Рішення № 100246144, 28.09.2021, Чернігівський окружний адміністративний суд

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

28 вересня 2021 року Чернігів Справа № 620/3737/21

Чернігівський окружний адміністративний суд у складі:

головуючої судді Житняк Л.О.

за участі секретаря Бородулі В.В.,

представника позивача Сиротенка О.В.,

представника відповідача Косової О.А.,

розглянувши за правилами загального позовного провадження у судовому засіданні в залі суду справу за позовом ОСОБА_1 до Чернігівської обласної прокуратури про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

Позивач звернувся до суду з позовом до Чернігівської обласної прокуратури, в якому просить визнати бездіяльність відповідача, яка відповідно до ст.52 КАС України з 11.09.2020 є правонаступником прокуратури Чернігівської області, щодо неналежного розрахунку з позивачем, а саме невиплати йому частини заробітної плати - посадового окладу визначеного за ч.3 ст.18 Закону України «Про прокуратуру» за період з 01.07.2015 по 13.04.2016 протиправною та зобов`язати відповідача сплатити на користь позивача матеріальну шкоду у розмірі 116 014,00 грн.

Суд ухвалою від 26.04.2021 відкрив провадження у справі та призначив її розгляд в порядку загального позовного провадження.

В обгрунтування позовних вимог позивач зазначає, що не нарахування та невиплату йому відповідачем заробітної плати у розмірі, встановленому ст. 81 Закону України «Про прокуратуру», з урахуванням рішення Конституційного Суду України №6-р/2020 від 26.03.2020, є протиправним, яке завдало, на думку позивача, матеріальну шкоду у вигляді недоотриманої заробітної плати.

В судовому засіданні представник позивача позовні вимоги підтримав, посилаючись на обставини, викладені в позовній заяві, та просив суд їх задовольнити.

Представник відповідача в судовому засіданні проти позову заперечив, надавши відзив на позов, в якому вказав, що до початку роботи окружних прокуратур, заробітна плата прокурорів місцевих прокуратур здійснювалась відповідно до положень постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 «Про порядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури». Таким чином, позивачу встановлено посадовий оклад та проведено нарахування й виплату заробітної плати за період роботи з 01.07.2015 по 13.04.2016 відповідно до затвердженого Генеральним прокурором штатного розпису прокуратури Чернігівської області складеного з урахуванням постанови Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», та змін, внесених постановою Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України, щодо оплати праці прокурорів» від 30.08.2017 №657. З огляду на викладене, заробітна плата ОСОБА_1 нарахована у відповідності до вимог чинного на той час законодавства, а отже вимога останнього про здійснення виплати матеріальної шкоди у розмірі 116 014 грн. (невиплаченої частини заробітної плати) є безпідставною.

Позивачем подано відповідь на відзив, в якій останній не погоджується з думкою відповідача та просить суд задовольнити позов у повному обсязі.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, з`ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд зазначає про таке.

У період з 25.03.2015 по 13.04.2016 позивач працював в органах прокуратури Чернігівської області та займав посади стажиста на посаді прокурора, прокурора прокуратури та прокурора в місцевій прокуратурі. Вказане підтверджується записами в трудовій книжці позивача.

13.04.2016 позивача звільнено із займаної посади прокурора Борзнянського відділу Бахмацької місцевої прокуратури Чернігівської області в порядку переведення до органів прокуратури міста Києва.

Позивач вважає, що у період з 01.07.2015 по 13.04.2016 відповідач не виплатив йому частину заробітної плати - а саме, посадового окладу визначеного за ч.3 ст.18 Закону України «Про прокуратуру» за період з 01.07.2015 по 13.04.2016, з огляду на що останній має сплатити на користь позивача матеріальну шкоду у розмірі 116 014,00 грн.

Надаючи правову оцінку зазначеним обставинам, суд зважає на наступне.

Відповідно до ч.2 ст.81 Закону України від 14.10.2014 №1697-VІІ «Про прокуратуру» заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок.

В період з 26.10.2014 по 31.12.2016 ч.3 ст.81 Закону України «Про прокуратуру» встановлювала, що посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно:

з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат;

з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат;

з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.

Законом України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» № 79-VIII від 28 грудня 2014 року (дата набрання чинності - 01 січня 2015 року) було внесено зміни до п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про прокуратуру» та установлено, що стаття 81 Закону України «Про прокуратуру» застосовується у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 №6-р/2020 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення ст.81 Закону України від 14.10.2014 №1697-VІІ «Про прокуратуру» зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним).

За приписами ст.58 Конституції України Закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи. Ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення.

В свою чергу, ч.3 ст.152 Конституції України визначає, що матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.

В ч.3 ст.152 Основного Закону є пряме посилання на спеціальний закон, а тому відшкодування шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, не може здійснюватися в іншому, аніж у встановленому законом порядку. В той же час, закон, який би встановлював порядок відшкодування державою матеріальної чи моральної шкоди, завданої актами і діями, що визнані неконституційними, на даний час не прийнятий.

