Ухвала суду № 101362268, 25.11.2021, Житомирський окружний адміністративний суд

ЖИТОМИРСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

про повернення позовної заяви

25 листопада 2021 року м. Житомир

справа № 240/33696/21

категорія 1090201000

Суддя Житомирського окружного адміністративного суду Горовенко А.В., перевіривши виконання вимог законодавства при поданні позовної заяви Заступника керівника Житомирської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Черняхівської селищної ради до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправним та скасування наказу,-

встановив:

Заступник керівника Житомирської окружної прокуратури звернувся до суду із позовом в інтересах держави в особі Черняхівської селищної ради, в якому просить:

- визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області №1309-УБД від 13.05.2021 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення";

- визнати протиправними та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області №1311-УБД від 14.05.2021 "Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення".

Відповідно до ухвали суду від 10.11.2021 позовну заяву заступника керівника Житомирської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Черняхівської селищної ради залишено без руху із встановленням позивачу строку для усунення її недоліків - 10 днів, з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху, шляхом подання до суду:

- позовної заяви (її копій відповідно до кількості учасників справи) з обґрунтуванням підстав для звернення до суду із даним позовом та доказів на підтвердження вказаних підстав.

17 листопада 2021 року на адресу суду від заступника керівника Житомирської окружної прокурори на виконання вимог ухвали суду від 10.11.2021 надійшла заява за вх.№71894/21, в якій в обґрунтування підстав для звернення до суду, прокурор вказує, що даний позов поданий із метою запобігання порушень інтересів держава та територіальної громади, з підстав неналежного виконання органом місцевого самоврядування, в даному випадку Черняхівською селищною радою, свої повноважень.

Саме тому, нездійснення органом уповноваженим державою на виконання відповідних функцій у спірних правовідносинах, за переконанням заступника керівника Житомирської окружної прокуратури, є не лише обов"язком і правом захисту інтересів держави у суді.

Також позивач посилається на правову позицію Великої Палати Верховного Суду відповідно до висновків якої, факт не звернення до суду уповноваженого державою органу з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства свідчить про те, що вказаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження, у зв"язку з чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян – членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом.

З приводу викладеного, суд зазначає наступне.

Відповідно до ч.1 ст.55 КАС України сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника.

Одним з ключових питань у цій справі є питання щодо наявності у прокурора права звернутися до суду з цим позовом в інтересах держави.

Питання, пов`язані з участю прокурора у судовому процесі, врегульовані статтями 53, 54 Кодексу адміністративного судочинства України.

Згідно із частиною третьої статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Частиною 4 статті 53 КАС України встановлено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

В силу ч. 5 ст. 53 КАС України, у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Суд наголосити, що однією з умов виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави передбачається наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно. У другому випадку законодавчо обумовлено, що має бути відсутнім орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Відповідно до ч.4 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Таким чином, у разі подання позовної заяви прокурором в інтересах держави суд в першу чергу з`ясовує наявність підстав для такого представництва.

Згідно з ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Відповідно до ч.5 ст.242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Так, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16 щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді зазначила наступне:

"Прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

Не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача".

Варто зазначити, що як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Крім того, потрібно з`ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість/протиправність бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

В обґрунтування необхідності втручання органів прокуратури позивач зазначає про протиправність прийнятих Головним управління Держгеокадастру у Житомирській області наказів №1309-УБД від 13.05.2021 та №1311-УБД від 14.05.2021 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Прокурор зазначає, що відповідно до змісту оскаржуваних наказів Громадській організації «Фонд інвалідів АТО» неправомірно, без надання належної оцінки заявам та наданим матеріалам, надано дозволи на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у постійне користування. Прийняття відповідачем оскаржуваних рішень в подальшому сприятиме отриманню Громадській організації «Фонд інвалідів АТО» у постійне користування земельної ділянки без наміру виконання соціальних функцій.

При цьому прокурор посилається на правові висновки, викладені Великою Палатою в постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 та стверджує, що сам факт незвернення до суду органу, до компетенції якого віднесено відповідні повноваження свідчить про неналежне виконання органом своїх повноважень і є підставою для звернення до суду прокурором.

При цьому під час оцінки підстав для представництва інтересів держави прокурором, окрім неналежного виконання органом своїх повноважень, Верховний Суд у вказаних прокурором справах зазначає про необхідність з`ясування інтересів держави, які підлягають судовому захисту.

У справі №912/2385/18 Верховний Суд врахував обґрунтування порушення інтересів держави, які полягали в тому, що порушення процедури державних закупівель та укладення відповідних додаткових угод унеможливило раціональне та ефективне використання бюджетних коштів.

Зважаючи на викладене, суд дійшов висновку про те, що самий лише факт не звернення до суду органу місцевого самоврядування з позовом про скасування вказаних наказів або відсутність коштів на сплату судового збору не є достатньою підставою для звернення прокурора з позовом замість компетентного органу.

Оцінюючи доводи прокурора щодо порушення інтересів держави, захист яких належить до компетенції органу місцевого самоврядування, у даному випадку Черняхівської селищної ради, суд зазначає наступне.

Матеріали позовної заяви свідчать, що предметом позову у даній справі є оскарження наказів Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

Відповідно до статті 118 ЗК України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин та ухвалення рішення суду першої інстанції) порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянами передбачає реалізацію таких послідовних етапів:

- звернення громадян з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- надання дозволу відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування;

- розробка суб`єктами господарювання за замовленням громадян проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;

- погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в порядку, передбаченому статтею 186-1 Земельного кодексу України;

- затвердження відповідним органом виконавчої влади або місцевого самоврядування проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Отже, передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок. При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.

Зважаючи на вищенаведене, доводи прокурора стосуються ймовірної загрози порушення інтересів держави у майбутньому, яке матиме місце після розробки проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у разі його погодження та затвердження.

Водночас, прокурор не обґрунтовує порушення або загрозу порушення відповідного інтересу на етапі вирішення питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.

Окрім того слід враховувати, що відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини сторонами судового розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).

Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).

Пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить про те, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

З огляду на викладене, позивач не виконав вимог ухвали суду від 10.11.2021 про залишення позовної заяви без руху, у строк встановлений судом.

Відповідно до п.1 ч.4 ст.169 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява повертається позивачеві, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк.

З огляду на викладене, оскільки недоліки позовної заяви, залишеної без руху не усунено заступником керівника Житомирської окружної прокуратури в повному обсязі у строк, встановлений судом, то суд дійшов до висновку про повернення позовної заяви заступника керівника Житомирської окружної прокуратури без розгляду, що не позбавляє його права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

Керуючись статтями 169, 243, 248, 256, 294, 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України, Житомирський окружний адміністративний суд,-

ухвалив:

1. Позовну заяву Заступника керівника Житомирської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Черняхівської селищної ради до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправним та скасування наказу, - повернути позивачу без розгляду.

2. Копію ухвали надіслати позивачу не пізніше наступного дня після її постановлення, разом із позовною заявою й усіма доданими до неї матеріалами.

3. Повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.

4. Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення, якщо інше не передбачено цим Кодексом. Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або в судовому засіданні у разі неявки всіх учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання суддею.

Ухвала може бути оскаржена до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її складення.

Суддя А.В. Горовенко