Ухвала суду № 100688965, 29.10.2021, Чернівецький окружний адміністративний суд

ЧЕРНІВЕЦЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

29 жовтня 2021 р. м. Чернівці Справа № 600/5785/21-а

Суддя Чернівецького окружного адміністративного суду Лелюк О.П., розглянувши заяву Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації про забезпечення позову у справі за позовом Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області про визнання протиправними дій, визнання протиправною та скасування вимоги,

У С Т А Н О В И В:

29 жовтня 2021 року до суду надійшов позов Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області про визнання протиправними дій, визнання протиправною та скасування вимоги.

Позивач просить суд:

- визнати протиправними дії Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області під час проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області за період з 01 березня 2020 року до 31 травня 2021 року;

- визнати протиправною та скасувати вимогу Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області №132406-14/3284-2021 від 30 вересня 2021 року «Щодо усунення порушень законодавства».

Разом із позовною заявою позивачем подано до суду заяву про забезпечення позову, у якій заявник просить суд:

1) зупинити дію вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області №132406-14/3284-2021 від 30 вересня 2021 року «Щодо усунення порушень законодавства»;

2) заборонити Управлінню Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області вчиняти будь-які дії, направлені на примусове виконання вимоги №132406-14/3284-2021 від 30 вересня 2021 року «Щодо усунення порушень законодавства», зокрема:

- ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації у зв`язку з порушеннями, виявленими за результатами ревізії, результати якої зафіксовані в акті №06-33/13 від 26 серпня 2021 року;

- накладати на керівника Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації адміністративні стягнення у зв`язку з невиконанням вимоги №132406-14/3284-2021 від 30 вересня 2021 року «Щодо усунення порушень законодавства»;

- звертатися до суду з позовами, направленими на примусове виконання вимоги №132406-14/3284-2021 від 30 вересня 2021 року «Щодо усунення порушень законодавства» і стягнення коштів з підрядників, які зазначені у вимозі №132406-14/3284-2021 від 30 вересня 2021 року «Щодо усунення порушень законодавства»;

- порушувати питання про відповідність займаній посаді керівника Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації у зв`язку з невиконанням вимоги №132406-14/3284-2021 від 30 вересня 2021 року «Щодо усунення порушень законодавства».

Подану заяву обґрунтовано тим, що за результатами проведеної ревізії у період з 24 травня 2021 року по 17 серпня 2021 року з окремих питань фінансового-господарської діяльності позивача, які оформлені Актом ревізії №06-33/13 від 26 серпня 2021 року, Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області винесено вимогу №132406-14/3284-2021 «Щодо усунення порушень законодавства», в якій, серед іншого, зазначено, що у випадку неусунення порушень до 01 листопада 2021 року Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області звертатиметься до суду в інтересах держави, а також ініціюватиме розгляд питання про відповідність керівника Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації займаній посаді.

Позивач не погоджується ні з висновками Акту, ні з винесеною вимогою, у зв`язку з чим він і звернувся до суду з адміністративним позовом.

Водночас у заяві зазначено про неможливість розгляду судом поданого позову у строк, встановлений позивачу для виконання оскаржуваної вимоги (до 01 листопада 2021 року), що, фактично, нівелює факт оскарження такої вимоги, оскільки на момент винесення судом рішення у справі така буде виконана позивачем, а в протилежному випадку його посадових осіб буде притягнуто до адміністративної відповідальності. Разом з цим, не вирішення судом питання про законність вимоги №132406-14/3284-2021 від 30 вересня 2021 року «Щодо усунення порушень законодавства» до настання строку, встановленого для її виконання, призведе до вжиття відповідачем заходів, спрямованих на реалізацію такої вимоги. Так, в даному випадку йдеться про реальну загрозу: притягнення посадових осіб позивача до відповідальності за невиконання вимоги №132406-14/3284-2021 від 30 вересня 2021 року «Щодо усунення порушень законодавства» (застосування санкцій за невиконання вимоги у відповідності до Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» та Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №310 від 06 серпня 2014 року); звільнення керівника Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації (як зазначено у вимозі, відповідач у відповідності до пункту 15 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» має право порушувати перед керівниками відповідних органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій питання про притягнення до відповідальності осіб, винних у допущених порушеннях); зупинення бюджетного фінансування позивача, що може призвести до зупинення реалізації функцій позивача, визначених Положенням про Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації, що, крім заподіяння матеріальної шкоди об`єктам інфраструктури області, становитиме загрозу життю і здоров`ю людей, які користуються такими об`єктами; подання безпідставних позовів до підрядників позивача про стягнення з них шкоди, що призведе до безпідставного витрачання бюджетних коштів на оплату судового збору за подання таких позовів.

