Рішення № 101600141, 24.11.2021, Львівський окружний адміністративний суд

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 листопада 2021 року

справа №380/13496/21

провадження № П/380/13676/21

зал судових засідань № 12

Львівський окружний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Кузана Р.І.,

секретар судового засідання Гавінська М.В.,

за участю:

представника відповідача Некрилова Г.Г.,

представника третьої особи Захарків М.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові в порядку загального позовного провадження адміністративну справу за позовом Служби автомобільних доріг у Львівській області до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги, -

в с т а н о в и в :

Служба автомобільних доріг у Львівській області (місцезнаходження: 79053, м.Львів, вул.Володимира Великого, 54, код ЄДРПОУ 25253009) (далі – позивач, САД у Львівській області) звернулась до суду з позовом до Західного офісу Держаудитслужби (місцезнаходження: 79007, м.Львів, вул.Костюшка, код ЄДРПОУ 40479801) (далі – відповідач), в якому просить визнати протиправною та скасувати вимогу Державної аудиторської служби України №131306-14/3496-2021 від 20.05.2021.

Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначає, що Західним офісом Держаудитслужби проведено перевірку дотримання вимог законодавства Службою автомобільних поріг у Львівській області під час закупівель, згідно з оголошенням про проведення процедури UА - 2019 - 02-04-004235-b за договором №41-04/19 від 25.04.2019 та його виконання, якою встановлено порушення, що відображені в акті перевірки закупівель від 21.04.2021 №1306-24/8. Ознайомившись із Актом № 1306-24/8 від 21.04.2021 і маючи заперечення щодо змісту акту перевірки, Служба підписала його із застереженнями. 28.04.2021 позивачем направлено письмові заперечення на акт перевірки № 1306-24/8 від 21.04.2021. Позивач вказує, що ним отримано вимогу Західного офісу Держаудитслужби щодо усунення порушень законодавства №131306-14/3496-2021 від 20.05.2021 та висновок на заперечення. Позивач вважає вимогу №131306-14/3496-2021 від 20.05.2021 протиправною, оскільки така ґрунтується на непідтверджених належними і допустимими доказами обставинах, є неконкретизованою та не містить чітких рекомендацій щодо способу усунення виявлених під час ревізії порушень. Крім того, позивач вважає помилковими висновки ревізії щодо неправомірної оплати САД у Львівській області коштами, передбаченими на покриття ризиків, вартості робіт, які за своєю кваліфікацією відносяться до експлуатаційного утримання. Зазначає, що кошти на покриття ризиків слугують підставою для покриття вартості робіт, у яких виникла необхідність в процесі виконання дорожніх робіт, і які не могли бути точно визначені при проектуванні. Такі кошти можна використовувати для відшкодування будь яких робіт та витрат без обмежень щодо їх належності до того чи іншого виду дорожніх робіт. Отже, роботи з механічного чи ручного видалення зелених насаджень, що передбачає як повне видалення дерев і вирізання порослі, так і обрізування крон дерев і кущів, зрізання окремих гілок, можна проводити в рамках поточного середнього ремонту і у разі не передбачення таких у кошторисній документації, оплачувати їх за рахунок коштів на покриття ризиків, передбачених у договірній ціні. У разі оплати таких робіт в межах загальної кошторисної вартості за договором, сума оплачених коштів не вважається збитками. Тому, позивач вважає протиправною вимогу про відшкодування на користь державного бюджету шкоди (збитків) за нібито завищення вартості виконаних робіт. З цих підстав просить позов задовольнити повністю.

Ухвалою від 17.08.2021 суддя прийняв позовну заяву до розгляду та відкрив провадження у справі; справу вирішено розглядати за правилами загального позовного провадження.

