Рішення № 101806203, 10.12.2021, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

10 грудня 2021 року м. Київ № 640/31374/20

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Чудак О.М., за участю секретаря судового засідання Лисун А.А., позивача ОСОБА_1 , представника відповідача Шапран Л.І., розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Акціонерного товариства «Українська залізниця» про визнання незаконним наказу в частині, зобов`язання вчинити певні дії,

установив:

ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Акціонерного товариства «Українська залізниця» (далі - відповідач, АТ «Укрзалізниця»), в якому просить:

визнати частково незаконним наказ АТ «Укрзалізниця» від 17.03.2016 № 186 «Про затвердження Порядку надання матеріальної допомоги на медичні та інші цілі працівникам, пенсіонерам Публічного акціонерного товариства «Укрзалізниця» та членам їхніх сімей» з дати його видачі (з 17.03.2016), а саме визнати незаконним в частині недотримання вимог статей 42, 43 Житлового кодексу Української РСР;

зобов`язати АТ «Укрзалізниця» внести зміни в наказ АТ «Укрзалізниця» від 17.03.2016 № 186 «Про затвердження Порядку надання матеріальної допомоги на медичні та інші цілі працівникам, пенсіонерам ПАТ «Укрзалізниця» та членам їхніх сімей», а саме доповнити пунктом 4.3.1.8. наступного змісту: « 4.3.1.8. Довідку про перебування на обліку потребуючих поліпшення житлових умов (для отримання матеріальної допомоги для поліпшення житлових умов працівників та пенсіонерів)».

Позовні вимоги обґрунтовані незаконністю спірного наказу, що дає підстави для зобов`язання відповідача внести до нього відповідні зміни.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 01.02.2021 відкрито провадження у справі, вирішено здійснювати її розгляд за правилами спрощеного позовного провадження з проведенням судового засідання.

Представник відповідача у відзиві (т. 1 а.с. 50-58) посилається на те, що даний спір виник із житлових правовідносин, з огляду на що просить закрити провадження у справі.

У відповіді на відзив (т. 1 а.с. 73-74) позивач фактично наводить ті самі аргументи та доводи, що і у позові.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

Як вбачається з матеріалів справи, наказом відповідача від 17.03.2016 №186 (т. 1 а.с. 59) затверджено Порядок надання матеріальної допомоги на медичні та інші цілі працівниками, пенсіонерам ПАТ «Укрзалізниця» та членам їхніх сімей (т. 1 а.с. 60-66).

Вважаючи вказаний наказ таким, що не відповідає статтям 42, 43 Житлового кодексу Української РСР, позивач звернувся до Печерського районного суду міста Києва, який ухвалою від 29.08.2020 (т. 1 а.с. 26) у відкритті провадження у справі відмовив, зазначивши, що позов до АТ «Укрзалізниця» про визнання частково недійсним наказу, підлягає розгляду адміністративним судом.

Позивач погодився з даною ухвалою та не оскаржував її, яка відповідно набрала законної сили, у зв`язку з чим звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва, вважаючи даний спір адміністративним.

Вирішуючи питання юрисдикційності спору у цій справі, суд виходить з наступного.

Згідно з пунктом 7 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Відповідно до пунктів 1 та 2 Статуту АТ «Укрзалізниця», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02.09.2015 №735 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 20.10.2021 №1094), Акціонерне товариство «Українська залізниця» (далі - товариство) є юридичною особою, що утворене відповідно до Закону України «Про особливості утворення акціонерного товариства залізничного транспорту загального користування», постанови Кабінету Міністрів України від 25.06.2014 №200 «Про утворення публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» (Офіційний вісник України, 2014 р., №53, ст. 1402). Товариство утворене як акціонерне товариство, 100 відсотків акцій якого закріплюються в державній власності, на базі Укрзалізниці, а також підприємств, установ та організацій залізничного транспорту загального користування, які реорганізовано шляхом злиття, згідно з додатком 1 до постанови Кабінету Міністрів України від 25.06.2014 №200 «Про утворення публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» (далі - підприємства залізничного транспорту).

