення охоронних договорів на пам`ятки архітектури національного значення -Головний будинок садиби «Покорщина» та Кам`яницю садиби «Покорщина», які розташовані за адресою: вул. Розумовських, 41-б, смт. Козелець, Чернігівська область (далі – Пам`ятка архітектури «Покорщина»), з метою встановлення режиму використання пам`яток та відповідальності відповідача за порушення такого режиму, зокрема пред`явлення позову зобов`язального характеру.

Положеннями частини 2 статті 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 № 1805-III (далі – Закон України «Про охорону культурної спадщини» або Закон № 1805-ІІІ) передбачено, що до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, зокрема, належить: забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; укладення охоронних договорів на пам`ятки в межах повноважень, делегованих органом охорони культурної спадщини вищого рівня відповідно до закону; застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону.

Частиною 1 статті 23 Закону України «Про охорону культурної спадщини» передбачено, що усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.

Приписами частини 2 статті 44 Закону України «Про охорону культурної спадщини» визначено, що відповідний орган охорони культурної спадщини накладає на юридичну особу, яка є власником або уповноваженим ним органом чи замовником робіт, такі фінансові санкції, за ухилення власника пам`ятки або уповноваженого ним органу від підписання охоронного договору або за порушення ним режиму використання пам`ятки - у розмірі від ста до тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Судом встановлено, що відповідно до підпункту 33 пункту 5 Положення про Управління містобудування та архітектури ЧОДА, затвердженого розпорядженням голови Чернігівської ОДА від 13.06.2019 № 353 (а.с. 96-104), Управління відповідно до покладених на нього завдань виконує функції у сфері охорони культурної спадщини (пам`ятки архітектури, містобудування та садово-паркового мистецтва) відповідно до законодавства, зокрема, утримує на балансі пам`ятки архітектури та містобудування, укладає охоронні договори на пам`ятки архітектури, містобудування та садово-паркового мистецтва, здійснює контроль за дотриманням умов цих договорів.

Доказів застосування фінансових санкцій за ухилення власником Пам`ятки архітектури «Покорщина» або уповноваженим ним органом від підписання охоронного договору Управлінням містобудування та архітектури ЧОДА, як і іншими учасниками справи, до суду не надано.

Крім того, у відповідь на звернення Козелецької окружної прокуратури (а.с. 120) Управління містобудування та архітектури ЧОДА листом від 08.10.2021 повідомило про те, що Управління не зверталося з адміністративним позовом до Управління комунального майна Чернігівської обласної ради про зобов`язання укласти охоронний договір на пам`ятки архітектури національного значення, а саме Головний будинок садиби «Покорщина» та Кам`яниця садиби «Покорщина». Зазначило про те, що Управління містобудування та архітектури ЧОДА спільно з Управлінням комунального майна ЧОР проводиться робота щодо врегулювання питання по підписанню охоронного договору (а.с. 121), проте, доказів вказаного не надано ні до Козелецької окружної прокуратури (що вбачається із змісту зазначеного листа), ні до суду.

З огляду на вказане, суд погоджується із твердженням керівника Козелецької окружної прокуратури, що компетентний орган у сфері охорони культурної спадщини - Управління містобудування та архітектури ЧОДА, протягом тривалого часу проявляє бездіяльність щодо вжиття заходів, спрямованих на укладення охоронного договору на Пам`ятку архітектури «Покорщина».

Таким чином, суд дійшов висновку, що звернення прокурора з даним позовом зумовлено відсутністю захисту інтересів держави у сфері охорони культурної спадщини органом державної влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження - Управлінням містобудування та архітектури ЧОДА, та необхідністю врегулювання відносин у сфері охорони культурної спадщини.

Також суд звертає увагу на те, що Козелецька окружна прокуратура на адресу Управління містобудування та архітектури ЧОДА направило Повідомлення (а.с. 122) про встановлення підстав для звернення в інтересах держави в особі Управління до суду з адміністративним позовом про зобов`язання вчинити певні дії. Тобто, керівник Козелецької окружної прокуратури завчасно повідомив Управління містобудування та архітектури ЧОДА про намір звернутись до суду. Суд зауважує, що від Управління містобудування та архітектури ЧОДА до суду будь-яких пояснень чи заперечень не надходило.

Враховуючи наведене, суд вважає, що керівник Козелецької окружної прокуратури виконав вимоги статті 53 КАС України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру», а тому Управління містобудування та архітектури ЧОДА у цій справі набуло статусу позивача.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини».

Згідно з Преамбулою цього Закону об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою.

Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Відповідно до статті 1 Закону №1805-ІІІ об`єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов`язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об`єкти (об`єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об`єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.

Пам`ятка культурної спадщини (далі - пам`ятка) - це об`єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, або об`єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об`єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам`яток України.

Охорона культурної спадщини - це система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини.

Пунктом 3 Розділу X «Прикінцеві положення» Закону № 1805-ІІІ установлено, що об`єкти, включені до списків (переліків) пам`яток історії та культури відповідно до Закону Української РСР «Про охорону і використання пам`яток історії та культури», визнаються пам`ятками відповідно до цього Закону.

Згідно із частиною 1 статті 3 Закону № 1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.

До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

За змістом пункту 17 частини 1 статті 6 Закону № 1805-ІІІ до повноважень органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції належить укладення охоронних договорів на пам`ятки.

За змістом частин 1, 3 та 4 статті 23 Закону № 1805-ІІІ усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.

Порядок укладання охоронних договорів та їхні типові форми затверджуються Кабінетом Міністрів України. Відсутність охоронного договору не звільняє особу від обов`язків, що випливають із цього Закону. Власник або уповноважений ним орган, користувач зобов`язані утримувати пам`ятку в належному стані, своєчасно провадити ремонт, захищати від пошкодження, руйнування або знищення відповідно до цього Закону та охоронного договору (частина 1 статті 24 Закону № 1805-ІІІ).

З аналізу наведених вище норм права вбачається, що об`єкти культурної спадщини охороняються законом навіть при відсутності належним чином укладеного охоронного договору. В той же час, охоронний договір встановлює чіткі вимоги для збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність.

Пунктом 2 Порядку укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1768 (далі - Порядок № 1768) передбачено, що, власник пам`ятки чи її частини або уповноважений ним орган (особа) зобов`язаний не пізніше ніж через один місяць з моменту отримання пам`ятки чи її частини у власність або у користування укласти охоронний договір з відповідним органом охорони культурної спадщини.

При цьому охоронний договір встановлює режим використання пам`ятки культурної спадщини чи її частини, у тому числі території, на якій вона розташована (пункт 1 Порядку №1768).

Водночас, у пункті 5 Порядку № 1768 зазначено, що в охоронному договорі, складеному за зразком згідно з додатком, зазначаються особливості режиму використання пам`ятки, види і терміни виконання реставраційних, консерваційних, ремонтних робіт, робіт з упорядження її території, інших пам`яткоохоронних заходів, необхідність яких визначається відповідним органом охорони культурної спадщини.

Відповідно до пункту 6 Порядку № 1768 до охоронного договору додаються: 1) акт технічного стану пам`ятки (форма якого затверджується центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини) на момент укладення охоронного договору. Для ансамблів (комплексів) складається окремий акт на кожний їх об`єкт. Акт технічного стану поновлюється не рідше ніж раз на 5 років. Якщо стан пам`ятки значно змінився (після проведення ремонтних, реставраційних та інших робіт чи внаслідок дії чинників, що призвели до руйнування або пошкодження), - у п`ятиденний термін після його зміни; 2) опис культурних цінностей і предметів, які належать до пам`ятки, знаходяться на її території чи пов`язані з нею і становлять історичну, наукову, художню цінність, з визначенням місця і умов зберігання та використання; 3) план поверхів пам`яток-будівель і споруд (у масштабі 1:100); 4) план інженерних комунікацій та зовнішніх мереж (за наявності); 5) генеральний план земельної ділянки, на якій розташована пам`ятка (у масштабі 1:50, 1:100, 1:500, 1:1000 або 1:2000); 6) паспорт пам`ятки.

Таким чином, з аналізу положень Закону № 1805-ІІІ та Порядку №1768 слідує, що власник пам`ятки культурної спадщини чи її частини або уповноважений ним орган (особа) незалежно від форми власності зобов`язаний укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір встановленого зразка. Тобто, обов`язок укладення охоронного договору покладається саме на власника пам`ятки або уповноважений ним орган, і саме власник, а за наявності уповноваженого органу – такий орган, повинен бути його ініціатором.

Подібний правовий висновок викладений Верховним Судом у постанові від 13 грудня 2018 року у справі № 826/4605/16, у постанові від 23 грудня 2019 року у справі № 806/1536/18 та у постанові від 19 лютого 2021 року у справі № 826/25854/15.

Судом встановлено, що відповідно до постанови Ради Міністрів УРСР «Про впорядкування справи обліку та охорони пам`ятників архітектури на території Української РСР» від 24.08.1963 № 970 головний будинок садиби та кам`яниця XVIII ст. в смт. Козелець включено до списку пам`ятників архітектури УРСР.