Відповідач 15.09.2021 подав до суду відзив на позовну заяву, в якому в задоволенні позовних вимог просить відмовити. Відзив обґрунтований тим, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає такий позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Також у відзиві відповідач викладає свою правову позицію з питань наявності підстав для проведення перевірки та щодо суті порушень, відображених в оскаржуваній вимозі. З покликанням на практику Верховного Суду, зазначив про право органу державного фінансового контролю заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. У порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке безпосередньо породжує права та обов`язки для позивача. Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не адміністративний позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Відтак, дана позовна заява не може бути задоволена через відсутність на те відповідного процесуального механізму, передбаченого чинним Кодексом адміністративного судочинства України.

Ухвалою від 18.10.2021 суд закрив підготовче провадження у справі та призначив справу до судового розгляду по суті.

Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримав з підстав, викладених в позовній заяві, відповіді на відзив та поясненнях. Просив суд позов задовольнити повністю.

Відповідач в судовому засіданні позовні вимоги заперечила з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву та запереченнях на відповідь на відзив. Просила суд у задоволені позову відмовити повністю.

Дослідивши подані сторонами документи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини справи, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об`єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив таке.

Відповідно до п.п.1 пункту 4 Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 01.08.2013 №631, посадовими особами Західного офісу Держаудитслужби на підставі направлень на проведення перевірки від 18.03.2021 № 304, №305 проведено перевірку дотримання вимог законодавства Службою автомобільних доріг у Львівській області під час закупівель, згідно з оголошенням про проведення процедури UA-2019-02-04-004235-b за договором №41-04/19 від 25.04.2019 та його виконання.

За результатами перевірки складено акт перевірки закупівель від 21.04.2021 №1306-24/8.

Проведеною перевіркою встановлено, що Службою автомобільних доріг у Львівській області в порушення вимог ст. 877 Цивільного кодексу України, п.5 Порядку використання коштів, виділених для здійснення будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг загального користування державного значення виділених з фонду боротьби з гострою респіраторною хворобою COV1D-I9, спричиненою вірусом SARS-CoV-2, та її наслідками, затвердженого постановою КМУ від 09.2020 року №539, та враховуючи п. 6.1.5.3 Правил визначення вартості будівництва ДСТУ БД 1.1-1:2013 і норми СОУ 42.1-37641918-105:2013 класифікація робіт з експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування» затверджених наказом Державної служби автомобільних доріг України №162 20.20.05.2013, протиправно оплачено роботи з вирізування сухих гілок на деревах діаметром від 300 мм до 350 мм в кількості 2950 штук на загальну суму 1 782, 467 тис. грн, які не були передбачені договірною ціною, та без укладення іншого договору, що призвело до завищення вартості виконаних робіт по договору №41-04/19 від 25.04.2019. Як наслідок, завдано матеріальної шкоди (збитків) державному бюджету.

З огляду на виявлені в ході перевірки порушення, відповідач направив Службі автомобільних доріг у Львівській області вимогу №131306-14/3496-2021 від 20.05.2021 «Щодо усунення порушень законодавства» шляхом відшкодування таких збитків на користь державного бюджету.

Зазначена Вимога містить виявлені перевіркою порушення законодавства, зокрема зазначено, що в порушення ст. 877 Цивільного кодексу України, п. 5 Порядку використання коштів, виділених для здійснення будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг загального користування державного значення, затвердженого постановою КМУ від 01.07.2020 № 539, з коштів виділених на поточний середній ремонт, здійснено оплату за роботи (обрізання крон дерев), які не були передбачені укладеним договором та за своїм складом відносяться до робіт з експлуатаційного утримання, що призвело до незаконних витрат коштів державного бюджету фонду COVID19 на суму 1782,5 тис. гривень.

Не погоджуючись із Вимогою та вважаючи її незаконною і протиправною, позивач звернувся до суду з даним позовом.

При вирішення справи суд керувався таким.

Відповідно до статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII).

Згідно з ч. 1 ст. 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Частиною 1 ст. 2 Закону № 2939-XII встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Пунктом 7 ст. 10 Закону № 2939-XII передбачено право органу фінансового контролю пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 (зі змінами і доповненнями) (далі - Порядок № 550).

