Рішення № 100818602, 27.10.2021, Запорізький окружний адміністративний суд

ЗАПОРІЗЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

РІШЕННЯ

27 жовтня 2021 року Справа № 280/7071/21 м.ЗапоріжжяЗапорізький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Артоуз О.О., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Громадської організації «Громадське суспільство» (69037, м. Запоріжжя, вул. Рекордна, 18, корп. В, код ЄДРПОУ 40962399) до Запорізької міської ради (69105, Запорізька область, м. Запоріжжя, пр. Соборний, 206, код ЄДРПОУ 04053915), третя особа, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Виконавчий комітет Запорізької міської ради (69105, Запорізька обл., місто Запоріжжя, пр. Соборний, будинок 206, код ЄДРПОУ 02140892 про зобов`язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

До Запорізького окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Громадської організації «Громадське суспільство» (далі – позивач) до Запорізької міської ради (далі – відповідач), відповідно до якого позивач просить суд зобов`язати відповідача розпустити виконавчий комітет Запорізької міської ради, який було утворено рішенням Запорізької міської ради №10 від 23.12.2020.

Ухвалою судді від 28 серпня 2021 року відкрито провадження в адміністративній справі за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін, залучено до участі у справі у якості третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Виконавчий комітет Запорізької міської ради.

Позовну заяву обґрунтовано тим, що Рішенням Запорізької міської ради №10 від 23.12.2020 керуючись Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», Запорізька міська рада вирішила утворити виконавчий комітет Запорізької міської ради на строк її повноважень з чисельністю 17 осіб. Рішенням Запорізької міської ради № 63 від 11.06.2021відповідач вирішив в тексті рішення Запорізької міської ради від 23.12.2020 №10 «Про утворення виконавчого комітету Запорізької міської ради, визначення його чисельності» замість «17» вважати «25». Відповідно до ч. 3 ст. 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. Сільська, селищна, міська рада утворює у складі виконавчого комітету ради орган з питань містобудування та архітектури. Тобто, враховуючи вищевикладену норму законодавства у складі виконавчого комітету міської ради обов`язково повинні бути наступні особи: голова міської ради; всі заступники міського голови; всі голови районних рад; керуючий справами (секретаря) виконавчого комітету; керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. Відповідно до затвердженого переліку виконавчий комітет є неповним, а також на теперішній час у міського голови Буряка В.В. сім заступників, що підтверджується рішенням міської ради № 57 від 23.04.2021, але з порушенням норм ст. 51 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» лише трос заступників є членами виконавчого комітету. Крім того, звертає увагу, що до виконавчого комітету входить лише двоє голів районної адміністрації. Просить позов задовольнити. Додаткові пояснення щодо предмету позову надано у відповіді на відзив (вх.. №56199 від 29.09.2021).

Відповідач проти позову заперечив з підстав визначених у письмовому відзиві вх.№54747 від 22 вересня 2021 року, відповідно до яких зазначає, що до виключної компетенції місцевих рад згідно п. 3 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» належить утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск. Частинами 1 - 5, 9 статті 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до сформування нового складу виконавчого комітету. Кількісний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - за пропозицією голови відповідної ради. Виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. Сільська, селищна, міська рада утворює у складі виконавчого комітету ради орган з питань містобудування та архітектури. Секретар сільської, селищної, міської ради входить до складу виконавчого комітету відповідної ради за посадою. Сільська, селищна, міська рада за пропозицією сільського, селищного, міського голови може прийняти рішення про входження старост до складу виконавчого комітету відповідної ради за посадою. Очолює виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради відповідно сільський, селищний, міський голова, районної у місті ради - голова відповідної ради. У виконавчому комітеті сільської ради функції секретаря виконавчого комітету за рішенням ради може здійснювати секретар відповідної ради. До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради не можуть входити депутати відповідної ради, крім секретаря ради. Зазначені положення Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» дублюються і в статті 65 Регламенту Запорізької міської ради, затвердженим рішенням Запорізької міської ради №5 від 21.12.2020 «Про затвердження Регламенту Запорізької міської ради» (зі змінами). Отже, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» не визначений ані кількісний склад виконавчих комітетів міських рад, ані персональний склад. Частиною 3 статті 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови, голови районної у місті ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. Крім того, приписами ч. 2 ст. 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що кількісний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою, а персональний склад виконавчого комітету міської ради затверджується радою за пропозицією міського голови. Звертає увагу, що наведений перелік осіб, які можуть включатись до виконавчого комітету не є вичерпним, а положення статті допускають варіації осіб, які можуть бути включені до складу, а саме «інші особи», керівники «інших виконавчих органів», «заступник» або «заступники» міського голови та визначено форму - за пропозицією міського голови. Виходячи з вищенаведеного, формування виконавчого комітету міської ради, кадрове наповнення та контроль за його роботою є невід`ємним правом місцевих рад. У задоволенні позову просить відмовити.

