Рішення № 100039544, 30.09.2021, Вінницький окружний адміністративний суд

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

м. Вінниця

30 вересня 2021 р. Справа № 120/8610/21-а

Вінницький окружний адміністративний суд у складі

головуючого судді Богоноса М.Б.,

за участю:

секретаря судового засідання Панасюк В.В.

представника позивача Федчук Т.М.

відповідача Остачинської І.А, Костіцена І.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку загального позовного провадження адміністративну справу за позовом Ладижинської міської ради до Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області про визнання протиправною та скасування вимоги

УСТАНОВИВ:

29.07.2021 у Вінницький окружний адміністративний суд надійшов адміністративний позов Ладижинської міської ради (далі – позивач, Рада) до Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області (далі – відповідач, Управління).

У позовній заяві позивач просить визнати протиправним та скасувати пункт 2 листа-вимоги Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області № 260208-13/1521-2021 від 02.04.2021 року «Про усунення порушень».

Обґрунтовуючи позовні позивач зазначив, що відповідачем було проведено ревізію фінансово – господарської діяльності Ладижинської міської ради за період з 01.01.2017 по 30.11.2020. За наслідками ревізії складено акт від 18.03.2021 № 11-30/1, яким встановлено порушення законодавства з фінансових питань.

02.04.2021 відповідачем для вжиття заходів щодо усунення виявлених порушень направлено Раді лист – вимогу № 260208-13/1521-2021, пунктом 2 якої вимагається відшкодувати, відповідно до норм ст. 193, 199, 217, 218 Господарського кодексу України, ст. 611, 629 Цивільного кодексу України збитки у вигляді завищеної вартості ремонтно – будівельних робіт на загальну суму 6723205,50 грн.

Позивач вважає зазначений пункт вимоги протиправним посилаючись на те, що оплата вартості ремонтно – будівельних робіт проведена у відповідності із договорами укладеними між Радою та її контрагентами.

Також позивач звернув увагу, що у вимозі не зазначено, в якому порядку відповідач визначив розмір збитків, не зазначено розмір збитків щодо кожного підрядника окремо, а формулювання зобов`язуючого припису спірної вимоги є неконкретним, адже у ній не зазначено чіткого способу забезпечення відшкодування збитків, про які вказано в акті ревізії та вимозі. При цьому норми, на які є посилання у вимозі, не містять поняття «забезпечення відшкодування» взагалі і стосуються цивільних та господарських правовідносин позивача з підрядниками.

Ухвалою від 03.08.2021 відкрито провадження в адміністративній справі, вирішено здійснювати розгляд справи за правилами загального позовного провадження, призначено підготовче засідання та встановлено строк для подання відзиву.

18.08.2021 на адресу суду надійшов відзив на позовну заяву (а.с. 157-215). У відзиві відповідач просить відмовити у задоволенні позову повністю.

Обґрунтовуючи відзив Управління посилається на усталену практику Верховного Суду та акцентує увагу на тому, що спірний пункт вимоги спрямований на відшкодування виявлених ревізією збитків про розмір яких зазначено у вимозі. Відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю не може бути здійснено шляхом прийняття такої вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

Тому, відповідач просить врахувати, що позивачем обрано неправильний спосіб захисту своїх прав, оскільки у випадку якщо Рада вважає вимогу про відшкодування збитків протиправною, оцінка цьому питанню може надаватися судом при розгляді спору за позовом Управління до підконтрольної установи про стягнення виявлених ревізією збитків.

06.09.2021 на адресу суду надійшла відповідь на відзив на позову заяву (а.с. 218-232, т.1).

У відповіді позивач просить аргументи відзиву відхилити, а позовні вимоги задовольнити мотивуючи це неможливістю виконання спірного пункту вимоги з огляду на його загальний характер та відсутність чіткого способу виконання.

08.09.2021 на адрес суду надійшли заперечення на відповідь на відзив (а.с. 237-238, т.1). У запереченнях відповідач звертає увагу суду на те, що відсутність у вимозі конкретного способу її виконання не свідчить про її протиправність та не може бути підставою для скасування. На думку Управління, якщо існує декілька способів усунення виявлених у ході ревізії порушень, правом вибору певного конкретного способу відповідно до приписів законодавства наділений саме керівник Ради.

09.09.2021 судом постановлено ухвалу про закриття підготовчого провадження та призначення справи до судового розгляду по суті на 30.09.2021.

У судовому засіданні 30.09.2021 представник позивача позовні вимоги підтримала та просила позов задовольнити повністю. В усних поясненнях звернула увагу на невідповідність спірного пункту вимоги нормам закону з огляду на відсутність у ньому чіткого способу забезпечення відшкодування збитків, про які вказано в акті ревізії та вимозі.

