Рішення № 100008496, 29.09.2021, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

29 вересня 2021 року м. Київ № 640/17980/20

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Шулежка В.П., суддів Літвінової А.В., Погрібніченка І.М., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Новополтавської сільської ради Миколаївської області до Кабінету Міністрів України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору - Миколаївської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження,

В С Т А Н О В И В:

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулась Новополтавська сільська рада Миколаївської області (далі - позивач) з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач), в якому просить визнати протиправним та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 15.04.2020 №480-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Миколаївської області» в частині включення Новополтавської територіальної громади до складу Вільнозапорізької територіальної громади.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що у вересні 2019 року Миколаївською ОДА вперше подано проект перспективного плану формування територій громад Миколаївської області, у якому передбачалось включити Новополтавську об`єднану територіальну громаду до Вільнозапорізької територіальної громади, з чим позивач не погодився та звернувся до адміністрації з відповідним зверненням щодо недоцільності приєднання Новополтавської територіальної громади до складу Вільнозапорізької територіальної громади. Однак, як зазначив позивач, з ним не було проведено будь-яких роз`яснень щодо доцільності об`єднання, не враховано думки їх громади, була відсутня будь-яка комунікація з обласними органами місцевого самоврядування, що на його думку є порушенням положень Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 № 214 та ч.1 ст.11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

Водночас, позивач стверджує, що Новополтавська ОТГ відповідає усім критеріям спроможності Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 № 214.

На думку позивача, оскаржуване розпорядження є протиправним та таким, що підлягає скасуванню.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.08.2020 відкрито провадження у справі за правилами загального позовного провадження та призначено підготовче засідання.

Вказаною ухвалою суду залучено до участі у справі у якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору Миколаївську обласну державну адміністрацію та запропоновано надати пояснення з приводу позовних вимог.

Здійснивши підготовку справи до судового розгляду, протокольною ухвалою суду від 29.09.2020 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті.

Від позивача надійшла заява про розгляд справи за його відсутності, позовні вимоги підтримав у повному обсязі та просив позов задовольнити.

Представником відповідача подано відзив на позовну заяву, в якому зазначив, що вважає позовні вимоги безпідставними та такими, що не підлягають задоволенню. Правомірність видачі оскаржуваного розпорядження відповідач обґрунтовує тим, що останнє видано Урядом в межах повноважень та в установленій законом формі. Також представник відповідача, заперечуючи проти позовних вимог, зазначив, що визначення участі територіальної громади в формі консультацій вказує на дорадчий характер такої участі. Наслідками зазначених консультацій є визначення потенційного адміністративного центру спроможної територіальної громади. Відповідно, перспективний план формування територій громад є лише планом, а не обов`язковим до виконання рішенням, оскільки в силу положень закону об`єднання є добровільним та здійснюється на підставі рішення відповідної ради.

Крім того, відповідач зазначив, що одним із принципів об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст є принцип добровільності, який передбачає утворення добровільного об`єднання територіальних громад в будь-якій конфігурації та з дотриманням умов добровільного об`єднання територіальних громад, встановлених статтею 4 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», та перспективний план об`єднання територіальних громад Миколаївської області в редакції, затвердженої оскаржуваним розпорядженням не є перешкодою для добровільного об`єднання Новополтавської територіальної громади у іншому форматі чи відмовою від такого об`єднання, а тому відсутні підстави порушення зазначеним перспективним планом прав позивача.

Представником Миколаївської обласної державної адміністрації подано письмові пояснення, в яких заперечив проти позовних вимог та просив відмовити у їх задоволенні.

На підставі частини дев`ятої статті 205 Кодексу адміністративного судочинства України, за відсутності потреби заслухати свідка чи експерта, суд дійшов висновку про розгляд справи у письмовому провадженні.

Розглянувши документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.

Відповідно до частини 3 статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження від 15.04.2020 №480-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Миколаївської області», яким затверджено перспективний план формування територій громад Миколаївської області.

Позивач вважає, що вказане розпорядження від 15.04.2020 №480-р в частині включення Новополтавської територіальної громади до складу Вільнозапорізької територіальної громади є протиправним та таким, що порушує права та законні інтереси позивача, у зв`язку із чим останній звернувся з відповідним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.

Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, установленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи.

Приписи частини 2 статті 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 №280/97-ВР з наступними змінами та доповненнями у редакції на час виникнення спірних правовідносин (далі - Закон №280/97-ВР) визначають, що територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об`єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад врегульовані Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» від 05.02.2015 №157-VIII (далі - Закон №157-VIII).

Відповідно до частини першої статті 3 Закону №157-VIII суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.

Згідно з частиною першою статті 8 Закону №157-VIII об`єднана територіальна громада вважається утвореною за цим Законом з дня набрання чинності рішеннями всіх рад, що прийняли рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, або з моменту набрання чинності рішенням про підтримку добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі та за умови відповідності таких рішень висновку, передбаченому частиною четвертою статті 7 цього Закону.

