Рішення № 100963983, 08.11.2021, Одеський окружний адміністративний суд

Справа № 420/14857/21

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 листопада 2021 року м. Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді - Стефанова С.О., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом виконавчого комітету Ренійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування п.3 вимоги №151520-14/3252-2021 від 25.06.2021 року, -

В С Т А Н О В И В:

До Одеського окружного адміністративного суду 18 серпня 2021 надійшов адміністративний позов виконавчого комітету Ренійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області (надалі – позивач або ВК Ренійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області) до Південного офісу Держаудитслужби (надалі – відповідач), в якому позивач просить визнати протиправним та скасувати пункт 3 вимоги Південного офісу Держаудитслужби №151520-14/3252-2021 від 25.06.2021 року щодо забезпечення відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України на користь міської ради шкоди, заподіяної внаслідок неправильного нарахування і виплати матеріальної допомоги на оздоровлення з нарахуваннями у загальній сумі 576,95 тис. гривень.

Позиція позивача обґрунтовується наступним

Позивач зазначає, що не погоджується з пунктом 3 вимоги Південного офісу Держаудитслужби №151520-14/3252-2021 від 25.06.2021 року, вважає його безпідставним та протиправним, оскільки нарахування та виплата матеріальної допомоги на оздоровлення в розмірі середньомісячної заробітної плати посадовим особам виконавчого комітету Ренійської міської ради в період з 01.01.2018 року по 31.12.2020 рік проводилася правомірно, у порядку та в спосіб передбачені чинним законодавством України, а також відповідно до колективного договору та положення про преміювання.

Позиція відповідача обґрунтовується наступним

Відповідач не погоджується з заявленими позовними вимогами, вважає їх необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню та зазначає, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряю суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Як вказує відповідач, Південний офіс Держаудитслужби пред`явив вимоги виконавчому комітету Ренійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області, які вказують на виявлені збитки (шкоду/втрати), їхній розмір та їх стягнення.

Отже, на переконання відповідача, відповідно до положень діючого законодавства правильність обчислення збитків може бути перевірена лише судом, який розглядатиме позов Держаудитслужби про стягнення цих збитків.

Процесуальні дії та клопотання учасників процесу

Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 25 серпня 2021 року, позовну заяву залишено без руху з підстав недотримання позивачем вимог ст.ст.160, 161 КАС України. Надано позивачу 5-ти денний строк для усунення недоліків позовної заяви.

У встановлений судом строк позивач усунув недоліки позовної заяви, у зв`язку з чим, ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 07 вересня 2021 року позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження по справі. Розгляд справи вирішено проводити за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін в порядку ст.262 КАС України.

27 вересня 2021 року від відповідача надійшов відзив на позовну заяву (вхід. №52903/21).

Станом на 08 листопада 2021 року, будь-яких інших заяв по суті справи з боку сторін на адресу суду не надходило.

Відповідно до ч.2 ст.262 КАС України розгляд справи по суті за правилами спрощеного позовного провадження починається з відкриття першого судового засідання. Якщо судове засідання не проводиться, розгляд справи по суті розпочинається через тридцять днів, а у випадках, визначених статтею 263 цього Кодексу, - через п`ятнадцять днів з дня відкриття провадження у справі.

Вивчивши матеріали справи, дослідивши обставини, якими обґрунтовувалися позиції позивача та відповідача, перевіривши їх доказами, суд встановив наступні факти та обставини.

Обставини справи встановлені судом

У період з 19.04.2021 року по 28.05.2021 рік Південним офісом Держаудитслужби проводилася ревізія міського бюджету, фінансово-господарської діяльності виконавчого комітету Ренійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області за період з 01.01.2018 року по 31.03.2021 рік, за результатами якої було складено акт ревізії від 28.05.2021 року №08-11/23, який було підписано з боку виконкому Ренійської міської ради із зауваженнями (а.с.7-9).

07.06.2021 виконкомом Ренійської міської ради на адресу Південного офісу Держаудитслужби були надіслані заперечення до акту Південного офісу Держаудитслужби від 28.05.2021 року №08-11/23 ревізії міського бюджету, фінансово-господарської діяльності Виконавчого комітету Ренійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області за період з 01.01.2018 року по 31.03.2021 рік (а.с.10).

29.06.2021 року на адресу виконкому Ренійської міської ради від Південного офісу Держаудитслужби надійшов висновок на заперечення, відповідно до якого заперечення виконкому Ренійської міської ради до акту ревізії не прийняті (а.с.11-13).