Розглянувши матеріали справи суд встановив наступні обставини.

На виконання наданих законом повноважень міською радою було прийнято рішення №10 від 23.12.2020 «Про утворення виконавчого комітету Запорізької міської ради, визначення його чисельності». Крім того, міською радою були прийняті рішення про обрання до складу виконавчого комітету:

- №11 від 23.12.2020 «Про затвердження ОСОБА_1 першим заступником міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради та до складу виконавчого комітету Запорізької міської ради»

- №12 від 23.12.2020 «Про затвердження ОСОБА_2 заступником міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради та до складу виконавчого комітету Запорізької міської ради»

- №13 від 23.12.2020 «Про затвердження ОСОБА_3 заступником міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради та до складу виконавчого комітету Запорізької міської ради»

- №14 від 23.12.2020 «Про затвердження ОСОБА_4 заступником міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради та до складу виконавчого комітету Запорізької міської ради»

- №15 від 23.12.2020 «Про затвердження ОСОБА_5 заступником міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради та до складу виконавчого комітету Запорізької міської ради»

- №16 від 23.12.2020 «Про затвердження ОСОБА_6 керуючим справами виконавчого комітету Запорізької міської ради та до складу виконавчого комітету Запорізької міської ради»

- №17 від 23.12.2020 «Про затвердження ОСОБА_7 до складу виконавчого комітету Запорізької міської ради»

- №18 від 23.12.2020 «Про затвердження ОСОБА_8 до складу виконавчого комітету Запорізької міської ради»

- №19 від 23.12.2020 «Про затвердження ОСОБА_9 до складу виконавчого комітету Запорізької міської ради»

- №20 від 23.12.2020 «Про затвердження ОСОБА_10 до складу виконавчого комітету Запорізької міської ради»

- №21 від 23.12.2020 «Про затвердження ОСОБА_11 до складу виконавчого комітету Запорізької міської ради»

- №22 від 23.12.2020 «Про затвердження ОСОБА_12 до складу виконавчого комітету Запорізької міської ради»

- №23 від 23.12.2020 «Про затвердження ОСОБА_13 до складу виконавчого комітету Запорізької міської ради»

- №75 від 24.02.2021 «Про затвердження ОСОБА_14 до складу виконавчого комітету Запорізької міської ради»

- №57 від 23.04.2021 «Про кадрові зміни»

- №64 від 11.06.2021 «Про затвердження до складу виконавчого комітету Запорізької міської ради»

Не погоджуючись зі складом виконавчого комітету позивач звернувся до суду.

Вирішуючи даний спір по суті заявлених позовних вимог, суд виходить з наступного.

Згідно статті 140 Конституції України місцевим самоврядуванням є право територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Як слідує з преамбули Закону України «Про місцеве самоврядування» цей Закон відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

У відповідності до статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

На підставі статті 5 наведеного вище Закону, система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.

З приписів статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування» слідує, що виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. У сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому випадку функції виконавчого органу ради (крім розпорядження земельними та природними ресурсами) здійснює сільський голова одноособово.

