Рішення № 100740071, 22.10.2021, Миколаївський окружний адміністративний суд

МИКОЛАЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

22 жовтня 2021 р. № 400/1198/21 м. Миколаїв

Миколаївський окружний адміністративний суд, у складі головуючого судді Мельника О.М., за участю секретаря судового засідання Шакіної А.В., позивача: ОСОБА_1 , представника відповідача Ничипорук О.С., розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом: Депутата Миколаївської міської ради Миколаївського району

Миколаївської області ОСОБА_1 ,

АДРЕСА_1 ,

до відповідача: Миколаївської міської ради, вул. Адміральська, 20,

м.Миколаїв,54001,

про: визнання протиправною та скасування ч.2 п.2 ст.17 Регламенту

Миколаївської міської ради VІІІ скликання, затвердженого

рішенням від 24.12.2020 № 2/35,

В С Т А Н О В И В:

Депутат Миколаївської міської ради Миколаївського району Миколаївської області ОСОБА_1 (далі: Позивач) звернувся з позовом до Миколаївської міської ради (далі Відповідач) та просив: Визнати частину 2 пункту 2 статті 17 Регламенту Миколаївської міської ради VIII скликання, затвердженого рішенням Миколаївської міської ради від 24.12.2020 року №2/35 «Про затвердження Регламенту Миколаївської міської ради VIII скликання», протиправною та скасувати її.

Щодо частини позовних вимог про визнання протиправним та скасування пункту 2 рішення Миколаївської міської ради від 24.12.2020 року №2/36 «Про обрання заступників голів, секретарів постійних комісій Миколаївської міської ради VIII скликання» справу було виділено в окреме самостійне позовне провадження ухвалою від 01.06.2021 року.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що норми частини 2 пункту 2 статті 17 Регламенту Миколаївської міської ради VIII скликання безпосередньо порушують права Позивача, як депутата, а саме позбавили його можливості обирати та бути обраним заступником або секретарем постійної комісії. Крім того, Миколаївська міська рада діяла поза межами повноважень, встановлених нормами ст.ст.26, 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» №280/97-ВР.

Відповідач заперечив проти задоволення позову, вважає, що під час підготовки та затвердження норми частини 2 пункту 2 статті 17 Регламенту Миколаївської міської ради VIII, було дотримано вимоги діючого законодавства. Миколаївська міська рада використала право на визначення порядку організації роботи комісій, з огляду на неприйняття рішення, під час першого засідання, комісією про обрання заступника голови та секретаря, тому право Позивача обирати та бути обраним на ці посади порушено не було. Формальне порушення процедури ухвалення рішення не є безумовною підставою для скасування рішення. Норми регламенту носять внутрішньо організаційний характер, тому не підлягали громадському обговоренню.

Ухвалою від 25.02.2021 року відкрито провадження у справі.

01.06.2021 року ухвалою суду закрито підготовче провадження та призначено судовий розгляд справи по суті.

В судовому засіданні сторони підтримали доводи викладені в позові, відзиві та інших документах по суті справи.

Суд заслухав правову позицію сторін, дослідив всебічно та повно обставини справи, перевірив їх наявними в справі доказами та встановив таке.

24.12.2020 року на пленарному засіданні Миколаївської міської ради прийнято рішення №2/35 «Про затвердження Регламенту Миколаївської міської ради VIII скликання».

Як вбачається зі змісту Регламенту Миколаївської міської ради VIII скликання, ч.2 п.2 статті 17 містить таку норму: «У разі якщо постійна комісія не обрала заступника голови постійної комісії та/або секретаря постійної комісії на першому засіданні постійної комісії, заступник голови та/або секретар обирається відповідним рішенням Ради.»

24.12.2020 року Миколаївською міською радою на підставі вищезазначеної норми прийнято рішення 2/36 «про обрання голів, секретарів постійних комісій Миколаївської міської ради VIII скликання».

Як вбачається з матеріалів справи рішення №2/35 «Про затвердження Регламенту Миколаївської міської ради VIII скликання», опубліковано 04.01.2021 року.

Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У відповідності до ч.2 ст.2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноважень з метою, з якою ці повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Як вбачається з суті позовних вимог, ч.2 п.2 статті 17 Регламенту Миколаївської міської ради VIII скликання, було змінено порядок формування внутрішньої структури постійних комісій, а саме у разі якщо не обрання заступника голови постійної комісії та/або секретаря постійної комісії на першому засіданні постійної комісії, заступник голови та/або секретар обирається відповідним рішенням Ради.

