Рішення № 100585417, 26.10.2021, Харківський окружний адміністративний суд

Харківський окружний адміністративний суд 61022, м. Харків, майдан Свободи, 6, inbox@adm.hr.court.gov.ua, ЄДРПОУ: 34390710

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

Харків

26 жовтня 2021 року № 520/16111/21

Харківський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Бадюкова Ю.В., розглянувши в порядку спрощеного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , р.н.о.к.п.п. НОМЕР_1 ) до Виконавчого комітету Ізюмської міської ради (площа Центральна, буд. 1, м. Ізюм, Харківська область, 64300, код ЄДРПОУ 04058806) про визнання протиправної відмови та зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 (далі по тексту - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Ізюмської міської ради (далі по тексту - відповідач, виконавчий комітет) , в якому просить суд:

- визнати протиправною відмову виконавчого комітету Ізюмської міської ради щодо надання інформації на запит ОСОБА_1 від 10 серпня 2021 року викладену у листі виконавчого комітету Ізюмської міської ради від 16.08.2021 року № 2917;

- зобов`язати виконавчий комітет Ізюмської міської ради надати інформацію на запит про надання публічної інформації ОСОБА_1 від 10 серпня 2021 року (вх. № 380 виконавчого комітету Ізюмської міської ради).

В обґрунтування позову позивачем вказано, що відповідачем безпідставно відмовлено у наданні йому копій документів на його письмовий запит від 10.08.2021 року, оскільки така відмова є втручанням у його право на отримання публічної інформації.

Як вказує у позові позивач, він вважає, що у відповіді виконавчого комітету Ізюмської міської ради відсутній аналіз щодо застосування відповідних вимог частини другої статті 6 Закону № 2939-VІ (застосування «трискладового тесту»). Також констатує, що розпорядник інформації повинен не просто послатися на «трискладовий тест», а й обґрунтувати наявність підстав обмеження у доступі до такої інформації.

Водночас виконавчий комітет Ізюмської міської ради у відповіді на запит позивача не провів такого тесту, а обмежився загальним висловлюванням щодо всієї запитуваної інформації. Відповідач повинен обґрунтувати, чому саме обмеження доступу до конкретної інформації переслідує зазначену у частині другій статті 6 Закону № 2939-VІ мету.

Крім того, як вказує позивач у відповіді виконавчий комітет Ізюмської міської ради не висновується, у чому полягає істотна шкода задекларованому інтересу, не аргументовано наявності причинно-наслідкового зв`язку між наданням доступу до інформації та можливим настанням шкоди захищеному інтересу, а також не обгрунтовано істотності шкоди та ймовірності її настання внаслідок надання доступу до такої інформації позивачу.

Таким чином, позивач дійшов висновку, що відповідачем не надано відповідь позивачу на запитувану інформацію з урахуванням вимог частини другої статті 6 Закону № 2939-VІ.

Ухвалою суду від 31.08.2021 р. відкрито спрощене провадження по справі в порядку, передбаченому статтею 262 Кодексу адміністративного судочинства України та запропоновано відповідачу надати відзив на позов, а позивачеві - відповідь на відзив.

Копія ухвали про відкриття спрощеного провадження надіслана та вручена відповідачу, що підтверджується повідомленнями про вручення поштового відправлення.

Представник відповідача надав до суду відзив на позовну заяву, в якому просив відмовити позивачу в задоволенні позовних вимог в повному обсязі, зазначивши, що при наданні відповіді - відмови на запит від 11 серпня 2021 року відповідальна особа виконавчого комітету виходила із норм діючого законодавства, не порушуючи інтереси як запитувача, так і особи, стосовно якої запитується інформація, а отже позовні вимоги не підлягають задоволенню.

Відповідно до частини 5 статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше.

Згідно зі статтею 258 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає справи за правилами спрощеного позовного провадження протягом розумного строку, але не більше шістдесяти днів із дня відкриття провадження у справі.

Дослідивши матеріали справи, суд встановив наступне.

10.08.2021 року позивач звернувся із запитом на отримання публічної інформації згідно якого просив надати:

"1. Копії документів на підтвердження того, шо станом на 04 квітня 2018 року стаж державної служби та служби в органах місцевого самоврядування у ОСОБА_2 становить 2 роки, 4 місяці, 25 днів, як визначено в розпоряджені Ізюмського міського голови від 06.04.2018 року №071-к.