01.07.2021 року на адресу виконкому Ренійської міської ради надійшла вимога Південного офісу Держаудитслужби №151520-14/3252-2021 від 25.06.2021 року щодо усунення порушень, виявлених в ході ревізії міського бюджету, фінансово-господарської діяльності виконавчого комітету Ренійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області за період з 01.01.2018 року по 31.03.2021 рік, проведеної Південним офісом Держаудитслужби з 19.04.2021 року по 28.05.2021 рік (а.с.14-15).

У пункті 3 резолютивної частини Вимоги відповідач вимагає забезпечити відшкодування відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України на користь міської ради шкоди, заподіяної внаслідок неправильного нарахування і виплати матеріальної допомоги на оздоровлення з нарахуваннями у загальній сумі 576,95 тис. гривень. Врахувати право працівників відшкодувати заподіяну шкоду відповідно до ч.5 ст.130 КЗпПУ та право осіб, які безпідставно отримали вищезазначені виплати, добровільно відшкодувати кошти на підставі їх письмових заяв.

В пункті 3 описової частини Вимоги містяться обґрунтування пункту 3 резолютивної частини Вимоги, відповідно до якого, на порушення частини 5 статті 21 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» посадовим особам Виконавчого комітету Ренійської міської ради в період з 01.01.2018 року по 31.12.2020 року проводилися нарахування та виплати матеріальної допомоги на оздоровлення в розмірі середньомісячної заробітної плати, тоді як вимогами статті 21 зазначеного Закону передбачено надання щорічної відпустки з виплатою допомоги на оздоровлення у розмірі посадового окладу, що призвело до необґрунтованого використання коштів міського бюджету на виплату допомог у загальній сумі 479,36 тис. грн., та, як наслідок, до зайвого нарахування та перерахування єдиного соціального внеску в загальній сумі 97,59 тис. грн., що призвело до втрат коштів місцевого бюджету в сумі 576,95 тис. гривень.

Позивач, не погоджуючись з п.3 вимоги Південного офісу Держаудитслужби №151520-14/3252-2021 від 25.06.2021 року, вважаючи його необґрунтованим та таким, що підлягає скасуванню, звернувся з даним адміністративним позовом до суду.

Джерела права та висновки суду

Згідно із ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26 січня 1993 року №2939-XII (далі - Закон №2939-XII).

Відповідно до ч.2 ст.2 цього Закону державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Згідно з ч.1 ст.4 Закону №2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів всіх рівнів, державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року №550 (далі Порядок №550).

Відповідно до п.2 цього Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

За визначенням п.3 Порядку №550 акт ревізії - документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід`ємною частиною акта.

Іншими словами, акт ревізії лише фіксує обставини, встановлені під час проведення ревізії і факти виявлених порушень законодавства та не є остаточним документом, зобов`язуючим до вчинення будь-яких дій. Судження контролюючого органу є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не порушує законодавство. Тобто, акт перевірки не є рішенням суб`єкта владних повноважень, так як не спричиняє порушення прав для осіб робота (діяльність) яких перевірялася і не обов`язковим для виконання, тому його висновки не можуть бути предметом спору.

Згідно з пп.9 п.4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 року №43 (далі - Положення №43), Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до п.п.45, 46 Порядку №550, у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Підпунктами 16, 23 п.6 Положення №43 встановлено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Відповідно до пункту 50 Порядку №550, за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями підпунктів 7, 10, 13 ст.10 Закону України №2939-ХІІ, згідно з якими органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються (частина 2 статті 15 Закону).

Згідно з п.3 Порядку повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в разі їх нецільового використання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.10.2010 року №1163 протягом 10 робочих днів з дати реєстрації акта ревізії, а у разі наявності заперечень (зауважень) до акта - з дати надання письмового висновку щодо таких заперечень (зауважень) контролюючий орган складає вимогу до розпорядника бюджетних коштів про повернення до відповідного бюджету використаної ним не за цільовим призначенням суми субвенції або вимогу до одержувача бюджетних коштів про повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в сумі, що використана ним не за цільовим призначенням (далі - вимога). Форми вимоги затверджуються Мінфіном.

Відповідно до п.10 Порядку повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в разі їх нецільового використання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22.10.2010 року №1163 у разі невиконання одержувачем бюджетних коштів вимоги контролюючий орган звертається в установленому порядку до суду щодо стягнення з одержувача бюджетних коштів у дохід відповідного бюджету коштів у сумі, яка була використана ним не за цільовим призначенням.