Зазначені наслідки, як вважає позивач, є реальними та неминучими, унеможливить поновлення його прав, порушених оскаржуваною вимогою, за захистом яких він звернувся до суду. З урахуванням наведених обставин і було подано до суду заяву про забезпечення позову з вимогою про тимчасове зупинення дії оскаржуваної вимоги та тимчасову заборону відповідачу вживати дії, направлені на виконання такої вимоги.

Вказані заходи, як вважає позивач, не порушують права інших осіб, а лише запроваджують тимчасові обмеження, які створять належні умови для ефективного захисту прав позивача та інших осіб, які можуть бути порушені у зв`язку із передчасним виконанням оскаржуваної вимоги. Такі заходи забезпечення позову є співмірними з можливими негативними наслідками, а відмова у їх застосуванні призведе до негативних наслідків та порушення прав позивача й інших суб`єктів.

Розглянувши заяву про забезпечення позову та перевіривши матеріали позову, суд зазначає наступне.

Так, з наявних матеріалів вбачається, що з 24 травня 2021 року по 17 серпня 2021 року Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області була проведена ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації за період з 01 березня 2020 року по 31 травня 2021 року.

За результатами проведеної ревізії Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області складено акт №06-33/13 від 26 серпня 2021 року, в якому зафіксовані порушення, виявлені в результаті ревізії.

30 вересня 2021 року відповідач направив позивачу вимогу про усунення порушень законодавства №132406-14/3284-2021, в якій зазначено про такі порушення:

- неякісне виконання аварійно-відновлювальних робіт: невідповідність фізико-механічних показників влаштованого дорожнього покриття вимогам державних стандартів за відсотком водонасичення та коефіцієнтом ущільнення, на загальну суму 22314460,00 грн, які виконували підрядники ТОВ «Будторгінвест» та ТОВ «БК «МД-ГРУП»;

- завищення обсягів робіт внаслідок невідповідності їх проектним рішенням на загальну суму 3258702,00 грн, з них через невідповідність товщини верхнього шару на 400724,00 грн та відсутності нижнього шару асфальтобетонного покриття - на 2858978,00 грн. Роботи виконували підрядники ТОВ «Будторгінвест» та ТОВ «БК «МД-ГРУП»;

- завищення обсягів та вартості виконаних робіт на загальну суму 5041928,80 грн, які виконувались ПП «ВО Габіони захід Україна», ТОВ «БК «МД-ГРУП», ТОВ «УкрБудЕліт», ТОВ «Арх-Буд Технологія», ТОВ «Будівельний стандарт», ТОВ «ПМК-113»;

- здійснення зайвих витрат бюджетних коштів на технагляд (ФОН ОСОБА_1 , ТОВ «Євро Тех Експерт Буд») та утримання служби Управління на загальну суму 848749,27 грн.

З урахуванням виявлених порушень, на підставі пункту 1 частини першої статті 8, пункту 7 статті 10, частини другої статті 15 Закону України від 26 січня 1993 року №2939-ХІІ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», пункту 7 Положення про Управління Західного офісу Держаудитслужби від 20 жовтня 2016 року №12 та пунктів 6, 49, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550, Управлінням Західного офісу Держаудитслужби листом від 30 вересня 2020 року №132406-14/3284-2021 «Щодо усунення порушень законодавств» пред`явлено до позивача вимоги наступного змісту:

1) забезпечити усунення виявлених порушень в частині неякісно виконаних ТОВ «Будторгінвест» та ТОВ «БК «МД-ГРУП» аварійно-відновлювальних робіт на загальну суму 22314460,00 грн (в т.ч. ТОВ «Будторгінвест» на суму 11793964,00 грн та ТОВ «БК «МД-ГРУП» на суму 10520496,00 грн) шляхом відшкодування коштів до державного бюджету у вказаній сумі, або приведення якості покриття до державних стандартів, керуючись пунктами 2.8 та 2.9 договорів від 03 листопада 2020 року №124-ДГ, №125-ДГ, №128-ДГ;