В Україні діє норма ст.1175 Цивільного кодексу України, яка гарантує право особи на відшкодування шкоди, завданої в результаті прийняття органом влади нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований.

Предметом спору у даній справі є відшкодування позивачу матеріальної шкоди у виді недоотриманої ним заробітної плати, внаслідок прийняття Верховною Радою України неконституційного Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин», яким було було внесено зміни до п.26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про прокуратуру».

Суд зазначає, що відшкодування збитків та інші способи відшкодування майнової шкоди врегульовано ст.22 ЦК України, за змістом якої, особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитками є: втрати, які особа зазнала у зв`язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які б особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено (упущена вигода).

Отже, поняття «збитки» включає в себе й упущену вигоду, під якою розуміються доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушено.

Позивач, як зазначалось вище, просить суд відшкодувати завдану йому матеріальну шкоду у розмірі 116 014,00 грн у вигляді невиплаченої у належному розмірі заробітної плати.

Велика Палата Верховного Суду в своїх рішеннях неодноразово вказувала, що під час визначення предметної юрисдикції справ, суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі (зокрема, постанова від 03.07.2018 в справі №826/27224/15).

У справі, що розглядається, позивач обіймав посаду прокурора та у позовній заяві просить відшкодувати йому матеріальну шкоду, завдану прийняттям неконституційного акта, у вигляді недоплаченої заробітної плати за певний період. Отже, предметом спору є стягнення збитків у вигляді неотриманої частини заробітної плати, які мали бути нараховані позивачу, коли він працював прокурором, тобто перебував на публічній службі.

Ураховуючи наведене, а також незважаючи на намагання позивача перевести цей спір в площину деліктних правовідносин і відповідного нормативного регулювання, необхідно зазначити, що спір який розглядається, є спором щодо проходження публічної служби відповідно до п.17 ч.1 ст.4 КАС України.

Таким чином, обраний позивачем спосіб захисту порушеного права шляхом відшкодування матеріальної шкоди та обґрунтовування позовних вимог у спосіб, притаманний спорам про відшкодування шкоди з наведенням відповідного нормативного регулювання, не змінює суті спірних правовідносин, що виникли між сторонами в цій справі, і підстави їх виникнення, а отже не робить цей спір спором про відшкодування шкоди.

Такого ж змісту правовий висновок був викладений у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08.07.2021 у справі №120/3044/20-а (№К/9901/8719/21)

Звертаючись до суду з цим позовом, позивач обґрунтовує свої вимоги саме через призму понесення ним збитків у вигляді матеріальної шкоди (упущеної вигоди, недоотриманої заробітної плати) у зв`язку з визнанням неконституційним положень Закону України від 28.12.2014 №79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» (дата набрання чинності - 01.01.2015), яким було внесено зміни до п.26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про прокуратуру».

Суд зазначає, що в позовній заяві або інших заявах по суті справи позивач не ставив під сумнів відповідність дій відповідачів положенням законодавства, що було чинним на час звільнення позивача з посади прокурора.

Крім цього, ст.1175 ЦК України є ще однією нормою, в якій реалізуються положення ст.56 Конституції України. Зазначена норма є спеціальною по відношенню до положення ст.1173 ЦК України, оскільки для її застосування необхідні певні особливі умови: а) завдання шкоди в результаті прийняття органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акту; б) визнання такого нормативно-правового акту незаконним та його скасування. Визнання незаконним та скасування нормативно-правового акту органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування здійснюється у судовому порядку в разі, якщо такий нормативно-правовий акт суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.

Отже, положення ст.1175 ЦК України підлягають застосуванню тільки у випадках, коли нормативно-правовий акт органу державної влади визнається незаконним і скасовується. У разі, коли закони чи інші нормативно-правові акти або їх окремі положення визнаються Конституційним Судом України неконституційними та у зв`язку з цим втрачають чинність, вказана норма не підлягає застосуванню.

При прийнятті рішення суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема, у справах «Салов проти України» (заява №65518/01; від 06.09.2005; пункт 89), «Проніна проти України» (заява №63566/00; від 18 07.2006; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява №4909/04; від 1002.2010; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Серед іншого суд також зазначає, що згідно зі ст.123 Конституції України організація і порядок діяльності органів прокуратури України визначаються законом.

На виконання вимог ст.123 Конституції України прийнято Закон України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру», який містить спеціальні норми щодо організації та порядку діяльності органів прокуратури України, особливостей розгляду трудових спорів (зокрема, питання проходження служби в органах прокуратури, звільнення з неї, права і обов`язки прокурорів, їх соціальні гарантії та ін.).

За приписами ст.81 Закону України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру» заробітна плата прокурорів регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.

Заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за: 1) вислугу років; 2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством. Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.

Посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених Законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.

Таким чином, з липня 2015 року структура та розмір посадового окладу прокурорів встановлений Законом України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру».