Метою діяльності товариства є задоволення потреб держави, юридичних і фізичних осіб у безпечних та якісних залізничних перевезеннях у внутрішньому та міжнародному сполученні, роботах та послугах, що виконує та надає товариство, забезпечення ефективного функціонування та розвитку залізничного транспорту, створення умов для підвищення конкурентоспроможності транспортної галузі, а також отримання прибутку від провадження підприємницької діяльності (пункт 6 Статуту).

Згідно з пунктом 20 Статуту АТ «Укрзалізниця» товариство діє на принципах повної господарської самостійності і самоокупності, несе відповідальність за наслідки своєї господарської діяльності та виконання зобов`язань.

Товариство не відповідає за зобов`язаннями держави, а держава не відповідає за зобов`язаннями товариства. Товариство несе відповідальність за своїми зобов`язаннями у межах належного йому майна, набутого на праві власності відповідно до законодавства (пункт 6 Статуту).

Відповідно до пункту 24 Статуту АТ «Укрзалізниця» для досягнення мети товариства та провадження господарської діяльності товариство приймає внутрішні документи, обов`язкові для виконання всіма працівниками і підрозділами товариства.

Таким чином, відповідач не є суб`єктом владних повноважень у розумінні КАС України, а є самостійним господарюючим суб`єктом, яким відповідно до Статуту АТ «Укрзалізниця» прийнято оскаржуваний позивачем наказ як внутрішній розпорядчий документ з метою підтримки працівників та пенсіонерів залізничного транспорту у складних життєвих ситуаціях, до моменту укладання Колективного договору ПАТ «Укрзалізниця».

За таких обставин, даний спір не є адміністративним, а з аналізу змісту позовної заяви та пояснень позивача вбачається, що вони направлені на захист житлових правовідносин, які відповідно до усталеної практики Верховного Суду віднесено до цивільної юрисдикції.

Водночас, відповідно до правової позиції Верховного Суду, висловленої у постанові від 18.11.2021 у справі №822/1540/16 (адміністративне провадження №К/9901/2899/20) в Україні на конституційному рівні визнається і діє принцип верховенства права (стаття 8 Конституції України), а суддя, здійснюючи правосуддя, керується цим принципом (стаття 129 Конституції України).

Приписи статті 6 КАС України передбачають, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Однією зі складових принципу верховенства права є право на справедливий судовий розгляд, закріплений у статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 1950 року (далі - ЄКПЛ), що, зокрема, визначає необхідність розгляду справи судом, до юрисдикції якого віднесена така категорія справ.

Відповідно до статті 6 ЄКПЛ кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру.

Отже, виникає конкуренція елементів наведеної норми: з одного боку, щодо «права на доступ до суду» (фактичний), а з іншого боку, щодо «права на суд, встановлений законом» (належність до юрисдикції певних категорій справ).

Аналізуючи цю правову проблему, суд зазначає, що основним принципом, який покладений в основу застосування статті 6 ЄКПЛ, є справедливість. Тому суд вважає за необхідне збалансувати ці два елемента з метою дотримання вказаного принципу справедливості.

Розв`язання конкуренції правових норм необхідно розпочати із застосовності статті 6 ЄКПЛ у цій справі.

Згідно з статтею 6 ЄКПЛ «кожен має право на справедливий ... розгляд його справи ... судом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру...».

Спір у цій справі пов`язаний з правомірністю наказу відповідача стосовно порядку надання матеріальної допомоги на медичні та інші цілі працівниками, пенсіонерам ПАТ «Укрзалізниця» та членам їхніх сімей.

З огляду на викладене суд дійшов висновку, що спір, який перебуває у проваджені суду, є спором щодо прав та обов`язків цивільного характеру, а отже, стаття 6 ЄКПЛ є застосовною у цій справі.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово наголошував, що право на справедливий розгляд справи судом нерозривно пов`язане з правом доступу до суду. Так, у справі «Bellet проти Франції» (рішення від 04.12.1995, заява №23805/94) суд зазначив, що для того, щоб право на доступ до суду було ефективним, особа повинна мати чітку фактичну можливість оскаржити діяння, що становить втручання у її права.

