Decision № 90620718, 28.07.2020, Kherson District Administrative Court

ХЕРСОНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

____________

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 липня 2020 р.м. ХерсонСправа № 540/344/20 Херсонський окружний адміністративний суд у складі головуючої судді Ковбій О.В., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Депутата Херсонської міської ради ОСОБА_1 , Депутата Херсонської міської ради ОСОБА_2 до Херсонської міської ради Херсонської області, Херсонського міського голови, треті особи на стороні позивачів - Секретар Херсонської міської ради VІІ скликання Урсуленко Олена Борисівна, Депутат Херсонської міської ради Романюк Олег Ярославович про визнання протиправними дій та рішення,

встановив:

Депутати Херсонської міської ради ОСОБА_2 та ОСОБА_1 (далі - позивачі, позивач-1 та позивач-2 відповідно) 10.02.2020 року звернулись до Херсонського окружного адміністративного суду з позовною заявою, в якій просять:

- визнати протиправними дії Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича по включенню до пропозицій порядку денного пленарного засідання сесії Херсонської міської ради VII скликання від 23.01.2020 року і поставлення на голосування проекту рішення Херсонської міської ради "Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік";

- визнати протиправним та нечинним рішення Херсонської міської ради від 23.01.2020 року №2300 "Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік".

Позовні вимоги обґрунтовані наступним. Так, позивачі зазначають, що 23.01.2020 року на розгляд пленарного засідання сесії міської ради VII скликання Херсонським міським головою винесено проект "Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік" шляхом включення його до пропозицій порядку денного не чергового пленарного засідання.

Запропонований Херсонським міським головою до розгляду проект бюджету міста Херсона на 2020 рік не виносився на розгляд виконавчого комітету Херсонської міської ради у відповідній редакції, не рекомендований робочою групою з підготовки відповідного пленарного засідання до включення до порядку денного та не доводився до відома у відповідності до Бюджетного кодексу України і регламенту ради постійній депутатській комісії з питань бюджету, не узгоджений останньою у відповідній редакції.

Не отримав проект рішення "Про міський бюджет міста Херсона на 2020 року" підпису Секретаря Херсонської міської ради до винесення його на розгляд пленарного засідання Херсонської міської ради та узгодження після його прийняття.

Також проект рішення про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік не був доведений до відома територіальної громади міста Херсона у відповідній редакції шляхом розміщення на офіційному сайті міста або іншим, визначеним чинним законодавством, способом.

Зауваження позивачів та третіх осіб за цим позовом Херсонським міським головою знехтувані. При винесенні на голосування проекту рішення "Про міський бюджет на 2020 рік", Херсонським міським головою не повідомлено депутатів Херсонської міської ради про відсутність результатів розгляду проекту у відповідній редакції виконавчим комітетом ради та про відсутність погодження проекту постійною депутатською комісією ради з питань бюджету секретарем Херсонської міської ради, тощо.

Проте, 23.01.2020 року зазначений проект рішення "Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік" прийнято шляхом голосування за нього більшістю від складу депутатів Херсонської міської ради та підписано Херсонським міським головою із присвоєнням рішенню №2300 (надалі оскаржене рішення).

При цьому, пунктом 27 рішення від 23.01.2020 №2300 "Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік" на позивача, як на голову постійної депутатської комісії з питань планування, фінансів, бюджету та соціально економічного розвитку та регуляторної політики Херсонської міської ради, покладено контроль за виконанням цього рішення.

Узагальнюючи доводи позову, позивачі вважають порушеними при прийнятті оскарженого рішення регламенту Херсонської міської ради VII скликання, ст. 28, ст. 76 Бюджетного Кодексу України (далі - БК України) та вбачають перелічені порушення підставою для визнання протиправними дій міського голови Миколаєнка В .В. по включенню до пропозицій порядку денного пленарного засідання сесії Херсонської міської ради VII скликання від 23.01.2020 року і винесення на голосування проекту рішення Херсонської міської ради "Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік". Також, внаслідок наявності таких порушень, на думку позивачів, підлягає визнанню протиправним та скасуванню рішення Херсонської міської ради від 23.01.2020 року №2300 "Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік".

Ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 14.02.2020 року в відкритті провадження відмовлено.

Не погодившись з ухвалою суду, позивач звернувся до П`ятого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою.

Постановою суду апеляційної інстанції ухвалу суду від 14.02.2020 року скасовано, справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Ухвалою суду від 12.05.2020 року прийнято до провадження позовну заяву Депутата Херсонської міської ради ОСОБА_1 , Депутата Херсонської міської ради ОСОБА_2 до Херсонської міської ради Херсонської області, Херсонського міського голови, треті особи на стороні позивачів: Секретар Херсонської міської ради VІІ скликання Урсуленко Олена Борисівна, Депутат Херсонської міської ради Романюк Олег Ярославович про визнання протиправними дій та рішення, визначено розглядати справу за правилами загального позовного провадження. Підготовче засідання по справі призначено на 28.05.2020 року.

В ухвалі судом зазначено, що як вбачається з заявленого позову, предметом розгляду даної справи є, зокрема, рішення Херсонської міської ради від 23.01.2020 року №2300 "Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік". Згідно визначення, яке міститься в ч.1 ст.2 Бюджетного кодексу України, рішення про місцевий бюджет - нормативно-правовий акт Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи відповідної місцевої ради, виданий в установленому порядку, що затверджує місцевий бюджет та визначає повноваження відповідно Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації або виконавчого органу місцевого самоврядування здійснювати виконання місцевого бюджету протягом бюджетного періоду.

З огляду на викладене визначено, що справа №540/344/20 підлягає розгляду з урахуванням особливостей провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень, передбачених ст. 264 КАС України.

На підставі зазначеного, ухвалою суду від 12.05.2020 року зобов`язано Херсонську міську раду відповідно до ч.4 ст.264 КАС України опублікувати оголошення про оскарження рішення від 23.01.2020 року №2300 "Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік" у виданні, в якому це рішення було або мало бути офіційно оприлюднене не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання.

03.06.2020 року на виконання вимог зазначеної ухвали суду відповідачами надано роздруківку з офіційної веб-сторінки Херсонської міської ради (т.с.2 а.с.13-14), відповідно якої ухвала суду від 12.05.2020 року по справі №540/344/20 опублікована на відповідному веб-ресурсі.

Таким чином, суд вважає, що в даній справі дотримано вимоги статі 264 КАС України в частині особливостей провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.

28.05.2020 року представником позивачів через канцелярію суду подано клопотання про відкладення розгляду справи, у зв`язку з не отриманням відзиву на позовну заяву.

Ухвалою суду від 28.05.2020 року клопотання задоволено, розгляд справи відкладено на 09.06.2020 року.

03.06.2020 року відповідачами подано до суду відзив на позов. У відзиві відповідачі стверджують про відсутність у депутатів місцевої ради права здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. Вказують на те, що позивачі не є суб`єктами спірних правовідносинах, в яких буде застосовано оскаржений нормативно-правовий акт. Також, з посиланням на норми Бюджетного кодексу України зазначають, що позивачі не є учасниками бюджетного процесу, не наділені повноваженнями контролю за дотриманням бюджетного законодавства.