Таким чином, необхідно надати оцінку в межах предмету спору щодо наявності повноважень у Відповідача щодо прийняття такої норми та встановити чи не має протиріччя з діючим законодавством України.

Відповідно до п. 18 ч. 1 ст. 4 КАС України у цьому Кодексі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні: нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до п. 1 ч. 2 ст. 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

Суд зазначає, що із застосуванням вказаних у ст. 245 КАС України способів суд може захистити права фізичних осіб та юридичних осіб у разі встановлення факту їх порушення.

Надаючи оцінку законності спірних норм Регламенту, суд в ході розгляду справи не втручається у дискреційні повноваження відповідача, а здійснює перевірку дотримання прав позивача при встановленні правил щодо порядку обрання заступників та секретарів постійних комісій Миколаївської міської ради на їх відповідність чинному законодавству.

Позивач, як депутат Миколаївської міської ради, наділений правом на участь у процесі прийняття рішень - голосуванні, відповідно є зацікавленим у тому, щоб в процедурі прийняття рішень була дотримана відповідна встановлена діючим законодавством процедура, було дотримано права та належним чином виконувались обов`язки депутатів.

З огляду на предмет позову він спрямований на захист прав та обов`язку Позивача, як депутата Миколаївської міської ради, що входить до складу однієї з постійних комісій, і був позбавлений внаслідок прийняття Відповідачем нової норми регламенту права на участь в процедурі голосування щодо посади заступника голови та секретаря комісії, відповідно до норм статей 26, 47 ст. 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Згідно норм ч. 2 статті 264 КАС України правом оскаржити нормативно-правовий акт наділені особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано нормативно-правовий акт.

З огляду на викладене, нормами КАС Позивача, наділено правом оскарження норм ч.2 п.2 статті 17 Регламенту Миколаївської міської ради VIII скликання, оскільки до нього ці норми застосовано та він є суб`єктом правовідносин, у яких застосовано норми Регламенту.

Відповідно до ч. 1, 3 ст. 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» правовий статус місцевого самоврядування в Україні визначається Конституцією України, цим та іншими законами, які не повинні суперечити положенням цього Закону. Органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання, до кола яких віднесено затвердження регламенту ради.

Відповідно до ч.ч. 14-15 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради. Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Отже, відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» регламент ради є місцевим нормативно-правовим актом, який визначає порядок організації роботи ради, унормовує порядок підготовки та прийняття нею рішень тощо.

Згідно зі ст. 19 Конституції України, ст. 24 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України.

Таким чином, Конституція України та Закони України визначають межі повноважень, а регламент місцевої ради приймається в межах та на підставі чинного законодавства.

Нормами абз. 1 ч.3 статті 15 Закону № 2939 встановлено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 10 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Відповідач, вважає, що норми Регламенту є нормами внутрішньо організаційного актом індивідуальної дії, тому, в силу пункту 2 частини першої статті 15 Закону № 2939, його оприлюднення не було обов`язковим.

Суд дійшов висновку, що Відповідач не вірно розуміє сутність норм щодо обов`язку розпорядника інформації оприлюднювати внутрішньо організаційні акти індивідуальні дії, оприлюднення проектів рішень органів місцевого самоврядування з нормами ч.3 ст.15 Закону, оскільки дана норма не розрізнює даних понять, вона містить правило, згідно якого усі без виключень проекти рішень органів місцевого самоврядування мають бути оприлюднені, що узгоджується з нормами ч.10 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Згідно частини 2 пункту 14 статті 23 Регламенту Миколаївської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням Миколаївської міської ради від 28.01.2016 року № 2/5 чинного на момент розроблення проекту оспорюваного рішення, та у відповідності до частини 15 статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" проекти рішень та інші матеріали, що плануються до розгляду на засіданні Ради надсилаються апаратом Ради не пізніше ніж за сім днів до дня проведення засідання Ради на електронну пошту депутатів Ради, а за письмовою заявою депутата Ради надаються йому в той самий термін у друкованому вигляді на паперовому носії.

З огляду на викладене, Відповідачем допущено порушення норм ч.3 ст.15 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Згідно нормами ч.1,2 статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» , постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. Постійні комісії обираються радою на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. Всі інші питання структури комісії вирішуються відповідною комісією.

18 грудня 2020 року на пленарному засіданні Миколаївської міської ради було прийнято рішення №2/3 "Про затвердження Положення про постійні комісії Миколаївської міської ради VIII скликання".

