Окрема думка судді № 100186535, 18.08.2021, Окружний адміністративний суд міста Києва

18 серпня 2021 року № 640/20649/20

ОКРЕМА ДУМКА

судді Каракашьяна С.К. щодо рішення по справі 640/20649/20 від 18.08.21р.

Позивачі звернулись до Окружного адміністративного суду міста Києва із позовом до Кабінету Міністрів України, третя особа: Сичавська сільська рада Лиманського району Одеської області, третя особа: Одеська обласна державна адміністрація.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.08.21р. по даній справі було відмовлено у задоволенні позову. При цьому колегія суддів виходила з відсутності порушення прав позивачів, з огляду на те, що оскаржуване розпорядження не має безпосереднього впливу та не порушує прав позивачів в рамках публічно-правових відносин, що є самостійною підставою для відмови в позові.

Не погоджуючись з таким рішенням суддя Каракашьян С.К. висловлює дану окрему думку.

Одеською обласною державною адміністрацією у 2020 році розроблявся проект Перспективного плану формування територій громад Одеської області, згідно якого Сичавську територіальну громаду Одеської області передбачено у складі Южненської територіальної громади з адміністративним центром у с. Визирка.

Кабінетом Міністрів України 27.05.2020 прийнято розпорядження №623-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Одеської області», згідно з яким Сичавську територіальну громаду Лиманського району Одеської області передбачено у складі Южненської територіальної громади з адміністративним центром у м. Южне.

Не погоджуючись з рішеннями відповідача щодо розробки та затвердження проекту Перспективного плану формування територій громад Одеської області, згідно якого Сичавську територіальну громаду Лиманського району Одеської області передбачено у складі Южненської територіальної громади з адміністративним центром у м. Южне, позивачі звернулися до суду з даним позовом.

Відповідно до рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22.10.2020 по справі №420/6729/20:

- визнано протиправними дії Одеської обласної державної адміністрації щодо розроблення Змін, які пропонується внести до проекту перспективного плану формування територій громад Одеської області з Переліком спроможних територіальних громад Одеської області (допрацьований, остаточний) та подання їх до Кабінету Міністрів України листом від 14.05.2020р. №2/01-47/3546/2-20 з додатками №1, №2, за якими Сичавська сільська територіальна громада включена до Южненської міської територіальної громади із центром в м. Южне;

- визнано протиправними дії Одеської обласної державної адміністрації щодо розроблення пропозицій до проекту перспективного плану формування територій громад Одеської області у вигляді Переліку спроможних територіальних громад Одеської області, та їх подання до Кабінету Міністрів України листом від 25.05.2020 р. №2/01-47/3783/2-20, за якими Сичавська сільська територіальна громада включена до Южненської міської територіальної громади із центром в м. Южне;

- визнано протиправною бездіяльність Одеської обласної державної адміністрації стосовно неврахування волевиявлення та нез`ясування думки більшості членів Сичавської сільської територіальної громади при розробленні Змін, які пропонується внести до проекту перспективного плану формування територій громад Одеської області з Переліком спроможних територіальних громад Одеської області (допрацьований, остаточний) та подання їх до Кабінету Міністрів України листом від 14.05.2020р. №2/01-47/3546/2-20 з додатками №1, №2, та при розробленні пропозицій до проекту перспективного плану формування територій громад Одеської області у вигляді Переліку спроможних територіальних громад Одеської області, поданих до Кабінету Міністрів України листом від 25.05.2020 р. №2/01-47/3783/2-20, за якими Сичавська сільська територіальна громада включена до Южненської міської територіальної громади із центром в м. Южне;

- зобов`язано Одеську обласну державну адміністрацію розробити проект змін до Перспективного плану формування територій громад Одеської області, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27.05.2020 №623-р., із залученням представників Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області та подати такий проект до Кабінету Міністрів України;

- зобов`язано Одеську обласну державну адміністрацію розробити проект змін до розпорядження (акту) Кабінету Міністрів України Про затвердження перспективного плану формування територій громад Одеської області від 27.05.2020 №623-р., із залученням представників Сичавської сільської ради Лиманського району Одеської області та подати такий проект до Кабінету Міністрів України.