Стосовно позовної вимоги про визнання протиправними дій Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича по включенню до пропозицій порядку денного пленарного засідання сесії Херсонської міської ради VII скликання від 23.01.2020 року і поставлення на голосування проекту рішення Херсонської міської ради "Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік", відповідач зазначає, що перелічені позивачами процесуальні порушення, на його думку, відсутні. Так, проект рішення міської ради "Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік" розглядався виконавчим комітетом Херсонської міської ради. Подальші ж зміни відбулись завдяки доповненням, проголосованими на пленарному засіданні сесії міської ради. З приводу відсутності рекомендацій робочої групи з підготовки відповідного пленарного засідання до включення до порядку денного та не доведення до відома постійної депутатської комісії з питань бюджету, не узгодження цією комісією проекту в останній редакції, відповідачі зазначають, що інформацію щодо розпорядників бюджетних коштів надано департаментом бюджету і фінансів міської ради до відділу забезпечення депутатської діяльності міської ради, тобто до відділу, який забезпечує організацію роботи постійних комісій. Також, до відповідного відділу надано проект рішення міської ради "Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік". Враховуючи наведене, відповідачі зазначають, що міський голова не відповідає за дії постійної комісії міської ради з питань планування, фінансів, бюджету та соціально-економічного розвитку, та регуляторної політики щодо розгляду проекту рішення "Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік". Одночасно з цим, відповідачі стверджують, що відповідний проект розглядався постійною комісією міської ради з питань планування, фінансів, бюджету та соціально-економічного розвитку, та регуляторної політики. Тому, на думку відповідачів, за питання щодо порушення розгляду проекту рішення міської ради відповідати має ОСОБА_2 як голова комісії. До того ж, рекомендації комісії не є обов`язковими до виконання.

Щодо узгодження проекту рішення "Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік" відповідачі зазначають, що такий проект на узгодження з секретарем міської ради, проте нею не погоджений, як і не надано заперечень на нього. Тому, відповідачі вважають, що міський голова не може відповідати за дії, які не здійснила секретар ради. Стосовно не опублікування проекту рішення, відповідачі зазначають, що зазначене твердження позивачів не відповідає дійсності, оскільки проект було опубліковано 05.11.2019 року.

Щодо неповідомлення депутатів міської ради про те, що розгляд проекту у запропонованій редакції виконавчим комітетом міської ради не здійснювався та про відсутність погодження проекту з боку постійної депутатської комісії з питань бюджету, відповідачі вказали, що міський голова не має обов`язку на вчинення відповідних дій. В той же час, відповідач зазначає, що проект рішення "Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік" обговорювався на пленарному засіданні позачергової сесії міської ради від 23.01.2020 року, а директор департаменту бюджету і фінансів міської ради доповідав на пленарному засіданні щодо доповнень до проекту рішення, попередньо погодженого виконавчим комітетом.

На підставі викладеного, відповідачі вважають позов таким, що не підлягає задоволенню.

09.06.2020 року представником позивачів через канцелярію суду подано клопотання про відкладення розгляду справи, у зв`язку з направленням відповіді на відзив лише 09.06.2020 року. Клопотання представник просила розглянути без її участі.

Ухвалою суду від 09.06.2020 року підготовче засідання у справі відкладено.

Датою наступного підготовчого засідання визначено 16.06.2020 року.

Також, 09.06.2020 року представником позивачів подано до суду відповідь на відзив.

В зазначеній заяві по суті спору, позивачі, з посиланням на доводи викладені в позові, вказують на наявність в них порушеного права, наголошують на тому, що про незгоду із проектом рішення і про порушення процедури його підготовки було оголошено ними на пленарному засіданні ради 23.01.2020 року. Оскаржене рішення не погоджено позивачем-1 ані на стадії проекту, ані після його прийняття та подано зауваження на цей акт як головою бюджетної комісії замість візування.

Вказують на те, що проект міського бюджету, схвалений виконавчим комітетом ради та рішення міської ради про бюджет на 2020 рік, відрізняються за своїм змістом. Отже, міський голова не набуває повноважень на винесення на розгляд міської ради проекту рішення, який не пропонувався виконкомом. Доповнення ж, на думку позивачів, проекту бюджету міста безпосередньо на пленарному засіданні сесії міської ради не повинно відбуватись без попереднього схвалення всіх складових бюджету виконкомом ради і попереднього розгляду, щонайменше профільною депутатською комісією - бюджетною.

Додатково до викладеного позивачі зазначають, що розгляд проекту рішення робочою групою міської ради і візування проекту рішення секретарем ради є гарантією дотримання при його підготовці прав депутатів міської ради, закріплених у ст. 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

16.06.2020 через канцелярію суду надійшло клопотання про доступ уповноваженої особи вчиняти процесуальні дії визначені КАС України від імені Херсонської міської ради в судовому засіданні 16.06.2020 року.

