Ухвала суду № 100584867, 26.10.2021, Тернопільський окружний адміністративний суд

ТЕРНОПІЛЬСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

про відмову у забезпеченні позову

Справа № 500/7119/21

26 жовтня 2021 рокум.ТернопільТернопільський окружний адміністративний суд у складі судді Чепенюк О.В., розглянувши у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи заяву міського голови м.Тернополя ОСОБА_1 про забезпечення позову в адміністративній справі за позовом міського голови м.Тернополя ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача Тернопільська міська рада про визнання протиправним та скасування припису,

ВСТАНОВИВ:

Міський голова м.Тернополя ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача Тернопільська міська рада, у якому просить визнати протиправним та скасування припис Національного агентства з питань запобігання корупції (далі НАЗК) від 26.04.2021 №23-04/36/21 в частині вимоги звільнення ОСОБА_2 з посади секретаря Тернопільської міської ради, а ОСОБА_3 - з посади заступника Тернопільського міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради.

Ухвалою суду від 26.10.2021 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі, постановлено справу розглядати суддею одноособово за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи (у письмовому провадженні) за наявними у справі матеріалами у строк, встановлений статтею 258 Кодексу адміністративного судочинства України (далі КАС України), та з урахуванням положень статей 257-262 КАС України.

Одночасно з позовною заявою позивачем подано до суду заяву про забезпечення позову, в якій заявник просить забезпечити позов шляхом зупинення дії припису НАЗК від 26.04.2021 №23-04/36/21 про усунення порушень абзацу шостого частини другої статті 58 Закону України від 14.10.2014 № 1700-VII «Про запобігання корупції» (далі Закон № 1700-VII) та проведення службового розслідування – до набрання законної сили рішенням суду в адміністративній справі за позовом Тернопільського міського голови до НАЗК про визнання протиправним та скасування припису від 26.04.2021 №23-04/36/21.

В обґрунтування заяви зазначено, що НАЗК надіслано на ім`я Тернопільського міського голови Сергія Надала припис від 26.04.2021 №23-04/36/21 про усунення порушень абзацу шостого частини другої статті 58 Закону № 1700-VII та проведення службового розслідування (далі припис), в якому вимагається: усунути порушення вимог абзацу шостого частини другої статті 58 Закону № 1700-VII, провести службове розслідування з метою виявлення причин та умов, що сприяли порушенню вимог частини першої статті 56, абзацу шостого частини другої статті 58 Закону № 1700-VII.

Зі змісту при припису вбачається, що НАЗК здійснило перевірку інформації щодо організації та проведення спеціальної перевірки стосовно ОСОБА_2 під час його обрання на посаду секретаря Тернопільської міської ради та ОСОБА_3 під час затвердження його на посаду заступника Тернопільського міського голови і встановила порушення абзацу шостого частини другої статті 58 Закону № 1700-VII.

Абзацом шостим частини другої статті 58 Закону № 1700-VII передбачено, що повноваження особи, зазначеної в абзаці восьмому частини першої статті 56 цього Закону, достроково припиняються без припинення повноважень депутата ради, а відповідна особа звільняється з відповідної посади без прийняття рішення відповідної ради у випадку, якщо вона не пройшла спеціальну перевірку або не надала у встановлений цим Законом строк згоди на проведення спеціальної перевірки.

Аналіз структури та змісту статті 56, частини другої статті 57 Закону № 1700-VII свідчить про те, що строк у три робочих дні для надання згоди на проведення спеціальної перевірки не стосується осіб, призначення, обрання чи затвердження на посади яких здійснюється місцевою радою.

Крім цього, в даному випадку необхідно враховувати положення актів законодавства, які регулюють діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до частини першої статті 50 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі Закон № 280/97-ВР) секретар сільської, селищної, міської ради працює в раді на постійній основі. Секретар ради обирається радою з числа її депутатів на строк повноважень ради за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови.

Частиною першою статті 10 Закону України від 07.06.2001 № 2493-III «Про службу в органах місцевого самоврядування» (далі Закон № 2493-III) встановлено, що прийняття на службу в органи місцевого самоврядування здійснюється: на посаду голови та заступників голови районної, районної у місті, обласної ради, заступника міського голови - секретаря Київської міської ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови постійної комісії з питань бюджету обласної, Київської та Севастопольської міських рад шляхом обрання відповідною радою; на посади заступників сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, старости шляхом затвердження відповідною радою.