На підставі частин 1, 2 статті 6 Положення про постійні комісії Миколаївської міської ради VIII скликання постійні комісії обираються Радою шляхом обрання голів та членів комісії відкритим голосуванням не пізніше ніж на другій сесії Ради нового скликання на строк її повноважень. Постійна комісія утворюється у складі голови і членів комісії. Всі інші питання структури комісії вирішуються відповідною комісією.

Також 18 грудня 2020 року Миколаївською міською радою було прийнято рішення №2/4 "Про утворення постійних комісій Миколаївської міської ради VIII скликання, затвердження їх персонального складу та обрання голів", яким утворено на строк повноважень Миколаївської міської ради VIII скликання 5 постійних комісій, затверджено їх персональний склад та обрано голів постійних комісій.

Відповідач в обґрунтування своєї правової позиції посилається на норми ч.15 ст.47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно яких перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються регламентом відповідної ради та Положенням про постійні комісії, що затверджується радою з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" щодо реалізації повноважень ради у здійсненні державної регуляторної політики постійними комісіями відповідної ради.

Предметом даного спору є нормативно - правовий акт, якій повинен відповідати нормативним актам вищої юридичної сили, законам.

На думку суду Відповідач значно розширив межі функціональної спрямованості і порядок організації роботи постійних комісій та здійснив протиправне втручання в порядок обрання заступників голів комісій та секретарів постійних комісій, тобто структури постійних комісій.

Згідно норм п.2 ч.1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», встановлено виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішення питання утворення і ліквідації постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій.

Суд зауважує, законодавцем в даній імперативній нормі чітко визначено, що компетенція міської ради розповсюджується на вирішення питання утворення і ліквідації постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій, що повністю узгоджується з нормами ч.1,2 статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Слід зауважити, що виходячи з системного аналізу норм Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» законодавець протиставляє між собою міського голову, виконавчий комітет та раду, постійні комісії в раді, що сприяє побудові конкурентного середовища для зважених рішень та відповідає закріпленому Конституцією України принципу поділу влади, систему стримувань та противаг, що запобігає концентрації влади в руках однієї особи чи групи осіб.

Так наприклад саме в нормах статей 26 та 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» чітко прослідковується застосування принципу стримувань та противаг щодо визначення складу постійних комісій та обрання голів комісій рішенням ради та вирішення всіх інших питань структури комісії відповідною комісією.

Тому з огляду на закладені законодавцем принципи побудови нормотворчого процесу в місцевих радах, прийняття Відповідачем норми ч.2 п.2 статті 17 Регламенту Миколаївської міської ради VIII скликання, якими було змінено порядок формування внутрішньої структури постійних комісій, є невиправданим втручанням з боку Миколаївської міської ради.

З огляду на встановлене судом норми ч.2 п.2 статті 17 Регламенту Миколаївської міської ради VIII скликання прийняті не на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; не з використанням повноважень з метою, з якою ці повноваження надано; не обґрунтовано, тобто без урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, не пропорційно, тобто без з дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване рішення (дія), без урахування права особи на участь у процесі прийняття рішення, тому позов підлягає задоволенню, а норма закріплена ч.2 п.2 статті 17 Регламенту Миколаївської міської ради визнанню протиправною та нечинною.

З огляду на задоволення позовних вимог, суд вважає за необхідне застосувати положення статті 139 КАС України та стягнути за рахунок бюджетних асигнувань на користь Позивача судові витрати в розмірі 2270, 00 грн.

Керуючись ст. 2, 19, 139, 241, 244, 242 - 246, 264 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ВИРІШИВ:

1. Позов Депутата Миколаївської міської ради Миколаївського району Миколаївської області ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 КОД НОМЕР_1 ) до Миколаївської міської ради (вул. Адміральська, 20, м.Миколаїв,54001 ЄДРПОУ 26565573) задовольнити повністю.

2. Визнати протиправною та нечинною норму встановлену частиною 2 пункту 2 статті 17 Регламенту Миколаївської міської ради VIII скликання, затвердженого рішенням Миколаївської міської ради від 24.12.2020 року №2/35 "Про затвердження Регламенту Миколаївської міської ради VIII скликання".

3. Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Миколаївської міської ради (вул. Адміральська, 20, м.Миколаїв,54001 ЄДРПОУ 26565573) на користь Депутата Миколаївської міської ради Миколаївського району Миколаївської області ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 КОД НОМЕР_1 ) судові витрати в розмірі 2270,00 грн.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду першої інстанції подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

Суддя О.М. Мельник

Рішення складено в повному обсязі

01.11.2021