Відповідно до пункту 2 цього Порядку, інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно з пунктами 45, 46 Порядку у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Відповідно до пункту 50 Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Проаналізувавши вимоги вищенаведених норм чинного законодавства, суд вважає, що відповідач як орган державного фінансового контролю має повноваження здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів, а у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині є обов`язковою до виконання.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом прийняття такої вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Відтак, пункти або частини вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи з їх оскарження. Проте, пункти або частини вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16, постановах Верховного Суду від 30.07.2019 справа № 0740/1005/18, від 28.02.2020 справа № 1340/5972/18.

Суд зазначає, що спірні правовідносини виникли у зв`язку з оскарженням позивачем вимоги Західного офісу Держаудитслужби №131306-14/3496-2021 від 20.05.2021 «Щодо усунення порушень законодавства». Зокрема у вимозі зазначено, що позивачем оплачено підрядній організації ТзОВ «Онур Конструкціон Інтернешнл» за роботи по обрізанню крон дерев, які не були передбачені твердою договірною ціною по договору № 41-04/19 від 25.04.2019 на поточний середній ремонт Н-13 Львів – Самбір – Ужгород, км. 10+200 – км. 72-757. В порушення ст. 877 Цивільного кодексу України, п. 5 Порядку використання коштів, виділених для здійснення будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг загального користування державного значення, затвердженого постановою КМУ від 01.07.2020 № 539, з коштів виділених на поточний середній ремонт, здійснено оплату за роботи (обрізання крон дерев), які не були передбачені укладеним договором та за своїм складом відносяться до робіт з експлуатаційного утримання, що призвело до незаконних витрат коштів державного бюджету фонду COVID19 на суму 1782,5 тис. гривень. Вимогою повідомлено позивача про необхідність усунути вказані порушення вимог законодавства, зокрема, але невиключно шляхом відшкодування на користь державного бюджету шкоди (збитків).

Отже, у вимозі вказано на факт заподіяння збитків, зазначено їх розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідного порушення згідно з вимогами законодавства.

Окрім того у вимозі значено, що вказані порушення відповідно до ст. 22 Цивільного кодексу України та статей 224, 225 Господарського кодексу України є збитками, нанесеними державному бюджету.

Позивач у даній справі просить визнати протиправною і скасувати вимогу щодо усунення порушень законодавства.

Тобто, звертаючись до суду з позовом, Служба автомобільних доріг у Львівській області фактично не погодилася з висновками акта перевірки щодо завданих збитків та з відповідною вимогою про відшкодування завданих збитків.

Водночас, суд наголошує, що в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.

Оскаржувана вимога стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, які не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Тобто, вимога не несе юридичних наслідків для позивача, а тому не порушує його прав та інтересів.

З огляду на те, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, питання щодо наявності збитків та їх розміру має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення, а не судом за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

У зв`язку з цим, звернення Служби автомобільних доріг у Львівській області з позовом про визнання незаконною та скасування вимоги є неналежним способом захисту порушеного права.

За таких обставин, суд дійшов висновку, що враховуючи, що перевірку обґрунтованості вимог контролюючого органу в будь-якому випадку має здійснювати суд, що розглядає позов про стягнення відповідних збитків, визначених у вимозі, то підстави для задоволення позовних вимог у даному випадку відсутні.

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.77 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. А, згідно ч.1 ст.90 цього ж Кодексу, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Докази, подані позивачем, переконують у безпідставності позовних вимог.

З урахуванням досліджених судом фактичних даних в контексті конкретних обставин цієї справи суд вважає, що в задоволенні позову Служби автомобільних доріг у Львівській області – слід відмовити.

Щодо судового збору, то відповідно до ч.1 ст.139 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки у задоволенні позову відмовлено, сплачений позивачем судовий збір поверненню не підлягає.

Керуючись ст.ст.2, 6, 8-10,13, 14, 72-77, 139, 241-247, 250, 255, 293, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

в и р і ш и в:

в задоволенні позову Служби автомобільних доріг у Львівській області до Західного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги – відмовити повністю.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Повне рішення суду складене та підписане 03.12.2021.

Суддя Р.І. Кузан