Представники відповідача, виступаючи у судовому засіданні із поясненнями, акцентували увагу суду на обрання Радою неналежного способу захисту своїх прав. Посилаючись на практику Верховного Суду зазначили, що про виявлені ревізією збитки може бути зазначено у вимозі, однак такі збитки не можуть бути стягнуті шляхом вимоги, а тому правомірність обрахунку їх розміру та підстави стягнення повинні перевірятися судом при розгляді справи за позовом Управління до Ради про стягнення збитків.

Надавши оцінку аргументам сторін, що викладені у заявах по суті справи, дослідивши подані учасниками справи письмові докази та заслухавши усні пояснення у судовому засіданні, суд встановив таке.

Управлінням проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Ладижинської міської ради за період з 01.01.2017 по 30.11.2020, результати якої відображені в Акті ревізії від 18.03.2021 №11-30/1 (а.с. 19-120, т.1).

У розділі 2.9 Акту ревізії від 18.03.2021 № 11-30/1 «Видатки на капітальне будівництво, реконструкцію та ремонт» задокументовано висновок про те, що через порушення підрядними організаціями (контрагентами позивача) вимог законодавства, Радою прийнято та оплачено будівельних робіт за завищеною вартістю, чим заподіяно місцевому бюджету збитків на загальну суму 6753141,82 грн (а.с. 68-102, т.1).

На підставі Акту ревізії від 18.03.2021 №11-30/1 Управлінням оформлено та надіслано Раді вимогу «Про усунення виявлених порушень» від 02.04.2021 № 260208-13/1521-2021, де серед іншого зобов`язано підконтрольну установу забезпечити відшкодування відповідно до норм ст. ст. 193, 199, 217, 218 Господарського кодексу України, ст. ст. 611, 629 Цивільного кодексу України завищену вартість ремонтно – будівельних робіт на загальну суму 6723205,50 грн. (а.с. 121-122, т.1).

Різницю у сумі збитків, що зазначена в Акті від 18.03.2021 № 11-30/1 та вимозі від 02.04.2021 № 260208-13/1521-2021 відповідачем пояснено тим, що станом на дату направлення Управлінням вимоги про усунення виявлених порушень, Радою забезпечено їх часткове усунення.

Позивач із вимогою «Про усунення виявлених порушень» від 02.04.2021 № 260208-13/1521-2021 в частині зобов`язання забезпечити відшкодування збитків на загальну суму 6723205,50 грн. не погодився та оскаржив її до суду. Мотивував позов відсутністю виявлених ревізією порушень та некоректністю самої вимоги, що унеможливлює її виконання. При цьому, як у позові так і в наданих у судовому засіданні поясненнях представник позивача погоджується із тим, що спірна частина вимоги не спрямована на корегування роботи підконтрольної установи, а орієнтована на визначення розміру збитків місцевому бюджету та забезпечення їх відшкодування.

Відповідач у свою чергу у спростування аргументів позивача зазначає, що Радою обрано неналежний спосіб захисту своїх прав так як розмір збитків та підстави для їх відшкодування може оцінюватися судом при розгляді справи за позовом Управління про стягнення із ради збитків, а не у справі про оскарження вимоги.

Відтак, ключовими та першочерговим питаннями цього спору є те, чи вважається належним способом захисту прав Ради заявлені позовні вимоги про скасування вимоги яка за своїм змістом спрямована на відшкодування збитків.

Визначаючись щодо вказаного, суд вважає за необхідне зазначити наступне.

Згідно з частиною першою статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (далі – Закон від 26.01.1993 № 2939-XII), головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Відповідно до пунктів 7 та 10 частини першої статті 10 цього Закону від 26.01.1993 № 2939-XII, органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

У підпункті 9 пункту 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 лютого 2016 року № 43, встановлено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства.

Згідно з підпунктом 4 пункту 4 Положення № 43, Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань здійснює контроль за цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів.

Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і у суб`єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб`єктів господарювання визначено Порядком проведення інспектування державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок № 550).

Відповідно до пункту 2 Порядку № 550 інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно з пунктом 46 Порядку № 550 якщо ж вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Відповідно до пункту 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Аналіз вищенаведених правових норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано повноваження здійснювати контроль за використанням коштів місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольним об`єктом не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольного об`єкта та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

Щодо відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то суд наголошує, що про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом прийняття такої вимоги. Такі збитки відшкодовуються в добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом. Тобто, в органу державного фінансового контролю є право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка є обов`язковою до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і на підставі якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Відтак, пункти (частини) вимоги, які вказують на стягнення збитків мають перевірятись у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Подібні висновки щодо застосування наведених норм права викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 та у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.11.2019 у справі № 1440/1820/18, від 10.12.2019 у справі № 808/6509/13-а, від 23.12.2019 у справі № 815/4341/14, від 07.02.2020 у справі № 803/634/17, від 14.02.2020 у справі № 825/3661/15-а, від 28.02.2020 у справі № 808/4044/17, від 28.02.2020 у справі № 2040/6542/18, від 18.03.2020 у справі № 826/14169/17, від 18.03.2020 у справі № П/811/140/17, від 31.03.2020 у справі № 817/650/18, від 02.04.2020 у справі № 820/3534/16, від 02.07.2020 у справі № 826/1508/17, від 17.09.2020 у справі № 420/1304/19.