За вимогами частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР питання обрання на посаду секретаря ради у порядку, передбаченому цим Законом, затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.

Секретар міської ради, який приймається на службу в орган місцевого самоврядування шляхом обрання його на сесії ради, і заступник міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, який приймається на службу в орган місцевого самоврядування шляхом затвердження відповідною радою, належать до виборних посад в розумінні статті 3 Закону № 2493-III.

Заявник вказує, на очевидність ознак протиправності припису НАЗК, порушення прав, свобод або інтересів міської ради таким рішенням суб`єкта владних повноважень, через неможливість практичного виконання його вимог з урахуванням змісту абзацу шостого частини другої статті 58 Закону № 1700-VII.

Вимога абзацу шостого частини другої статті 58 Закону № 1700-VII не кореспондується зі статтею 50 Закону № 280/97-ВР та прямо суперечить їй, оскільки відповідно до цієї норми повноваження секретаря сільської, селищної, міської ради можуть бути достроково припинені за рішенням відповідної ради. Жодного іншого порядку дострокового припинення повноважень секретаря ради даний Закон не передбачає.

Вважає, що міський голова за своїм правовим статусом та повноваженнями, не наділений правом одноосібно вирішувати питання та видати розпорядження про звільнення з посади секретаря ради чи заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради або вчиняти інші, дії з метою виконання вимог абзацу шостого частини другої статті 58 Закону № 1700-VII. В даному випадку існує очевидна невідповідність та суперечність між актами однакової юридичної сили, один з яких містить імперативну норму.

Заявник зауважує, що підставами, на яких ґрунтується припис, є обставини, об`єктивно не врегульовані нормами Закону № 280/97-ВР та інших законодавчих актів. Така позиція позивача знайшла своє відображення в роз`ясненнях, наданих Комітетами Верховної Ради України та Національного агентства України з питань державної служби. На запит Тернопільської міської ради щодо припинення повноважень секретаря ради Міжрегіональним управлінням Національного агентства з питань державної служби у Чернівецькій, Івано-Франківській та Тернопільській областях надано відповідь від 29.07.2021 №72/ТО 1006-21, в якій повідомлено, що повноваження секретаря сільської, селищної, міської ради можуть бути достроково припинені за рішенням відповідної ради. У роз`ясненні Комітету Верховної Ради України з питань соціальної політики та захисту прав ветеранів від 23.07.2021 №04-30/111-2021/2435890 зазначено, що питання звільнення посадових осіб місцевого самоврядування регулюються насамперед спеціальними законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Наведена інформація, на переконання заявника, свідчить про протиправність оскаржуваного припису з причин неможливості його виконання в частині звільнення одноосібно міським головою ОСОБА_2 з посади секретаря Тернопільської міської ради, а ОСОБА_3 з посади заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, і констатація факту його протиправності не потребує окремого дослідження додаткових документів чи обставин.

У зв`язку з цим припис НАЗК від 26.04.2021 №23-04/36/21 є таким, що порушує права та законні інтереси як позивача, так і Тернопільської міської ради як органу місцевого самоврядування у відповідних правовідносинах, а тому зупинення дії цього протиправного акта є необхідним для уникнення настання невідворотних наслідків, як для заявника, так і для інших учасників цих правовідносин.

Заявник вважає, що в даному випадку існують об`єктивні та достатні підстави вважати, що оскаржуваний припис має ознаки очевидної протиправності, а його реалізація може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду чи забезпечити ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача.

З наведених підстав позивач просить вжити заходів забезпечення позову, у визначений ним спосіб – шляхом зупинення дії оскаржуваного припису НАЗК.

Частиною першою статті 154 КАС України визначено, що заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи.

Розгляд заяви про забезпечення позову проведено без повідомлення учасників справи.

Аналізуючи доводи заяви про забезпечення позову та наявні докази, суд приходить до таких висновків.

Частиною першою статті 150 КАС України передбачено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.