У справі «Церква села Сосулівка проти України» (рішення від 28.02.2008, заява №37878/02) ЄСПЛ зазначив, що така ситуація (відмова у розгляді справи у кожній з юрисдикцій, до якої звертався позивач) прирівнюється до відмови у здійсненні правосуддя, що порушує саму суть права заявника на доступ до суду, яка гарантується пунктом 1 статті 6 ЄКПЛ.

Право на справедливий суд, гарантоване статтею 6 ЄКПЛ, є правом людини, якому кореспондує відповідний обов`язок держави. Складовою цього обов`язку є забезпечення незалежного, безстороннього суду, який створений та діє відповідно до закону. Саме держава повинна створити судову систему, яка здатна забезпечити право на справедливий суд.

Водночас недоліки цієї системи, зумовлені нечіткістю правового регулювання та несталою судовою практикою, не повинні мати негативних наслідків для людини.

Таким чином, вирішуючи питання конкуренції прав, закріплених статтею 6 ЄКПЛ, суд дійшов висновку, що за відсутності фактичного доступу до суду реалізація права на розгляд справи судом, встановленим законом, неможлива.

Наведені положення свідчать про те, що недотримання державою вимог статті 6 ЄКПЛ щодо права на справедливий розгляд справи «судом, встановленим законом» за встановлених у цій справі обставин, не може тлумачитися як таке, що вимагає закриття провадження у справі, якщо порушено імперативні вимоги закону щодо юрисдикції суду.

Таким чином, закриття провадження у справі з мотивів порушення юрисдикції не забезпечує право людини на справедливий суд, а, навпаки, усуває фактичний доступ до суду. Цей висновок стає очевидним, якщо юрисдикційний спір попередньо вирішено судом і сторони не скаржаться на вирішення справи неповноважним судом.

Отже, закриття провадження у справі без урахування попереднього вирішення юрисдикційності спору у цій справі ухвалою Печерського районного суду міста Києва від 29.08.2020, призведе до порушення гарантованого приписами статті 6 ЄКПЛ права позивача на доступ до суду.

З огляду на наведену аргументацію суд дійшов висновку, що для забезпечення права позивача на доступ до суду, цей спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства. Аналогічна правова позиція викладена також і у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.12.2018 у справі №490/9823/16-ц (провадження №14-509 цс 18).

Згідно з частиною 5 статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.

Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини 3 статті 55 Конституції України, в рішенні від 14.12.2011 №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до частини 3 статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно з частиною 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 №18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права/інтересу, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо законодавства або певних обставин абстрактно, лише тому, що заявник вважає начебто певні положення норм законодавства впливають на його правове становище.

Поряд з цим, слід відмітити, що звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

В той же час, не можуть бути об`єктом судового захисту права та інтереси, які станом на час звернення до суду фактично не порушені, а обґрунтування настання таких наслідків, виражається у побоюваннях, носить імовірний характер і ґрунтується на суб`єктивних припущеннях особи, яка звертається до суду.

Це кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи у публічно-правових відносинах із суб`єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

Відсутність об`єктивних обставин, які свідчать про порушені права/інтереси позивача обумовлює невизначеність того, які саме права чи інтереси будуть відновлені у разі задоволення позову.

Так, відповідно до статті 42 «Надання жилих приміщень громадянам, які перебувають на обліку потребуючих поліпшення житлових умов» Житлового кодексу Української PCP жилі приміщення надаються тільки громадянам, які перебувають на обліку потребуючих поліпшення житлових умов та внесені до єдиного державного реєстру громадян, які потребують поліпшення житлових умов, крім випадків, передбачених статтями 421, 46, частинами першою і другою статті 54, частиною першої статті 90, частиною шостою статті 101, статтями 102, 110, частиною першою статті 114 цього Кодексу, а також інших випадків, передбачених законодавством Союзу РСР і Української РСР.