Ухвалою суду від цієї ж дати в задоволенні клопотання відмовлено з підстав, зазначених у відповідному судовому рішенні.

Враховуючи, що під час підготовчого засідання у даній справі судом завершено проведення всіх підготовчих дій, необхідних для забезпечення правильного, своєчасного і безперешкодного розгляду справи по суті, протокольною ухвалою суду від 16.06.2020 року підготовче провадження у даній справі закрито та призначено її до розгляду по суті в судовому засіданні на 30.06.2020 року.

В судове засідання на вказану дату відповідачі та треті особи явку належним чином уповноважених представників не забезпечили. Про дату, час та місце судового розгляду повідомлені завчасно та належним чином, про що свідчать рекомендовані повідомлення про вручення поштових відправлень (судових повісток на вказану дату) з індексними №№7302702173614, 7302702173622 (щодо відповідачів), №№7302702173592, 7302702173606 (щодо третіх осіб).

Представником позивача подано до суду клопотання про розгляд справи без їх участі.

Частиною 3 статті 194 КАС України визначено, що учасник справи має право заявити клопотання про розгляд справи за її відсутності. Якщо таке клопотання заявили всі особи, які беруть участь у справі, судовий розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Відповідно до ч. 9 ст. 205 КАС України, якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але всі учасники справи не з`явилися у судове засідання, хоча і були належним чином повідомленні про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.

Враховуючи приписи ст.ст. 194 та 205 КАС України суд вважає, що подання позивачами заяви про розгляд справи у порядку письмового провадження та неприбуття без поважних причин відповідачів (їх представників) та третіх осіб не є перешкодою для розгляду і вирішення справи за наявними у справі матеріалами.

За таких обставин суд розглядає справу в порядку письмового провадження.

Суд, вивчивши доводи позову, відзиву на нього та відповіді на відзив, заслухавши пояснення учасників процесу, які прибули до суду, дослідивши зібрані по справі докази в їх сукупності, проаналізувавши зміст норм матеріального і процесуального права, які регулюють спірні правовідносини, виходить з наступних підстав та мотивів.

Дослідивши матеріали справи, суд встановив наступне.

Згідно витягу від 20.05.2020 року із відповідного протоколу, наявного в матеріалах справи (т.2 а.с.31-42), 23.01.2020 року відбулось пленарне засідання позачергової сесії Херсонської міської ради VII скликання, за результатом роботи якої прийнято за основу (голосами депутатів: "за" -29, "проти" - 1) та в цілому (голосами депутатів: "за" -29, "проти" - 1, "утримався" - 1) рішення "Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік".

Вважаючи вказане рішення таким, що прийнято з порушенням порядку його прийняття, а дії Херсонського міського голови Миколаєнка В .В . по включенню до пропозицій порядку денного пленарного засідання сесії Херсонської міської ради VII скликання від 23.01.2020 року і поставлення на голосування проекту рішення Херсонської міської ради "Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік" протиправними, позивачі звернулись до суду з даним позовом.

Дослідивши матеріали справи та проаналізувавши відповідні норми чинного законодавства суд дійшов наступного.

Суд вважає, що при вирішенні справи врахуванню підлягають висновки суду апеляційної інстанції, як суду вищої інстанції, при апеляційному розгляді ним скарги позивачів на ухвалу Херсонського окружного адміністративного суду від 14.02.2020 року про відмову в відкритті провадження у справі.