Відповідно до частини четвертої статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

Наведене свідчить про те, що при затвердженні проекту оскаржуваного розпорядження ані відповідачем, ані Одеською обласною державною адміністрацією не було враховано позиції територіальної громади щодо розроблення пропозицій до проекту перспективного плану формування територіальної громади Одеської області, за якими Сичавська сільська територіальна громада включена до складу Южненської міської територіальної громади.

Відповідно до Рекомендації Rec (2004) 12 «Про процеси зміни кордонів та/або структури органів місцевої й регіональної влад» (ухвалено 20.10.2004 на 900-му засіданні заступників міністрів) реформи, що ґрунтуються на добровільній участі органів місцевої або регіональної влади певного рівня, є бажанішими, ніж реформи за законодавчим рішенням вищого органу влади всупереч бажанню нижчої ланки влади. Задля здійснення успішної реформи ініціативу «знизу догори» може бути доповнено ухвалою вищого органу влади, навіть усупереч волі деяких інших органів влади, що беруть участь у реформуванні. Задля успішності реформи ініціатива «згори донизу» має шукати добровільну підтримку відповідної ланки територіальної адміністрації, яка підлягає реформуванню.

Учасники та інші зацікавлені представники мають брати участь у реформах, починаючи з підготовчого етапу.

Злиття та інші реформи, пов`язані зі зміною меж, слід здійснювати тільки відповідно до принципів, гарантованих Європейською хартією місцевого самоврядування (наприклад, консультації з відповідними місцевими громадами, можливо, через референдум). Це не означає, що центральні органи влади не можуть створювати позитивні стимули органам місцевої чи регіональної влади для співробітництва, злиття, децентралізації або участі в деконцентрації.

Разом з тим, без шкоди для більш загальних законодавчих положень органи місцевого самоврядування повинні мати можливість визначати власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління (стаття 6 Європейської хартії місцевого самоврядування).

Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Концепція народовладдя, яка закріплена в Конституції України, передбачає взаємозв`язок безпосередньої (здійснення народного волевиявлення через вибори, референдуми тощо) та представницької (здійснення влади народом через органи державної влади та органи місцевого самоврядування) демократії, а також відсутність переваги жодної з цих форм здійснення влади народом.

Положеннями розділу III «Вибори. Референдум» Конституції України унормовується порядок прийняття владних рішень самим народом, здійснення основного з політичних прав громадян - виборчого і, нарешті, формування ключових ланок державного механізму.

Беручи до уваги вищевикладене, вважаю наявними підстави для скасування розпорядження Кабінету Міністрів України 27.05.2020 №623-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Одеської області» в частині включення Сичавської територіальної громади Лиманського району Одеської області до складу Южненської міської об`єднаної територіальної громади.

Щодо наявності порушеного права, звертаю увагу на приписи до ст. 8 Конституції України, ч. 1 ст. 17 Закону України від 23.02.2006 року «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», згідно з якими суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави, та застосовує цей принцип з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).

Згідно з практикою ЄСПЛ, Конвенція призначена для гарантування не теоретичних або примарних прав, а прав практичних та ефективних (рішення від 9 жовтня 1979 року в справі Ейрі (пункт 24), рішення від 30 травня 2013 року в справі «Наталія Михайленко проти України (пункт 32).

Концепція «майна» у розумінні статті 1 Першого протоколу Конвенції має автономне значення, тобто не обмежується власністю на матеріальні речі та не залежить від формальної класифікації у внутрішньому праві, зокрема, «майном» визнаються активи, включаючи права вимоги, стосовно яких заявник може стверджувати, що він має принаймні «законне сподівання» на отримання можливості ефективно здійснити майнове право (рішення ЄСПЛ у справі «Стретч проти Сполученого Королівства» (пункт 32)).

Отже, з огляду на практику розгляду ЄСПЛ справ щодо порушення права володіння майном, поняття «майно», як і «власність», має досить широке тлумачення й охоплює цілу низку економічних інтересів (активів) - як матеріальних так і не матеріальних.

З огляду на те, що позивачі не погоджуються в цілому щодо зміни територіального устрою, зокрема, зміною статусу населеного пункту- їх місця проживання, погоджуюсь з тим, що така зміна може тягнути за собою погіршення становища осіб, що проживають на цій території, що може свідчити про наявність порушеного права.

С.К. Каракашьян