2. Копії документів, які було надано ОСОБА_2 для участі в конкурсі на посаду начальника управління молоді, спорту та іміджевих проектів ІМР."

16.08.2021 року листом № 2917 виконавчим комітетом Ізюмської міської ради відмовлено в задоволені запиту на отримання публічної інформації від 10.08.2021 року.

У листі від 16.08.2021 року № 2917 виконавчий комітет зазначив наступне:

«На Ваш запит (вх. №380 від 11.08.2021р.) про надання копій документів щодо підтвердження стажу в органах місцевого самоврядування ОСОБА_2 та копій документів, які були надані для участі в конкурсі на посаду начальника управління молоді, спорту та іміджевих проектів Ізюмської міської ради виконавчий комітет Ізюмської міської ради повідомляє про відмову у задоволенні Вашого запиту.

Враховуючи той факт, що в підтверджуючих стаж роботи документах, які ви просите надати, міститься конфіденційна інформація та персональні дані заявника, виконавчим комітетом Ізюмської міської ради було направлено листа на ім`я начальника управління молоді, спорту та іміджевих проектів Ізюмської міської ради ОСОБА_2 для узгодження та отримано лист-відповідь, в якому зазначено про відмову в наданні запитуваної інформації, а саме копій трудової книжки та документів поданих для участі у конкурсі.

Відповідно до частини 2 статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно та для захисту ділової репутації начальника управління молоді, спорту та іміджевих проектів Ізюмської міської ради ОСОБА_2 , керуючись пунктом 2 частини 1 статті 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації», повідомляємо про відмову в задоволенні Вашого запиту.

Ви маєте право оскаржити відмову в наданні інформації за Вашим запитом відповідно до статті 23 Закону України «Про доступ до публічної інформації».».

Позивач, не погодившись із такими діями суб`єкта владних повноважень, звернувся до суду із позовом за захистом порушеного права.

При вирішенні спору по суті суд виходив з такого.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов`язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Стаття 32 Конституції України передбачає, що не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

Спірні відносини регулюються Законом України «Про інформацію» від 02.10.1992 №2657-ХІI, з наступними змінами та доповненнями (далі Закон № 2657-ХІІ), Законом України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011 № 2939-VІ (далі - Закон №2939-VI).

Статтею 3 Закону № 2939-VI визначені гарантії забезпечення права на публічну інформацію, зокрема: обов`язок розпорядників інформації надавати інформацію, крім випадків, передбачених законом; визначення розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє; максимальне спрощення процедури подання запиту та отримання інформації.

Відповідно до статті 5 Закону № 2939-VI одним із способів доступу до інформації є надання такої за запитами на інформацію.

Згідно з частиною першою статті 1 Закону № 2657-ХІІ інформація - будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді.

Відповідно до статті 1 Закону №2939-VI, публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Статтею 20 Закону № 2657-ХІІ за порядком доступу інформація поділяється на відкриту інформацію та інформацію з обмеженим доступом. Будь-яка інформація є відкритою, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом.

Статтею 21 Закону № 2657-ХІІ передбачено, що інформацією з обмеженим доступом є конфіденційна, таємна та службова інформація (частина перша). Конфіденційною є інформація про фізичну особу, а також інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб`єктів владних повноважень. Конфіденційна інформація може поширюватися за бажанням (згодою) відповідної особи у визначеному нею порядку відповідно до передбачених нею умов, а також в інших випадках, визначених законом. Відносини, пов`язані з правовим режимом конфіденційної інформації, регулюються законом (частина друга). Аналогічні положення за змістом містяться у частині першій статті 6 Закону №2939-VI визначено.

Як видно зі змісту оскарженої відмови, відповідач аргументував її тільки конфіденційністю запитуваної інформації, не давши оцінку наявності законних підстав для обмеження у доступі до такої інформації передбачених ч.2 ст.6 Закону №2939-VI.

В свою чергу, частиною 2 статті 6 Закону № 2939-VI передбачено, що обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:

1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров`я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;

2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;

3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.