2) забезпечити відшкодування до державного бюджету оплачених Управлінням інфраструктури завищених ТОВ «Будторгінвест» та ТОВ «БК «МД-ГРУП» обсягів аварійно-відновлювальних робіт на загальну суму 3259702,00 грн внаслідок невідповідності їх проектним рішенням щодо товщини верхнього шару на 400724,00 грн та відсутності нижнього шару асфальтобетонного покриття - на 2858978,00 грн. (в т.ч. ТОВ «Будторгінвест» 2858978,00 грн. та ТОВ «БК «МД-ГРУП» 400724,00 грн.) відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625, 1212 Цивільного кодексу України;

3) забезпечити відшкодування до державного бюджету оплачених Управлінням завищених обсягів та вартості виконаних робіт на загальну суму 5041928,80 грн (в т.ч. ПП «ВО Габіони захід Україна» в сумі - 3550038,91 грн, ТОВ «БК «МД-ГРУП» в сумі - 1341485,00 грн, ТОВ «УкрБудЕліт» в сумі 111461,99 грн, ТОВ «Арх-Буд Технологія» в сумі 26291,60 грн, ТОВ «Будівельний стандарт» в сумі 12650,70 грн, ТОВ «ПМК- 113» в сумі 0,60 грн) та зайвих витрат бюджетних коштів на технагляд та утримання служби замовника на загальну суму 848749,27 грн. (в т.ч. Управлінням інфраструктури в сумі 312560,85 грн, ФОП ОСОБА_1 в сумі 352247,85 грн та ТОВ «Євро Тех Експерт Буд» в сумі 183940,57 грн), відповідно до норм статей 216-229 Господарського кодексу України, статей 22, 610-625, 1212 Цивільного кодексу України.

У вказаному листі також зазначено, що вичерпну інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом з завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів необхідно надати Управлінню Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області до 01.11. 2021 року.

Також у листі звернуто увагу, що у разі не усунення порушень законодавства у встановлений строк органи державного фінансового контролю відповідно до пункту 15 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» мають право звернення до суду в інтересах держави. Також на підставі цього ж пункту Закону, а також пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 29 листопада 2006 року №1673 «Про стан фінансово-бюджетної дисципліни, заходи щодо посилення боротьби з корупцією та контролю за використанням державного майна і фінансових ресурсів» надано право органу державного фінансового контролю ініціювати розгляд питання про відповідність керівника об`єкту контролю займаній посаді.

Питання забезпечення позову регулюються главою 10 Розділу І Кодексу адміністративного судочинства України (статті 150-158).

Згідно частини першої статті 154 Кодексу адміністративного судочинства України заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи.

Відповідно до частини другої статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Згідно частини першої та другої статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.

Таким чином, забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи по суті позовних вимог, визначених Кодексом адміністративного судочинства України заходів щодо створення можливості реального виконання у майбутньому рішення суду, якщо його буде прийнято на користь позивача.

Наведеною вище нормою процесуального закону передбачено вичерпний перелік підстав для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову і суд повинен, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи існує хоча б одна з названих підстав, і оцінити, чи не може застосування заходів забезпечення позову завдати більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.

Водночас будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є наданням тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявністю об`єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.

При розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам (роз`яснення Постанови Пленуму Верховного Суду України від 22 грудня 2006 року № 9 «Про практику застосування судами процесуального законодавства при розгляді заяв про забезпечення позову»).

При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.

Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.

Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 826/8556/17, від 24 квітня 2019 року у справі № 826/10936/18, які суд враховує в силу частини п`ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України.

Аналіз змісту поданої заяви про забезпечення позову дає підстави для висновку про не наведення заявником обґрунтованих доводів та, відповідно, не надання належних доказів, які б у своїй сукупності могли свідчити про те, що невжиття заходів, про які просить позивач, може істотно ускладнити чи унеможливити:

1) виконання рішення суду, прийнятого за результатом розгляду даної справи;

2) ефективний захист порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся;

3) поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся.

Отже, заявником не наведено підстав для забезпечення позову, передбачених пунктом 1 частини другої статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України.

Твердження, викладені в обґрунтування поданої заяви ґрунтуються виключно на припущеннях заявника.