Паспортами (а.с. 28-45, 46-60) підтверджується те, що головний будинок садиби «Покорщина» та кам`яниця садиби у Покорщині є пам`ятками архітектури національного значення.

Вказані пам`ятки архітектури перебувають у власності територіальної громади сіл, селищ, міст Чернігівської області в особі Чернігівської обласної ради, що підтверджується: рішенням 23 сесії 7 скликання Чернігівської обласної ради «Про затвердження переліків об`єктів спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області» від 22.05.2020 № 87-23/VII (а.с. 62-71), архівним витягом з рішення виконавчого комітету Козелецької селищної ради «Про узаконення раніш проведеного будівництва, присвоєння юридичної адреси, видачу свідоцтва на право власності та виготовлення будівельного паспорту» від 05.02.2010 № 15 (а.с. 81), свідоцтвом про право власності на нежитлове приміщення кам`яниці та головного будинку садиби «Покорщина» (а.с. 83, 84), інформаційною довідкою з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 22.09.2021 (а.с. 79).

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР (далі – Закон № 280/97).

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст (частина 2 статті 2 Закону № 280/97).

Статтею 10 № 280/97 Закону визначено статус обласних ради як органів місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Частиною 1 статті 60 Закону № 280/97 визначено, що територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.

Згідно із частиною 5 статті 16 № 280/97 Закону від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.

В статті 144 Конституції України закріплено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

Відповідно до пункту 1.1 Положення про Управління комунального майна ЧОР, затвердженого рішенням 3 сесії 8 скликання Чернігівської обласної ради від 12.02.2021 № 31-3/VІІІ (а.с. 161-166), Управління утворене рішенням Чернігівської обласної ради від 25 березня 2005 року, є уповноваженим органом обласної ради, який відповідно до законодавства України забезпечує реалізацію повноважень обласної ради по управлінню та розпорядженню майном спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області (далі також - майном (об`єктами) комунальної власності області).

Відповідно до рішення 5 сесії 8 скликання Чернігівської обласної ради від 03.08.2021 № 36-5/VII вирішено делегувати повноваження на укладення охоронних договорів на пам`ятки архітектури, що є об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Чернігівської області, управлінню комунального майна Чернігівської обласної ради (а.с. 95).

Вказані рішення є чинними і, як вбачається з матеріалів справи, скасовані в судовому порядку не були, а отже є обов`язковими до виконання на території Чернігівської області.

З огляду на зазначені вище положення Конституції України, Закону № 1805-ХІІІ та Порядку № 1768, зважаючи на зміст рішення 5 сесії 8 скликання Чернігівської обласної ради «Про делегування повноважень управлінню комунального майна Чернігівської обласної ради» від 03.08.2021 № 36-5/VII, суд констатує, що повноваження щодо укладення охоронних договорів Пам`ятки архітектури «Покорщина» її власником – Чернігівською обласною радою, делеговано уповноваженому органу – Управлінню комунального майна ЧОР.

При цьому, суд вважає безпідставними посилання відповідача на пояснювальну записку до проекту рішення ради, листи Чернігівської обласної ради, оскільки вказані документи не є нормативно-правовими актами, вони не породжують прав та обов`язків, і відповідно суд не приймає їх до уваги.

Таким чином, зважаючи на вказані вище норми чинного законодавства обов`язок щодо укладення охоронних договорів Пам`ятки архітектури «Покорщина» з компетентним органом у сфері охорони культурної спадщини - Управління містобудування та архітектури ЧОДА, покладено на Управління комунального майна ЧОР.

Однак, всупереч вказаним вище правовим положенням відповідачем станом на момент розгляду даної справи в суді не виконано обов`язку з укладення охоронних договорів Пам`ятки архітектури «Покорщина» з Управління містобудування та архітектури ЧОДА, що свідчить про його протиправну бездіяльність.

Верховний Суд у постанові від 19.06.2018 у справі № 464/2638/17 вказав, що триваюче правопорушення - це проступок, пов`язаний з тривалим, неперервним невиконанням обов`язків, передбачених законом. Тобто, триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила певні дії чи бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності). Ці дії безперервно порушують закон протягом якогось часу. Іноді такий стан продовжується значний час і увесь час винний безперервно вчиняє правопорушення у вигляді невиконання покладених на нього обов`язків. Триваюче правопорушення припиняється лише у випадку усунення стану за якого об`єктивно існує цей обов`язок, виконанням обов`язку відповідним суб`єктом або припиненням дії відповідної норми закону.