Забезпечення адміністративного позову - це вжиття судом, у провадженні якого знаходиться справа, до вирішення адміністративної справи визначених законом заходів щодо створення можливості реального виконання у майбутньому рішення суду, якщо її буде прийнято на користь позивача.

Інститут забезпечення адміністративного позову регламентовано статтями 150-158 КАС України, які закріплюють підстави для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а також способи забезпечення позову в адміністративному процесі. Наявність такого інституту є однією з гарантій виконання рішення адміністративного суду і спрямовані на забезпечення принципу обов`язковості судових рішень.

Відповідно до частини другої статті 150 КАС України забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:

1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або

2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.

Метою забезпечення позову є вжиття судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, заходів щодо охорони матеріально-правових інтересів позивача від можливих недобросовісних дій з боку відповідача, щоб забезпечити позивачу реальне та ефективне виконання судового рішення, якщо воно буде прийняте на користь позивача, в тому числі з метою запобігання потенційним труднощам у подальшому виконанні такого рішення.

Частиною першою статті 151 КАС України визначено, що позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.

Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб (частина друга статті 151 КАС України).

Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії. Заходи до забезпечення позову можуть бути вжиті судом лише в межах предмета позову та не повинні порушувати прав осіб, що не є учасниками даного судового процесу. Суди не вправі вживати такі заходи до забезпечення позову, які є фактично рівнозначними задоволенню позовних вимог.

Водночас, суд вважає за необхідне зазначити про те, що будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є надання тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявності об`єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.

Отже, забезпечення позову - це сукупність процесуальних дій, які гарантують виконання судового рішення в разі задоволення позовних вимог. Заходи забезпечення позову повинні відповідати і бути співмірними заявленим позовним вимогам, мають бути безпосередньо пов`язаними з предметом спору, необхідними і достатніми для забезпечення виконання судового рішення.

Основним завданням процесуальних норм, які регламентують вжиття судом заходів забезпечення позову, є досягнення балансу між правом позивача на захист свого порушеного права та правом відповідача заперечувати проти адресованих йому вимог у будь-який дозволений законом спосіб.

Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні (частина перша статті 90 КАС України).

Дослідивши подану міським головою Надалом С.В. заяву про забезпечення позову та додані до неї документи, суд дійшов висновку про відсутність підстав для її задоволення та вжиття заходів забезпечення позову з огляду на таке.

Предметом дослідження у межах спірних правовідносин є правомірність припису НАЗК від 26.04.2021 №23-04/36/21 про усунення порушень абзацу шостого частини другої статті 58 Закону № 1700-VII, яким за результатами перевірки інформації щодо організації проведення спеціальної перевірки стосовно ОСОБА_2 під час обрання його на посаду секретаря Тернопільської міської ради та ОСОБА_3 під час затвердження його на посаду заступника Тернопільського міського голови встановлено порушення абзацу шостого частини другої та частини третьої статті 58 Закону № 1700-VII.

Такі порушення стосуються того, що ОСОБА_2 , обраний на посаду секретаря міської ради рішенням Тернопільської міської ради від 18.11.2020 №8/1/8, в порушення частини другої статті 57 Закону № 1700-VII не подав протягом трьох робочих днів з дня відповідного обрання на посаду згоди на проведення спеціальної перевірки (повинен був надати згоду не пізніше 23.11.2020, а надав – 01.12.2020), а ОСОБА_3 , затверджений на посаду заступника міського голови рішенням Тернопільської міської ради від 18.11.2020 №8/1/11, в порушення частини першої статті 56 Закону № 1700-VII згоди на проведення спеціальної перевірки не надав та спеціальна перевірка стосовно нього не проводилася. Крім того, всупереч вимогам пункту 8 частини третьої статті 56 Закону № 1700-VII міська рада не забезпечила перевірки відомостей стосовно ОСОБА_2 в частині поширення на нього заборони обіймати відповідні посади, передбаченої Законом України «Про очищення влади». Міською радою всупереч вимогам частини другої статті 58 Закону № 1700-VII складено довідку про результати спеціальної перевірки стосовно ОСОБА_2 без одержання вказаних відомостей.