Стаття 43 «Черговість надання громадянам жилих приміщень» Житлового кодексу Української PCP передбачає, що громадянам, які перебувають на обліку потребуючих поліпшення житлових умов, жилі приміщення надаються в порядку черговості. Порядок визначення черговості надання громадянам жилих приміщень встановлюється законодавством Союзу РСР, цим Кодексом та іншими актами законодавства Української РСР. З числа громадян, взятих на облік потребуючих поліпшення житлових умов, складаються списки осіб, які користуються правом першочергового одержання жилих приміщень. Черговість надання жилих приміщень визначається за часом взяття на облік (включення до списків осіб, які користуються правом першочергового одержання жилих приміщень). Законодавством Української РСР окремим категоріям громадян, які перебувають у загальній черзі, може бути надано перевагу в строках одержання жилих приміщень у межах календарного року взяття на облік.

Тобто, вказаними нормами Житлового кодексу Української PCP врегульовано питання надання жилих приміщень громадянам за певних умов та черговість такого надання.

Натомість, спірним наказом вирішується питання надання матеріальної допомоги на медичні та інші цілі працівниками, пенсіонерам ПАТ «Укрзалізниця» та членам їхніх сімей, у тому числі для поліпшення житлових умов. При цьому, з будь-якими заявами згідно розглядуваного наказу ОСОБА_1 до відповідача не звертався.

За таких обставин, суд погоджується з твердженням відповідача, що статті 42, 43 Житлового кодексу Української PCP є державними гарантіями для громадян України при дотриманні ними певних процедур, а оскаржуваний наказ направлений виключно на соціальний захист працівників та пенсіонерів товариства, а також членів їхніх сімей.

В цьому контексті також варто зауважити, що спірний наказ не є нормативно-правовим актом, а, як вже встановлено судом, є внутрішнім розпорядчим документом господарюючого суб`єкта - відповідача.

Отже, проаналізувавши вказані обставини в розрізі наведених норм та наявних в матеріалах справи доказів, суд вважає, що позивачем не доведено належними та допустимими доказами порушення його прав оскаржуваним наказом відповідача.

Разом з тим, суд зауважує, що позивач не позбавлений права звернутися до відповідного суду, у разі, якщо вважає, що його права у сфері житлових правовідносин порушені.

Враховуючи викладене у сукупності, суд не вбачає належних правових підстав для визнання частково незаконним наказу АТ «Укрзалізниця» від 17.03.2016 № 186 «Про затвердження Порядку надання матеріальної допомоги на медичні та інші цілі працівникам, пенсіонерам Публічного акціонерного товариства «Укрзалізниця» та членам їхніх сімей» з дати його видачі (з 17.03.2016), а саме визнати незаконним в частині недотримання вимог статей 42, 43 Житлового кодексу Української РСР та, як наслідок, зобов`язання АТ «Укрзалізниця» внести зміни в наказ АТ «Укрзалізниця» від 17.03.2016 № 186 «Про затвердження Порядку надання матеріальної допомоги на медичні та інші цілі працівникам, пенсіонерам ПАТ «Укрзалізниця» та членам їхніх сімей», а саме доповнити пунктом 4.3.1.8. наступного змісту: « 4.3.1.8. Довідку про перебування на обліку потребуючих поліпшення житлових умов (для отримання матеріальної допомоги для поліпшення житлових умов працівників та пенсіонерів)».

Відповідно до частин 1, 2 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Отже, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд доходить висновку про те, що вимоги позивача є необґрунтованими, безпідставними та такими, що не підлягають задоволенню.

Вирішуючи питання про розподіл відповідно до пункту 5 частини першої статті 244 КАС України між сторонами судових витрат, суд виходить з того, що відповідно до частини п`ятої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України у разі відмови у задоволенні вимог позивача, звільненого від сплати судових витрат, судові витрати, понесені відповідачем, компенсуються за рахунок коштів, передбачених Державним бюджетом України, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Доказів понесення відповідачем витрат суду не надано.

На підставі викладеного, керуючись статтями 2, 72-77, 139, 242-246, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

вирішив:

В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Акціонерного товариства «Українська залізниця» про визнання незаконним наказу в частині, зобов`язання вчинити певні дії, - відмовити повністю.

Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Позивач - ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП: НОМЕР_1 ).

Відповідач - Акціонерне товариство «Українська залізниця» (вул. Є. Ґедройця, 5, м. Київ, 03680, ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань: 40075815).

Повний текст рішення складено й проголошено в судовому засіданні 10.12.2021.

Суддя О.М. Чудак