Так, П`ятим апеляційним адміністративним судом в постанові від 09.04.2020 року зазначено, що колегія суддів не може погодитись у повному обсязі з висновком суду першої інстанції, вказано, що судом не враховано висновків Верховного Суду, викладених у постановах стосовно того, що відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

Отже, згідно висновків П`ятого апеляційного адміністративного суду висновок про відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, має бути встановлена виключно при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

З метою усунення зазначених апеляційним судом недоліків, суд розглянув справу по суті та дійшов висновку, що в частині позовних вимог про визнання протиправним та нечинним рішення Херсонської міської ради від 23.01.2020 року №2300 "Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік" позивачами не наведено аргументів, які б не набули оцінки судом при прийнятті ним ухвали про відмову в відкритті провадження у справі. Натомість, судовий розгляд справи підтвердив правову позицію суду стосовно відсутності законного інтересу (матеріально-правової заінтересованості) позивачів в спірних правовідносинах (в частині вимог щодо скасування рішення).

З огляду на викладене, суд вважає підтвердженими за результатом судового розгляду висновки, наведені ним в ухвалі суду від 14.02.2020 року, на підставі чого зазначає їх повторно з урахуванням правової позиції суду апеляційної інстанції щодо необхідності звернути увагу також на висновки Верховного Суду, наведені в постанові від 06.11.2019 року по справі № 2340/3539/18.

Так, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. (ч. 1 ст. 2 КАС України).

Справою адміністративної юрисдикції у розумінні п.п. 1, 2 ч. 1 ст. 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі, на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

За правилами п. 1 ч. 1 ст.19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі, на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України).

Таким чином, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Відповідно до ч. 10 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

У рішенні № 7-рп/2009 від 16.04.2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) Конституційний Суд України зазначив:

Зі змісту частини другої статті 144 Конституції України та частини десятої статті 59 Закону вбачається, що рішення органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними з ініціативи заінтересованих осіб судом загальної юрисдикції, тобто в судовому порядку.

Отже, умовою звернення до суду з позовом про визнання незаконним (протиправним) рішення органу місцевого самоврядування є заінтересованість позивача.

В контексті завдань адміністративного судочинства (ст. 2 КАС України) звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод або законних інтересів позивача. Тому, особа повинна довести (суд - встановити), що їй належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких вона звернулася до суду. Зазначений обов`язок у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень також передбачений п.9 ч.5 ст. 160 КАС України. Права, свободи та законні інтереси, які належать конкретній особі (особам), є предметом судового захисту.

В свою чергу, неодмінними елементом правовідносин є їх зміст, тобто, суб`єктивне право особи та її обов`язок. Відтак, судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах.

З аналізу змісту спірних правовідносин судом встановлено, що метою даного конкретного позову є скасування рішення Херсонської міської ради від 23.01.2020 року №2300 "Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік".

Згідно п.1 ч.1 ст. 2, п.7 ч.1 ст. 4 Бюджетного кодексу України, рішення про місцевий бюджет є затвердженим планом формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду та є складовою бюджетного законодавства.

Отже, згідно визначення п.18 ч.1 ст.4 КАС України, є нормативно-правовим актом - актом управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Положеннями ч.2 ст.264 КАС України передбачено право оскаржити нормативно-правовий акт особою, щодо якої його застосовано, а також особою, яка є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Як вбачається з наведеного, до суду може бути оскаржене, серед іншого, й нормативно-правовий акт суб`єкта владних повноважень, проте, лише за умови, що зазначений нормативно-правовий акт порушує охоронювані законом права та інтереси позивача.

Положеннями ч.5 ст.242 КАС України визначено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Так, Верховним Судом в постановах від 20.02.2019 року у справі № 522/3665/17, від 05.08.2019 року у справі № 522/18588/17, від 11.07.2019 року №826/14642/15 сформовано висновок, що заінтересованість особи повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача.

Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Тому, для відкриття провадження у справі недостатньо лише твердження позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу.

Отже, у справі, що розглядається, суду необхідно з`ясувати, чи мають позивачі матеріально-правову зацікавленість (інтерес) в оскарженні спірного рішення Херсонської міської ради та чи є заявлені позивачами порушення прав реальними.

Так, позивач - 1 зазначає про порушення його прав як голови постійної депутатської комісії з питань планування, фінансів, бюджету та соціально-економічного розвитку та регуляторної політики (далі - постійна депутатська бюджетна комісія), що полягають у винесенні на розгляд Херсонської міської ради проекту оскарженого рішення не узгодженого із комісією з питань бюджету відповідної ради, чим позивача-1, як він вважає, усунуто від здійснення покладених на нього повноважень.