Заява про забезпечення позову обґрунтованими наявністю очевидних ознак протиправності оскаржуваного припису НАЗК, зокрема, через неможливість його виконати, бо виключно до повноважень міської ради належить звільнення посадових осіб обраних та затверджених радою, такі повноваження на вчинення одноособових дій у міського голови відсутні. Фактично заява про забезпечення позову обґрунтована тими ж тими ж обставинами, що й позовна заява.

З цього приводу суд зазначає, що встановлення обставин правомірності внесення Тернопільському міському голові спірного припису про усунення порушень абзацу шостого частини другої статті 58 Закону № 1700-VII в частині дотримання строку надання заяви, порядку, процедури проведення спеціальної перевірки відносно ОСОБА_2 під час обрання його на посаду секретаря Тернопільської міської ради та ОСОБА_3 під час затвердження його на посаду заступника Тернопільського міського голови, та їх оцінка повинна бути надана судом з урахуванням доказів та посилань, якими обґрунтовує свої вимоги позивач та заперечень, мотивів відповідача, пояснень інших учасників справи, при розгляді справи по суті.

У разі вжиття заходів забезпечення позову у запропонований заявником спосіб шляхом зупинення дії оскаржуваного припису, судом буде фактично ухвалене рішення без розгляду справи по суті, що не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову.

У постановах від 10.04.2019 у справі №826/16509/18 та від 26.12.2019 у справі №640/13245/19 Верховний Суд підкреслив, що твердження про «очевидність» порушення до розгляду справи по суті є висновком, який свідчить про правову позицію суду наперед. Тому застосування заходів забезпечення позову з цієї підстави допускається у виключних випадках.

Безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте, суд касаційної інстанції зауважив, що відповідно до статті 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.

При цьому, зазначені позивачем у заяві про забезпечення позову доводи не свідчать про наявність очевидних ознак протиправності оскаржуваного припису, що є підставою для вжиття заходів забезпечення позову, передбачених статтею 151 КАС України. Наведені заявником обґрунтування потребують з`ясування обставин в адміністративній справі, з підтвердженням відповідними доказами і наданням оцінки аргументам учасників справи.

Крім того, доказів того, що невжиття заходів забезпечення позову якимось чином може ускладнити чи зробити неможливим виконання рішення суду заявником не надані. Єдиною підставою для вжиття заходів забезпечення позову є незгода позивача з оскаржуваним приписом НАЗК.

Заявник не подає до суду жодних доказів наявності обставин, з якими пов`язується застосування певного заходу забезпечення позову. У заяві про забезпечення позову не наведено істотних обставин та не надано жодних доказів, які б вказували, що невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист та поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача буде неможливим. Заявник обмежився лише загальними фразами про те, що для відновлення прав та інтересів необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.

Заявником, на якого відповідно до статті 77 КАС України покладено обов`язок довести ті обставини, на яких ґрунтуються його вимоги, не наведено будь-яких прийнятних та переконливих обґрунтувань того, що існує очевидна небезпека заподіяння шкоди його правам та інтересам, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття заходів забезпечення позову після набрання законної сили рішенням в адміністративній справі.

Зазначене свідчить про непропорційність та неспівмірність заявлених заходів забезпечення позову.

Перевіривши зазначені у поданій заяві доводи заявника / позивача на предмет їх відповідності вище викладеним нормам та з`ясованим судом обставинам, а також оцінивши докази, що уже містяться у наданих матеріалах, суд дійшов висновку про необґрунтованість заяви та, як наслідок, про відсутність правових підстав для вжиття заходів забезпечення позову. За переконанням суду, вжиття заходів забезпечення позову може свідчити про передчасне ухвалення рішення без вирішення спору по суті. У задоволенні заяви про забезпечення позову належить відмовити.

На підставі викладеного, керуючись статтями 150, 153, 154, 156, 243, 248 КАС України, суд

УХВАЛИВ:

У задоволенні заяви міського голови м.Тернополя ОСОБА_1 про забезпечення позову в адміністративній справі за позовом міського голови м.Тернополя ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача Тернопільська міська рада про визнання протиправним та скасування припису відмовити.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання.

Ухвала може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подання апеляційної скарги до Восьмого апеляційного адміністративного суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її складення.

Повний текст ухвали складено та підписано 26 жовтня 2021 року.

Суддя Чепенюк О.В.