Зважаючи на викладені обставини, а також на те, що правопорушення у вигляді не укладення охоронних договорів Пам`ятки архітектури «Покорщина», допущене відповідачем, є триваючим, на теперішній час відповідач зобов`язаний укласти такі охоронні договори.

Конституційний Суд України у рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України); для здійснення такої діяльності органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії.

У постанові від 15.07.2019 у справі № 420/5625/18 Верховний Суд дійшов висновку, що під судовим захистом прав розуміється передбачений законодавством засіб, за допомогою якого може бути досягнуте припинення, запобігання, усунення порушення права, його відновлення і (або) компенсація витрат, викликаних порушенням права; обраний спосіб захисту має безпосередньо втілювати мету, якої прагне досягти суб`єкт захисту, тобто мати наслідком повне припинення порушення його прав та охоронюваних законом інтересів.

Право українського народу на збереження архітектурних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, гарантоване статтею 54 Конституції України, а саме визначено, що культурна спадщина охороняється законом.

У даному спорі приватне право (інтерес) відповідача протиставляється публічному інтересу, який виражається у збереженні та охороні культурної спадщини.

Відтак, забезпечення справедливого балансу приватного та публічного інтересів у даній справі полягає у необхідності дотримання відповідачем вимог законодавства про охорону культурної спадщини, визначених, зокрема, Законом України «Про охорону культурної спадщини».

Подібний висновок зазначено у постанові Верховного Суду від 21.08.2019 у справі № 826/12524/18.

Отже, державний інтерес у цій справі полягає у зупиненні порушень відповідачем пам`яткоохоронного законодавства шляхом укладення ним охоронного договору Пам`ятки архітектури «Покорщина» з метою встановлення режиму використання вказаної пам`ятки архітектури та відповідальності відповідача за порушення такого режиму.

Вказане свідчить, що пред`явлення керівником Козелецької окружної прокуратури позову зобов`язального характеру є ефективним способом захисту інтересів держави, що спрямований на реалізацію державою примусу щодо виконання вимог Основного Закону.

З урахуванням зазначеного, суд, на підставі наданих доказів в їх сукупності, системного аналізу положень законодавства України, дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог.

При розгляді даної справи судом враховано положення частин 1, 2 статті 77, частини 5 статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до частини 2 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

Отже, у зв`язку з відсутністю понесених керівником Козелецької окружної прокуратури вказаних витрат, підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись статтями 139, 241-243, 245, 246, 250, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

Позовні вимоги керівника Козелецької окружної прокуратури в інтересах держави в особі Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації до Управління комунального майна Чернігівської обласної ради, треті особи: Міністерство культури та інформаційної політики України, Чернігівська обласна рада – задовольнити.

Визнати протиправною бездіяльність Управління комунального майна Чернігівської обласної ради щодо укладення з Управлінням містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації охоронного договору на об`єкти культурної спадщини - Головний будинок садиби «Покорщина» та Кам`яницю садиби «Покорщина», які розташовані по вул. Розумовських, 41-б, смт. Козелець, Чернігівська область.

Зобов`язати Управління комунального майна Чернігівської обласної ради укласти з Управлінням містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації охоронний договір на об`єкти культурної спадщини - Головний будинок садиби «Покорщина» та Кам`яницю садиби «Покорщина», які розташовані по вул. Розумовських, 41-б, смт. Козелець, Чернігівська обл., на умовах і в порядку, визначених положеннями Порядку укладення охоронних договорів на пам`ятки культурної спадщини, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.2001 № 1768.

Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Позивач: Керівник Козелецької окружної прокуратури, вул. Є. Лоскота, 1, смт. Козелець, Чернігівська область, 17000, код ЄДРПОУ 02910114.

Позивач: Управління містобудування та архітектури Чернігівської обласної державної адміністрації, проспект Миру, 21-а, м. Чернігів, 14000, код ЄДРПОУ 02498626.

Відповідач: Управління комунального майна Чернігівської обласної ради, просп. Миру, 43, м. Чернігів, 14000, код ЄДРПОУ 33469166.

Третя особа на стороні позивача, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмету спору: Міністерство культури та інформаційної політики України, вул. Івана Франка, 19, м. Київ, 01601, код ЄДРПОУ 43220275.

Третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмету спору: Чернігівська обласна рада, проспект Миру, 43, м. Чернігів, 14000, код ЄДРПОУ 25618741.

Дата складення повного рішення суду - 20.12.2021.

Суддя Ю. О. Скалозуб