Позивач - 2 також вважає порушеними свої права, як секретаря постійної депутатської комісії мандатної з питань регламенту, депутатської діяльності, етики, законності, правопорядку, прав людини та взаємодії з громадськими організаціями, антикорупційної політики, сприяння децентралізації, розвитку місцевого самоврядування та громадянського суспільства, свободи слова та інформації, що виявилось в усуненні його від можливості забезпечити покладені на нього, як члена цієї комісії, обов`язки, а саме, належно відреагувати на неодноразові порушення Регламенту головуючим - Херсонським міським головою, та неможливість забезпечити дотримання принципів прозорості та відкритості в діяльності відповідного органу місцевого самоврядування.

Суд зазначає, що наведені доводи не породжують права позивачів на звернення до суду з позовними вимогами про скасування нормативно-правового акту з тих підстав, що вони є переліком порушених, на думку позивачів, прав при прийнятті оскарженого рішення, а не прав, порушених самим рішенням.

Згідно змісту позову, єдиним наслідком оскарженого рішення для позивача - 1 є те, що на нього покладено контроль за його виконанням, як на голову постійної комісії з питань бюджету. Проте, суд зазначає, що обов`язок з контролю виконання програми соціально-економічного розвитку міста та рішень міської ради, контроль за виконанням яких покладено на постійну комісію, є обов`язком, прямо передбачений ст. 25 Положення про постійні комісії міської ради VII скликання, затвердженого рішенням міської ради від 08.12.2015 року №3 та опосередковано вбачається з ч.4 ст. 80 БК України, тобто, породжений не оскарженим рішенням, а приписами наведених норм. Більш того, існування такого обов`язку не перебуває в залежності від згоди позивача-1 з рішенням, яке він має контролювати, або від того факту чи пройшло воно погодження комісією.

Отже, позивачами не наведено жодного змістовного аргументу на користь того, що рішення про місцевий бюджет, а не порядок його прийняття, впливає на їх законні права або перешкоджає в їх реалізації.

Щодо наявності у позивачів законного інтересу, суд зазначає наступне.

Так, зі змісту позову вбачається, що, серед іншого, позивачі вбачають порушення своїх законних інтересів, пов`язаних із здійсненням місцевого самоврядування, як депутатів Херсонської міської ради. Цей інтерес, загалом, позивачі вбачають у забезпеченні прийняття рішення про місцевий бюджет з дотримання вимог бюджетного законодавства.

За своїм смисловим навантаженням термін "законний інтерес" є тотожним "охоронюваному законом інтересу", оскільки саме законність обумовлює надання інтересу правової охорони.

Поняття законного (охоронюваного законом) інтересу міститься в рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004, згідно з яким поняття "охоронюваний законом інтерес" у логічно-смисловому зв`язку з поняттям "права", треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Ознаки притаманні законному інтересу визначені у вже згадуваному рішенні Конституційного Суду України від 01.12.2004 у справі № 1-10/2004. Поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який:

а) виходить за межі змісту суб`єктивного права;

б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони;

в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб;

г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права;

д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом;

є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом.

Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Розмежовуючи суб`єктивне право, і пов`язаний з ним інтерес, Конституційний Суд України зазначає, що перше є особливим дозволом, тобто дозволом, що відображається у відомій формулі: "Дозволено все, що передбачено у законі", а друге, простим дозволом, тобто, дозволом, до якого можна застосовувати не менш відоме правило: "Дозволено все, що не забороняється законом".

Інтерес, навіть перебуваючи під охороною закону чи права, на відміну від суб`єктивного права, не має такої правової можливості, як останнє, оскільки не забезпечується юридичним обов`язком іншої сторони. Законний інтерес відбиває лише легітимне прагнення свого носія до того, що не заборонено законом, тобто тільки його бажання, мрію, потяг до нього, а отже, й не юридичну, а фактичну (соціальну) можливість.