Судом встановлено, що оскаржувана у цій справі частина вимоги від 02.04.2021 № 260208-13/1521-2021, спрямована на спонукання позивача забезпечити відшкодування відповідно до норм ст. ст. 193, 199, 217, 218 Господарського кодексу України, ст. ст. 611, 629 Цивільного кодексу України збитків місцевому бюджету у вигляді завищеної вартості ремонтно – будівельних робіт на загальну суму 6723205,50 грн.

Отже, беззаперечним є той факт, що спірний пункт вимоги спрямований на добровільне відшкодування підконтрольною установою заподіяних місцевому бюджету збитків у вигляді оплаченої завищеної вартості ремонтно – будівельних робіт. Відтак, аргументи позивача про недоведеність порушень Радою бюджетного законодавства оцінюються критично, оскільки вказані обставини як і обставини щодо визначення розміру збитків повинні досліджуватися в ініційованому Управлінням спорі про стягнення збитків.

Тому, звернення до суду із позовом про визнання протиправною та скасування вимоги у цій частині є неналежним способом захисту порушеного права, а доводи щодо суті порушень не можуть бути перевірені в межах предмета доказування по цій справі. Відтак, позовні вимоги про визнання протиправною та скасування оскарженої частини вимоги задоволенню не підлягають.

Обґрунтовуючи позовні вимоги Рада зіслалася й на те, що спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки є неконкретизованою. Позивач вважає, що вжите у вимозі формулювання: «забезпечити відшкодування відповідно до норм ст. ст. 193, 199, 217, 218 Господарського кодексу України, ст. ст. 611, 629 Цивільного кодексу України завищену вартість ремонтно – будівельних робіт на загальну суму 6723205,50 грн» ставить підконтрольну установу у стан невизначеності, оскільки незрозуміло яких саме заходів необхідно вживати для відшкодування збитків.

Проте така обставина як відсутність у вимозі конкретного способу її виконання, не свідчить про її протиправність та не може бути підставою для скасування. Більше того, якщо існує декілька способів усунення виявлених у ході ревізії порушень, правом вибору певного конкретного способу відповідно до приписів законодавства наділені посадові особи Ради. До того ж, коли йдеться про вжиття заходів щодо відшкодування збитків, то чинним законодавством передбачено чіткий алгоритм заходів, що може вживати зацікавлена особа для стягнення збитків.

Аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 2 квітня 2020 року у справі № 820/3534/16, від 28 квітня 2020 року у справі № 826/8741/16, від 2 липня 2020 року у справі № 826/1508/17.

Узагальнивши встановлені при розгляді справи обставини та надану їм оцінку суд дійшов висновку, що Радою обрано неналежний спосіб захисту права яке вона вважає порушеним, адже підстави нарахування, методика обрахунку та розмір збитків про які зазначено в оскарженій вимозі не можуть бути предметом дослідження при розгляді цієї справи. Позивач вправі висловити свої заперечення з цього приводу у справі за позовом Управління про стягнення виявлених ревізією збитків.

Отже, позовні вимоги про визнання протиправною та скасування вимоги № 260208-13/1521-2021 від 02.04.2021 року «Про усунення порушень» в оскарженій частині, задоволенню не підлягають.

Враховуючи, що судом відмовлено у задоволенні позовних вимог, сплачений позивачем при зверненні до суду судовий збір не підлягає стягненню в користь Ради за результатом розгляду цієї справи.

Керуючись ст.ст. 73, 74, 75, 76, 77, 90, 94, 139, 241, 245, 246, 250, 255, 295 КАС України, суд -

ВИРІШИВ:

У задоволенні вимог адміністративного позову відмовити повністю.

Рішення суду першої інстанції набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.

Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Позивач: Ладижинська міська рада - вул. П. Кравчика, 4, м. Ладижин, Вінницька область, 24231, код ЄДРПОУ 04325621;

Відповідач: Управління Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області - вул. Хмельницьке шосе, 7, м. Вінниця, 21036, код ЄДРПОУ 40919605.

Повний текст рішення виготовлено та підписано 01.10.2021.

Суддя Богоніс Михайло Богданович