Згідно статті 51 Закону України «Про місцеве самоврядування» виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень.

Кількісний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради - за пропозицією голови відповідної ради.

Очолює виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради відповідно сільський, селищний, міський голова, районної у місті ради - голова відповідної ради. У виконавчому комітеті сільської ради функції секретаря виконавчого комітету за рішенням ради може здійснювати секретар відповідної ради.

Виконавчий комітет ради є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади.

Основною формою роботи виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є його засідання (стаття 53 вказаного вище Закону).

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються в тому числі питання утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск.

Разом з цим, за приписами підпунктів 5 та 8 частини 4 статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування» міській голова вносить на розгляд ради пропозиції про кількісний і персональний склад виконавчого комітету відповідної ради, а також скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради.

Згідно частин 1 та 2 статті 59 вказаного вище Закону, рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Зазначені положення Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» дублюються і в статті 65 Регламенту Запорізької міської ради, затвердженим рішенням Запорізької міської ради №5 від 21.12.2020 «Про затвердження Регламенту Запорізької міської ради» (зі змінами).

Законом України «Про місцеве самоврядування» та Регламентами не передбачено обмежень у праві міської ради обирати, переобирати, або у інший спосіб здійснювати зміну кількісного та/або персонального складу виконавчого комітету, а також будь-яких інших умов при вирішенні цих питань.

Позовна вимога відносно зобов`язання Запорізької міської рада розпустити виконавчий комітет Запорізької міської ради, який було утворено рішенням Запорізької міської ради №10 від 23.12.2020 задоволенню не підлягає, оскільки обрання кількісного та персонального складу виконавчого комітету, його розпуск є виключною компетенцією відповідної ради, згідно із вимогами Закону України «Про місцеве самоврядування», а отже є її дискреційними повноваженнями. Крім того, суд звертає увагу, що рішення Запорізької міської ради №10 від 23.12.2020 є чинним та не скасовувалося.

Поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

З огляду на наведене, суд не може перебирати на себе функції державного органу у цій частині, оскільки визначення персонального складу виконавчого комітету є виключними повноваженнями відповідної міської ради.

Територіальна громада здійснює місцеве самоврядування в порядку, встановленому законом, безпосередньо або через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина третя статті 140, частина перша статті 144 Конституції України).

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України №7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території, зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Такі ж положення закріплені також у статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, яка встановлює, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом; органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене із сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу; повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними.

Додатково до наведеного суд також вважає за необхідне відмітити, що Європейський Суд з прав людини в рішенні у справі «Проніна проти України» від 18.07.2006 зазначив, що «п.1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент».

Наведене також кореспондується з практикою Європейського суду з прав людини по справі «Серявін та інші проти України», заява № 4909/04, рішення від 10 лютого 2010 року, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент.

Згідно з частинами першою та другою статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.

Відповідно до частин першої, другої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Суд, відповідно до статті 90 КАС України, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Доказів, які б доводили обґрунтованість заявленого позову, суду не надано, а отже позовні вимоги задоволенню не підлягають.

Судові витрати у порядку ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України з відповідача не стягуються.

Керуючись статтями 132, 135, 139, 241, 244, 252, 255, 295 КАС України, суд,-

ВИРІШИВ:

У задоволенні адміністративного позову Громадської організації «Громадське суспільство» (69037, м. Запоріжжя, вул. Рекордна, 18, корп. В, код ЄДРПОУ 40962399) до Запорізької міської ради (69105, Запорізька область, м. Запоріжжя, пр. Соборний, 206, код ЄДРПОУ 04053915), третя особа, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Виконавчий комітет Запорізької міської ради (69105, Запорізька обл., місто Запоріжжя, пр.. Соборний, будинок 206, код ЄДРПОУ 02140892 про зобов`язання вчинити певні дії, - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення суду може бути оскаржено в апеляційному порядку до Третього апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його (її) проголошення, а якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Рішення у повному обсязі складено та підписано 02 листопада 2021 року.

Суддя О.О. Артоуз