Тобто, обмеження доступу до інформації, у тому числі, тієї, яка визначена частиною 5 статті 6 Закону № 2939-VI може бути здійснено за дотримання вимог частини 2 статті 6 Закону № 2939-VI.

Між тим, частиною 7 статті 6 Закону № 2939-VI регламентовано, що обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений.

Згідно із пунктом 2 частини 1 статті 22 Закону № 2939-VI розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону.

Аналіз положень Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо конфіденційної інформації дає підстави виокремити такі її ознаки: встановлювати конфіденційність публічної інформації та визначати порядок її поширення можуть лише фізичні та юридичні особи; суб`єкти владних повноважень не наділені правом відносити інформацію до конфіденційної; публічна інформація не може бути віднесена до конфіденційної у випадках, визначених Законом (ч.ч 1,2 ст. 13 Закону № 2939-VI); у випадках, встановлених законодавством, може не бути обмежено доступ до визначеної інформації, в тому числі й конфіденційної (ч. 5 ст. 6 Закону № 2939-VI).

Отже, можливість віднесення інформації до конфіденційної не слід розуміти як єдину достатню підставу для обмеження доступу до неї.

Запровадження обмеження доступу до конкретної інформації за результатами розгляду запиту на інформацію допускається лише за умови застосування вимог пунктів 1-3 частини другої статі 6 Закону.

Ці вимоги називають «трискладовим тестом», який повинна пройти публічна інформація для визначення її відкритою чи обмеженою. За умови додержання сукупності всіх трьох підстав може бути обмежено доступ до інформації (постанова пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року №10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації»).

Відтак, передумовою для встановлення відкритості чи обмеження інформації є застосовування до такої інформації «трискладового тесту».

Суд звертає увагу, що положення частини 2 статті 6 Закону № 2939-VI передбачають вимоги до обмеження доступу до інформації, а не підстави для надання такого доступу. Такий підхід ґрунтується на тому, що статтею 1 Закону № 2939-VI закріплена презумпція відкритості публічної інформації, доступ до якої може бути обмеженою лише у разі, якщо розпорядник інформації обґрунтує це на підставі «трискладового тесту».

Отже, тягар доведення того, що доступ до інформації може бути обмежений, покладається на розпорядника публічної інформації.

За таких умов, відмова у наданні інформації є обґрунтованою у разі, якщо розпорядник в листі вказує, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини.

Відсутність висновку розпорядника інформації щодо наявності хоча б однієї з трьох складових «трискладового тесту» означає, що відмова у доступі до публічної інформації є необґрунтованою.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 18.07.2019 у справі №554/11837/14-а, від 17.02.2020 у справі №826/8891/16 та випливає з постанови Великої Палати Верховного Суду від 10 грудня 2019 року у справі №9901/249/19.

Окрім того, при вирішенні спору по суті суд враховує, що 01.12.2020 набрала чинність Конвенція Ради Європи про доступ до офіційних документів (ратифіковано Україною із заявами Законом № 631-IX від 20.05.2020), у відповідності до частини 1 статті 2 якої кожна Сторона гарантує право кожному, без дискримінації за будь-якою ознакою, на доступ, за вимогою, до офіційних документів, що знаходяться в розпорядженні державних органів (далі - Конвенція Ради Європи).

Згідно із частиною 2 статті 2 Конвенції Ради Європи кожна Сторона вживає необхідних заходів у своєму національному законодавстві для впровадження положень щодо доступу до офіційних документів, передбачених цією Конвенцією.

Відповідно до частин 1, 2 статті 3 Конвенції Ради Європи кожна Сторона може обмежувати право доступу до офіційних документів. Обмеження повинні бути чітко встановлені у законі, бути необхідними у демократичному суспільстві і бути пропорційними цілям захисту: a. національної безпеки, оборони та міжнародних відносин; b. громадської безпеки; c. попередження, розслідування та судового переслідування кримінальної діяльності; d. дисциплінарного розслідування; e. перевірки, контролю та нагляду з боку державних органів; f. приватного життя та інших законних приватних інтересів; g. комерційних та інших економічних інтересів; h. економічної, монетарної політики і політики обмінного курсу держави; і. рівності сторін у судовому провадженні та ефективного здійснення правосуддя; j. навколишнього середовища, або k. обговорень всередині державного органу або між такими органами стосовно вивчення питання.