Водночас, розділом XII «Прикінцеві положення» Закону №1697-VII визнано Закон України від 05.11.1991 №1789-ХІІ «Про прокуратуру» таким, що втратив чинність, крім, зокрема, ч.1 ст.49 вказаного Закону.

Згідно з ч. 1 ст. 49 Закон України від 05.11.1991 №1789-ХІІ «Про прокуратуру» заробітна плата прокурорів і слідчих прокуратури складається із посадових окладів, надбавок за класні чини, вислугу років і має забезпечувати достатні матеріальні умови для незалежного виконання службових обов`язків, а так само закріплення кваліфікованих кадрів. Надбавки за вислугу років встановлюються також іншим працівникам прокуратури (спеціалістам, службовцям, робітникам). Розміри посадових окладів, надбавок за класні чини та вислугу років затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Таким чином Законом України від 05.11.1991 №1789-ХІІ «Про прокуратуру» не було визначено розмір посадового окладу прокурорів і повноваження щодо його визначення були надані Кабінетом Міністрів України.

На виконання своїх повноважень Кабінетом Міністрів України постановою №505 затверджено схему посадових окладів працівників органів прокуратури.

Тобто приписами ч.1 ст.49 Закон України від 05.11.1991 №1789-ХІІ «Про прокуратуру» було встановлено інші складові заробітної плати прокурів, без визначення розміру посадового окладу, повноваження щодо визначення якого надані Кабінету Міністрів України, у межах яких була прийнята постанова №505, яка визначила відповідні розміри посадових окладів.

Водночас аналіз викладених приписів законодавчих норм свідчить, що Законом України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру» встановлені структура та розмір посадового окладу прокурорів, які не можуть визначатися іншими нормативно-правовими актами.

Частиною 9 ст.81 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.

Відповідно до ч.2 ст.8 Закону України «Про оплату праці» (далі - Закон №108/95-ВР) умови та розміри оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України.

Згідно з ст.13 зазначеного Закону оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.

Згідно з ч.1 та 2 ст.23 Бюджетного кодексу України будь-які бюджетні зобов`язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.

Відповідно до ч.1 ст.51 Бюджетного кодексу України керівники бюджетних установ утримують чисельність працівників, військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та здійснюють фактичні видатки на заробітну плату (грошове забезпечення), включаючи видатки на премії та інші види заохочень чи винагород, матеріальну допомогу, лише в межах фонду заробітної плати (грошового забезпечення), затвердженого для бюджетних установ у кошторисах.

За приписами ст.89 Закону України «Про прокуратуру» функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України щодо фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Генеральною прокуратурою України.

Згідно ст.90 вказаного Закону фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором України, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.

Відповідно до п.9 Прикінцевих положень Закону України Про Державний бюджет України на 2015 рік норми і положення, зокрема, ст.81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів.

Схема посадових окладів працівників органів прокуратури затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 31.12.2012 №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».

Закон України від 28.12.2014 №80-VIII «Про Державний бюджет України на 2015 рік» та Закон України від 28.12.2014 №79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» прийняті пізніше Закону України від 14.10.2014 №1697-VII «Про прокуратуру», а тому у 2015 році норми і положення Закону України «Про прокуратуру» щодо заробітної плати прокурора застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, а не ст.81 цього Закону.

Законом України від 28.12.2014 №79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» внесено зміни до Бюджетного кодексу України, розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» якого доповнено п.26, яким встановлено, що норми і положення ст.81 Закону України «Про прокуратуру» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.

Таким чином, внесені зміни, які були чинними на час виникнення спірних відносин та неконституційними не визнавались, визначили інше правове регулювання питання оплати праці прокурорів.

Аналіз наведених правових норм та обставин справи дає підстави для висновку, що відповідач не наділений правом самостійно без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача та виплату заробітної плати у іншому розмірі, ніж це передбачено постановою Кабінету Міністрів України від 31.05.2012 №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».

Також з огляду на встановлення іншого порядку та умов регулювання виплати та розміру заробітної плати прокурорам та відсутність прийнятих на його виконання нормативно-правових актів у спірний період, відсутні підстави для задоволення позовної вимоги про сплату Чернігівською обласною прокуратурою матеріальної шкоди у вигляді недоотриманої частини заробітної плати.

Враховуючи все вищевикладене, суд приходить до висновку, що у позові ОСОБА_1 до Чернігівської обласної прокуратури про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії слід відмовити.

Керуючись ст. ст. 139, 227, 229, 241-243, 246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В:

У позові ОСОБА_1 до Чернігівської обласної прокуратури про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили в порядку статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення.

Позивач - ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 );

Відповідач - Чернігівська обласна прокуратура (вул.Князя Чорного, 9, м.Чернігів, 14000, код ЄДРПОУ 02910114).

Рішення суду в повному обсязі складено 11.10.2021.

Суддя Л.О. Житняк