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що відповідач як орган державного фінансового контролю має повноваження здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів, а у разі виявлення порушень законодавства - пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів. Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині є обов`язковою до виконання.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то суд наголошує, що про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом прийняття такої вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка є обов`язковою до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і на підставі якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Відтак, пункти (частини) вимоги, які не вказують на стягнення збитків, можуть бути перевірені судом у справі за відповідним позовом підконтрольної установи з їх оскарження. Проте, пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України від 23 лютого 2016 року у справі №818/1857/14, а також постановах Верховного Суду від 30.07.2019 року у справі №0740/1005/18.

Як було встановлено судом, 01.07.2021 року на адресу виконкому Ренійської міської ради надійшла вимога Південного офісу Держаудитслужби №151520-14/3252-2021 від 25.06.2021 року щодо усунення порушень, виявлених в ході ревізії міського бюджету, фінансово-господарської діяльності виконавчого комітету Ренійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області за період з 01.01.2018 року по 31.03.2021 рік, проведеної Південним офісом Держаудитслужби з 19.04.2021 року по 28.05.2021 рік.

Зміст п.3 вимоги свідчить, що у ньому вказано на наявність заподіяння збитків, визначено їх розмір та зобов`язано їх відшкодувати згідно з вимогами законодавства.

За наведених обставин, суд вважає, що в органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених під час перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Відтак, вимога в частині стягнення збитків не потребує перевірки її законності та судового втручання в межах розгляду цього позову.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 28 лютого 2020 року у справі №1340/5972/18.

Судом встановлено, що відповідач не звертався до суду з позовом до виконавчого комітету Ренійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області про стягнення за результатами проведеної ревізії збитків у розмірі, визначеному у п.3 вимоги №151520-14/3252-2021 від 25.06.2021 року.

Отже, враховуючи, що збитки у випадку відсутності факту їх добровільного відшкодування стягуються примусово в судовому порядку з особи, яка їх заподіяла, питання щодо наявності збитків та їх розміру має перевірятись судом, який розглядає позов про їх стягнення. У зв`язку з цим звернення виконавчого комітету Ренійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області з позовом про визнання протиправним та скасування пункту 3 вимоги №151520-14/3252-2021 від 25.06.2021 року не є належним способом захисту порушеного права, а відтак такий позов не підлягає задоволенню.

З огляду на встановлені обставини, суд дійшов висновку, що порушення прав позивача, про захист яких він просив в судовому порядку, не знайшло свого підтвердження в ході судового розгляду справи.

Згідно ст.17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію і практику Суду як джерело права.

Так, у п.29 Рішення Європейського суду з прав людини від 09.12.1994р. Справа «Руїз Торіха проти Іспанії» (серія А, №303А) Суд повторює, що згідно з його установленою практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтованості рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Частиною 1 ст.77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення. Згідно ч.1 ст.72 Кодексу адміністративного судочинства України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Таким чином, на підставі ст.8 КАС України, згідно якої усі учасники адміністративного процесу є рівними та ст.9 КАС України, згідно якої розгляд і вирішення справ у адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості, з`ясувавши обставини у справі, перевіривши всі доводи і заперечення сторін та надавши правову оцінку наданим доказам, суд дійшов висновку, що позовні вимоги виконавчого комітету Ренійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування п.3 вимоги №151520-14/3252-2021 від 25.06.2021 року задоволенню не підлягають.

Розподіл судових витрат

Відповідно до ч.1 ст.139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Враховуючи відмову в задоволенні позову, розподіл судових витрат у відповідності до вимог ст.139 КАС України судом не здійснюється.

Керуючись ст.ст. 2, 6, 8, 9, 12, 14, 44, 139, 242-246, 255 КАС України, суд, -

В И Р І Ш И В:

В задоволенні адміністративного позову виконавчого комітету Ренійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування п.3 вимоги №151520-14/3252-2021 від 25.06.2021 року – відмовити.

Рішення набирає законної сили згідно ст.255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими ст.ст.293, 295 та п.15-5 розділу VII Кодексу адміністративного судочинства України.

Рішення може бути оскаржено, згідно ст.295 КАС України, протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частину рішення суду, або розгляд справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Позивач: виконавчий комітет Ренійської міської ради Ізмаїльського району Одеської області (вул. Вознесенська, 139, м. Рені, Одеська область, 68803, код ЄДРПОУ 04056990).

Відповідач: Південний офіс Держаудитслужби (вул. Канатна, буд.83, м. Одеса, 65107, код ЄДРПОУ 40477150).

Суддя С.О. Cтефанов

.