Держави, яких це стосується, під час підписання або депонування ратифікаційної грамоти, документа про прийняття, затвердження або приєднання, у заяві на ім`я Генерального секретаря Ради Європи можуть заявити, що листування з правлячою сім`єю та її двором або главою держави може також бути включено до можливих обмежень.

У доступі до інформації, що міститься в офіційному документі, може бути відмовлено у разі, якщо її розголошення завдасть або ймовірно може завдати шкоди хоча б одному з інтересів, перелічених у пункті 1, якщо тільки відсутній переважаючий суспільний інтерес в оприлюднені такої інформації.

Отже, беручи до уваги наведене в сукупності суд вважає, що відповідач відмовляючи у наданні запитуваної позивачем публічної інформації не зазначив всіх критеріїв обмеження інформації, передбачених статтею 6 Закону № 2939-VI, та не врахував положення Конвенції Ради Європи, а тому така відмова є не обґрунтованою.

При цьому, у відповідності до положень ч.4 ст.6 Закону №2939-VI, саме до повноважень розпорядника інформації належить встановлення наявності чи відсутності підстав для обмеження у доступі до інформації.

З огляду на вказане, суд вважає, що відповідач, відмовляючи у наданні інформації не дослідив законодавчих підстав для обмеження у доступі до інформації, а тому не у повній мірі виконав свої повноваження.

Беручи до уваги вищенаведене, суд дійшов висновку, що відмова відповідача, викладена у листі від 16.08.2021 № 2917 не може вважатись обґрунтованою, є протиправною, а тому позовні вимоги є обґрунтованими, а позов підлягає задоволенню в цій частині.

Крім того, суд ураховує те, що оскільки обґрунтування обмеження доступу до інформації є повноваженням відповідача як розпорядника інформації, а таке обґрунтування відсутнє у відповіді на запит позивача, то для забезпечення дотримання балансу у системі розподілу влад, суд вважає за необхідне вийти за межі позовних вимог на підставі ч. 2 ст. 9 КАСУ та зобов`язати відповідача повторно розглянути запит від 10.08.2021 з урахуванням висновків, викладених у цьому рішенні.

Відповідно до частини 2 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

З урахуванням викладеного вище, суд приходить до висновку, що належним та ефективним способом захисту, необхідним для поновлення прав позивача, є зобов`язання відповідача повторно розглянути та надати обґрунтовану письмову відповідь по суті заяви, з урахуванням висновків суду.

Відповідно до частини 1 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Частиною 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

З огляду на те, що відповідачем, як суб`єктом владних повноважень, не доведено правомірності вчинених ним дій, суд приходить до висновку, що позовні вимоги позивача є обґрунтованими та такими, що підлягають частковому задоволенню.

Керуючись статтями 14, 243-246, 293, 295-296 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

В И Р І Ш И В:

Адміністративний позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , р.н.о.к.п.п. НОМЕР_1 ) до Виконавчого комітету Ізюмської міської ради (площа Центральна, буд. 1, м. Ізюм, Харківська область, 64300, код ЄДРПОУ 04058806) про визнання протиправної відмови та зобов`язання вчинити певні дії - задовольнити частково.

Визнати протиправною відмову виконавчого комітету Ізюмської міської ради щодо надання інформації на запит ОСОБА_1 від 10 серпня 2021 року, викладену у листі виконавчого комітету Ізюмської міської ради від 16.08.2021 року № 2917.

Зобов`язати Виконавчий комітет Ізюмської міської ради (площа Центральна, буд. 1, м. Ізюм, Харківська область, 64300, код ЄДРПОУ 04058806) повторно розглянути запит ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , р.н.о.к.п.п. НОМЕР_1 ) на отримання публічної інформації від 10.08.2021 року в порядку, визначеному Законом України «Про доступ до публічної інформації» з урахуванням висновків, викладених у рішенні суду.

В задоволенні іншої частини позовних вимог - відмовити.

Рішення суду може бути оскаржене в апеляційному порядку до Другого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом тридцяти днів, з дня його проголошення.

В разі, якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Учасник справи, якому повне рішення суду не були вручені у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження рішення суду - якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Повне рішення складено 26.10.2021 р.

Суддя Бадюков Ю.В.