Застосування ж судом обраного заявником заходу забезпечення позову не може ґрунтуватись лише на доводах позивача про ймовірність порушення у майбутньому його прав та інтересів оскаржуваним рішенням.

Так, суд відхиляє доводи заяви про зупинення бюджетного фінансування позивача, оскільки такі ґрунтуються виключно на його власних припущеннях щодо можливого зупинення операцій з бюджетними коштами. У заяві про забезпечення позову не доведено та документально не підтверджено існування реальних обставин, які б вказували на очевидну небезпеку заподіянню шкоди правам та інтересам заявника до ухвалення рішення в цій адміністративній справі, в тому числі й тих, що свідчать про нагальні наміри зупинення фінансових операцій.

Щодо тверджень у заяві про загрозу притягнення посадових осіб позивача до відповідальності за невиконання оскаржуваної вимоги та про ймовірність звільнення керівника позивача, то такі також є безпідставними, адже ґрунтуються виключно на припущеннях. Позивачем не надано жодних доказів щодо вчинення відповідачем дій, спрямованих на настання указаних вище наслідків. При цьому суд звертає увагу на те, що в оскаржуваній вимозі зазначено лише про право органу державного фінансового контролю ініціювати розгляд питання про відповідність керівника об`єкту контролю займаній посаді.

З аналогічних міркувань суд вважає безпідставними і доводи заяви щодо загрози подання позовів до підрядників позивача про стягнення з них шкоди.

Крім цього, суд критично оцінює твердження заявника, надані в обґрунтування доцільності забезпечення поданого позову, про встановлення відповідачем строку для виконання оскаржуваної вимоги до 01.11.2021 року, оскільки її зміст свідчить про те, що позивача зобов`язано до вказаної дати лише надати Управлінню Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області інформацію про вжиті заходи з усунення порушень разом з завіреними копіями підтверджуючих первинних, розпорядчих та інших документів, а не повністю виконати зазначене у пунктах 1 – 3 резолютивної частини вимоги.

Також заявником і не наведено обґрунтованих підстав для забезпечення позову згідно пункту 2 частини другої статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України (щодо очевидності ознак протиправності оскаржуваного рішення). При цьому варто зауважити, що наведення в ухвалі суду про забезпечення позову очевидних ознак протиправності оскаржуваного рішення відповідача буде фактично означати вирішення спору по суті до ухвалення рішення в адміністративній справі, що в даному випадку є неприпустимим та порушуватиме такі визначальні принципи адміністративного судочинства як змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з`ясування всіх обставин у справі (стаття 9 Кодексу адміністративного судочинства України).

Крім цього, з огляду на доводи заяви про забезпечення позову (в тому числі посилання на норми матеріального права й позиції суду касаційної інстанції щодо їх застосування) та аналіз змісту оскаржуваної вимоги, суд зазначає, що така по своїй правовій природі є актом індивідуальної дії, який є обов`язковим до виконання в частині зобов`язання усунути порушення вимог чинного законодавства України, які виявлені під час ревізії, про що зокрема наголошував неодноразово Верховний Суд у своїх постановах (постанова від 20.02.2018 року у справі №822/2087/17, постанова від 13.02.2020 року у справі №2040/5815/18).

Водночас така вимога про усунення порушення вимог законодавства не є виконавчим документом, а тому її не своєчасне виконання підконтрольною установою (як вважає позивач до 01.11.2021 року) не обумовлює її примусове виконання.

Враховуючи викладене, вимоги позивача зупинити дію вимоги Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області №132406-14/3284-2021 від 30 вересня 2021 року «Щодо усунення порушень законодавства» та заборонити Управлінню Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області вчиняти будь-які дії, направлені на примусове виконання названої вимоги, є безпідставними та необґрунтованими.

Отже, суд приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення заяви про забезпечення позову.

Керуючись статтями 150, 154, 241, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

У Х В А Л И В :

У задоволенні заяви Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації про забезпечення позову у справі за позовом Управління інфраструктури, капітального будівництва та експлуатації доріг Чернівецької обласної державної адміністрації до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Чернівецькій області про визнання протиправними дій, визнання протиправною та скасування вимоги - відмовити повністю.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання. Апеляційну скаргу на дану ухвалу може бути подано до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Суддя О.П. Лелюк