Статтею 11 Закону №157-VIII передбачено, що перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області розробляється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідною обласною державною адміністрацією згідно з методикою формування спроможних територіальних громад і охоплює всю територію Автономної Республіки Крим, області.

Методика формування спроможних територіальних громад розробляється центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування, та затверджується Кабінетом Міністрів України.

Перспективний план формування територій громад Автономної Республіки Крим, області затверджується Кабінетом Міністрів України за поданням Ради міністрів Автономної Республіки Крим, відповідної обласної державної адміністрації.

Постановою Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року №214 затверджено Методику формування спроможних територіальних громад (далі - Методика, в редакції, чинній на момент проведення консультацій), яка визначає механізм та умови формування спроможних територіальних громад, а також порядок розроблення і схвалення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план).

У розумінні пункту 2 Методики спроможна територіальна громада - це територіальні громади сіл (селищ, міст), які в результаті добровільного об`єднання здатні самостійно або через відповідні органи місцевого самоврядування забезпечити належний рівень надання послуг, зокрема у сфері освіти, культури, охорони здоров`я, соціального захисту, житлово-комунального господарства, з урахуванням кадрових ресурсів, фінансового забезпечення та розвитку інфраструктури відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Пунктом 4 Методики передбачено, що формування спроможних територіальних громад здійснюється шляхом: розроблення Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією проекту перспективного плану; схвалення проекту перспективного плану Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною радою; затвердження Кабінетом Міністрів України перспективних планів; добровільного об`єднання територіальних громад; добровільного приєднання до об`єднаної територіальної громади, визнаної спроможною відповідно до частини четвертої статті 9 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", суміжної сільської, селищної територіальної громади, яка відповідно до перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області належить до цієї об`єднаної територіальної громади; формування органів місцевого самоврядування спроможних територіальних громад.

Відповідно до пункту 5 Методики Рада міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрація розробляє відповідно до цієї Методики із залученням у разі потреби представників органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення та громадськості відповідних адміністративно-територіальних одиниць: проект перспективного плану; паспорти спроможних територіальних громад за формою згідно з додатком.

Згідно з пунктом 11 Методики з метою врахування інтересів територіальних громад під час розроблення проекту перспективного плану уповноважені Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією посадові особи проводять консультації з уповноваженими представниками органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, а також суб`єктами господарювання та їх громадськими об`єднаннями.

За результатами консультацій оформляється протокол.

Консультації проводяться під час:

визначення переліку територіальних громад, що можуть увійти до складу спроможної територіальної громади;

визначення переліку територіальних громад, території яких не охоплюються зонами доступності потенційних адміністративних центрів;

визначення меж територій спроможних територіальних громад.

Консультації проводяться насамперед з представниками територіальних громад, території яких охоплюються зонами доступності кількох потенційних адміністративних центрів.

За результатами консультацій та на підставі рішень органів місцевого самоврядування визначається потенційний адміністративний центр спроможної територіальної громади.

Пунктом 12 Методики передбачено, що, якщо в процесі розроблення проекту перспективного плану після проведення консультацій виникла необхідність внесення до нього змін, проводяться додаткові консультації.

Відповідно до пункту 13 Методики проект перспективного плану розробляється в електронному та паперовому вигляді та включає: графічну частину, яка відображає межі спроможних територіальних громад, їх потенційні адміністративні центри та всі населені пункти, що увійшли до їх складу; перелік спроможних територіальних громад із зазначенням найменувань територіальних громад, що входять до їх складу.

Згідно з пунктом 14 Методики проект перспективного плану схвалюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною обласною радою та вноситься в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України разом з паспортами спроможних територіальних громад для його затвердження.

У разі схвалення Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною обласною радою змін до перспективного плану, проект акта Кабінету Міністрів України про внесення таких змін до перспективного плану вноситься на розгляд Кабінету Міністрів України Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облдержадміністрацією в установленому порядку.

Системний аналіз наведених норм у своєму взаємозв`язку дає підстави для висновку, що затвердження перспективного плану формування територій громад не є фактом об`єднання громад. Перспективний план лише засвідчує загальне бачення та соціально-економічну обґрунтованість ефективного територіального устрою на базовому рівні в межах відповідної області.

Завданням перспективного плану формування територій громад у межах відповідної області є визначення обґрунтованої територіальної основи для діяльності органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади, здатних забезпечити доступність та належну якість публічних послуг, що надаються такими органами, а також необхідної для цього ресурсної бази.

Водночас, аналіз змісту положень Закону №157-VIII дає підстави стверджувати, що територіальні громади, вирішуючи питання про об`єднання з метою створення спроможної територіальної громади, не зв`язані положеннями відповідного перспективного плану та не зобов`язані об`єднуватися відповідно до адміністративно-територіальної конфігурації, що ним передбачена.

При цьому, об`єднання громад можливе лише після прийняття суміжними радами відповідних рішень про згоду на таке об`єднання.