Це прагнення у межах сфери правового регулювання до користування якимось конкретним матеріальним або нематеріальним благом. Відмінність такого блага від блага, яке охоплюється змістом суб`єктивного права, полягає в тому, що користування благом, на яке особа має право, визначається можливістю в рамках закону, а до якого має законний інтерес - без вимог певних дій від інших осіб або чітко встановлених меж поведінки.

З огляду на вимоги статей 2, 5 КАС України, об`єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб`єктом владних повноважень.

Для визначення інтересу як об`єкту судового захисту в порядку адміністративного судочинства, окрім загальних ознак інтересу, він повинен містити спеціальні, визначені КАС України. Якщо перша група ознак необхідна для віднесення тієї чи іншої категорії до інтересу, то друга - дозволяє кваліфікувати такий інтерес як об`єкт судового захисту в адміністративному судочинстві.

Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Верховний Суд в постановах від 20.02.2019 року у справі № 522/3665/17, від 05.08.2019 року у справі № 522/18588/17, від 11.07.2019 року №826/14642/15, фактичні обставини яких є найбільш релевантними до обставин даної справи, дійшли таких правових висновків:

- Судовому захисту в адміністративному судочинстві підлягає законний інтерес, який має такі ознаки:

(а) має правовий характер, тобто перебуває у сфері правового регулювання;

(б) пов`язаний з конкретним матеріальним або нематеріальним благом;

(в) є визначеним. Благо, на яке спрямоване прагнення, не може бути абстрактним або загальним. У позовній заяві особа повинна зазначити, який саме її інтерес порушено та в чому він полягає;

(г) є персоналізованим (суб`єктивним). Тобто належить конкретній особі - позивачу (на це вказує слово "її");

(д) суб`єктом порушення позивач вважає суб`єкта владних повноважень.

- Обставинами, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу (а отже і матеріально-правової заінтересованості), є:

(а) незаконність інтересу - його суперечність Конституції, законам України, принципам права;

(б) не правовий характер вимог - вимоги не породжують правових наслідків для позивача. Це виключає можливість віднесення спору до "юридичного" відповідно до ч. 2 ст. 124 Конституції України;

(в) встановлена законом заборона пред`явлення позову на захист певного інтересу (наприклад, заборона оскаржувати рішення дисциплінарної палати Вищої ради правосуддя особою, яка подала скаргу на суддю);

(г) коло осіб, які можуть бути позивачами, прямо визначено законом, і позивач до їх числа не належить (це свідчить про відсутність матеріальної правоздатності);

(д) позивач звернувся за захистом інтересів інших осіб - держави, громади, фізичної або юридичної особи без відповідних правових підстав або в інтересах невизначеного кола осіб.

- У разі встановлення обставин, що свідчать про очевидну відсутність законного інтересу (матеріально-правової заінтересованості), адміністративний суд не має юрисдикції для розгляду справи і відмовляє у відкритті адміністративного провадження. Якщо ж очевидних ознак відсутності матеріально-правової зацікавленості на стадії відкриття провадження не встановлено, суд, за наявності інших законних передумов, відкриває провадження. Якщо очевидні ознаки відсутності матеріально-правової зацікавленості виявлені після відкриття провадження, суд має право закрити провадження.

В даних правовідносинах судом встановлені обставини, що свідчать про очевидну відсутність у позивача законного інтересу, а отже і матеріально-правової заінтересованості в силу кількох ознак.

Так, по-перше, вимоги позивачів не породжують для них правових наслідків, оскільки скасування рішення Херсонської міської ради від 23.01.2020 року №2300 "Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік" не сприятиме відновленню порушеного, на думку позивача, інтересу щодо прийняття рішення про місцевий бюджет з дотриманням вимог Бюджетного кодексу.

По-друге, суд звертає увагу на те, що всі доводи позивачів зводяться до порушення відповідачами встановленого порядку подання проекту рішення про місцевий бюджет на розгляд місцевої ради, порушення встановленого порядку розгляду проекту та прийняття рішення про місцевий бюджет, що призвели до прийняття рішення про місцевий бюджет з порушенням вимог БК України.