Вказана правова позиція викладена Верховним Судом у постановах від 18 жовтня 2019 року у справі № 813/38/16, від 27 лютого 2020 року у справі №440/569/19, від 15 квітня 2020 року у справі №818/294/18, від 28.04.2020 у справі №240/4761/18.

Окрім того, у постанові від 16 жовтня 2020 року у справі №813/2441/18 Верховний Суд, визначаючи правову природу перспективного плану територій, підкреслив, що Законом України №157-VIII не передбачено обов`язку територіальних громад об`єднуватися відповідно до затвердженого перспективного плану, який, в свою чергу, не має статусу остаточного, не містить обов`язкових приписів та вказівок, а відтак носить рекомендаційний характер.

До того ж, надаючи оцінку Методиці у розрізі відповідності її принципу добровільності об`єднання територіальних громад та недопущенні обмеження прав таких громад, Шостий апеляційний адміністративний суд у постанові від 10 січня 2019 року у справі №826/13687/17 зазначив, що одним з головних принципів об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, згідно зі статтею 2 Закону України №157-VIII, є принцип добровільності, який передбачає утворення добровільного об`єднання територіальних громад в будь-якій конфігурації та з дотриманням умов добровільного об`єднання територіальних громад, встановлених статтею 4 вказаного Закону. Серед цих умов, визначених статтею 4 Закону України №157-VIII, немає вказівки на відповідність Методиці та перспективному плану при об`єднанні громад. З наведеного суд апеляційної інстанції у справі №826/13687/17 дійшов висновку, що при прийнятті КМ України постанови від 08 квітня 2015 року №214 «Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад» було дотримано вимоги Конституції України та Закону України №157-VIII.

В контексті викладеного суд зазначає, що за такого правового регулювання оскаржуване розпорядження Кабінету Міністрів України про затвердження перспективного плану формування територій громад Миколаївської області не порушує прав та законних інтересів позивача у спірних правовідносинах, оскільки не породжує, не змінює та не припиняє права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин для указаної територіальної громади.

Так, відповідно до статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно частини 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Суд звертає увагу, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення. Таким чином, судовому захисту в адміністративних судах України підлягає лише порушене право, а отже предмет оскарження за правилами адміністративного судочинства повинен мати юридичне значення, тобто впливати на коло прав, свобод, законних інтересів чи обов`язків, а також встановлені законом умови їх реалізації.

Отже, рішення суб`єкта владних повноважень є такими, що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо такі рішення прийняті суб`єктом владних повноважень поза межами визначеної законом компетенції, або ж оспорюванні рішення є юридично значимими, тобто такими, що мають безпосередній вплив на суб`єктивні права та обов`язки особи шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі право або шляхом покладення на цю особу будь-якого обов`язку.

Разом з тим, оскільки, як уже зазначалось, територіальні громади, вирішуючи питання про об`єднання з метою створення спроможної територіальної громади, не зв`язані положеннями відповідного перспективного плану та не зобов`язані об`єднуватися відповідно до адміністративно-територіальної конфігурації, що ним передбачена, то оскаржуване розпорядження не породжує, не змінює та не припиняє права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин для Новополтавської сільської ради Миколаївської області.

Щодо аргументів позивача про порушення відповідачем вимог Методики в частині непроведення консультацій з представниками територіальних громад під час затвердження Перспективного плану формування територій громад Миколаївської області, суд зазначає, що з огляду на положення пунктів 11-12 Методики, на які посилається позивач, такі консультації проводяться уповноваженими особами обласних державних адміністрацій на етапі розроблення проекту перспективного плану, а не відповідачем.

З приводу посилання Кабінету Міністрів України на відсутність у Новополтавської сільської ради права на звернення до суду із вказаним позовом, внаслідок чого останній підлягає залишенню без розгляду, суд зазначає, що відповідно до ст. 18-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

За правилами статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Згідно зі статтею 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Враховуючи викладене, проаналізувавши положення вказаних законодавчих актів, надавши оцінку доказам, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні, зважаючи на встановлену відсутність правових підстав для задоволення позову з огляду на те, що визначений позивачем предмет спору не впливає на його права, інтереси чи обов`язки, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову.

Відповідно, враховуючи те, що у задоволенні позову слід відмовити, судові витрати відшкодуванню позивачу не підлягають.

Керуючись ст.ст. 6, 9, 72-77, 90, з241-246 Кодексу адміністративного судочинства України суд,

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову Новополтавської сільської ради Миколаївської області (55642, Миколаївська область, Новобузький район, с. Новополтавка, вул. Мельнична, 105-А, код ЄДРПОУ 04376722) відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили відповідно до ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими ст.ст.293, 295-297 КАС України з урахуванням підпункту 15.5 пункту 15 частини першої Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України в редакції згідно з Законом України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII.

Головуючий суддя В.П. Шулежко

Судді А.В. Літвінова

І.М. Погрібніченко