Згідно п.7 ч.1 ст.116 БК України, прийняття рішення про місцевий бюджет з порушенням вимог БК України є одним з видів порушень бюджетного законодавства передбачених цим Кодексом.

В свою чергу, БК України передбачено можливість застосування спеціальних заходів впливу за порушення бюджетного законодавства. Так, за назване вище порушення, застосовується такий захід впливу, як зупинення дії рішення про місцевий бюджет у порядку, встановленому статтею 122 цього Кодексу (п.6 ч.1 ст.117 БК України).

Згідно приписів ч.2, 3 ст. 122 БК України, в разі порушення вимог щодо складання бюджету згідно із цим Кодексом та законом про Державний бюджет України в частині міжбюджетних трансфертів Голові Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голові обласної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій надається право протягом місяця з дня набрання чинності рішенням про районний, міський (міста республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення), районний у містах Києві та Севастополі бюджети та бюджети об`єднаних територіальних громад звернутися до суду з одночасним клопотанням про невідкладне зупинення дії рішення про відповідний місцевий бюджет до закінчення судового розгляду справи.

У разі порушення вимог щодо складання бюджету згідно з цим Кодексом, законом про Державний бюджет України чи рішенням районної, міської (міста республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) ради про бюджет в частині міжбюджетних трансфертів голові районної державної адміністрації, голові виконавчого органу міської (міста республіканського Автономної Республіки Крим та обласного значення) ради надається право протягом місяця з дня набрання чинності рішенням про міський (міст районного значення), сільський, селищний та районний у місті бюджети звернутися до суду з одночасним клопотанням про невідкладне зупинення дії рішення про відповідний місцевий бюджет до закінчення судового розгляду справи.

Отже, спеціальним до даних правовідносин кодифікованим законом - БК України, прямо визначено коло осіб (в даному випадку - голова обласної державної адміністрації, голова виконавчого органу міської ради), які можуть бути позивачами у справах з вимогою щодо скасування рішення про місцевий бюджет з підстав його прийняття з порушенням вимог цього Кодексу чи Закону про Державний бюджет України (в тому числі, щодо складання бюджету в частині міжбюджетних трансфертів). Позивачі - депутати місцевих рад, до названого кола осіб не віднесено.

Підсумовуючи викладене суд зазначає, що ним встановлено дві обставини, які згідно наведених вище критеріїв Верховного Суду свідчать про очевидну відсутність в них законного інтересу (матеріально-правової заінтересованості), який підлягає судовому захисту.

Також, Верховним Судом в постановах від 20.02.2019 року у справі № 522/3665/17, від 05.08.2019 року у справі № 522/18588/17, від 11.07.2019 року №826/14642/15 розроблено ознаки "потерпілого" від порушення законного інтересу:

(а) безпосередньо йому належить законний інтерес, на захист якого подано позов;

(б) має місце безпосередній негативний вплив порушення на позивача або обґрунтована ймовірність негативного впливу на позивача у майбутньому. Зокрема, якщо позивач змушений змінити свою поведінку або існує ризик бути притягнутим до відповідальності;

(в) негативний вплив є суттєвим (зокрема, позивачеві завдано шкоду);

(г) існує причинно-наслідковий взаємозв`язок між законним інтересом, оскаржуваним актом та стверджуваним порушенням.

В свою чергу, з аналізу змісту спірних правовідносин, суд дійшов висновку, що позивачі не визначили, з яким конкретним матеріальним або нематеріальним благом пов`язаний їх інтерес, та що цей інтерес належить саме позивачам. Позивачі не обґрунтували свій особистий, безпосередній, індивідуальний інтерес, а фактично покликаються на порушення інтересу територіальної громади (та їх, як представників громади), а також інтересів постійних депутатських комісій, в яких вони є головою ( ОСОБА_2 відносно постійної депутатської комісії з питань планування, фінансів, бюджету та соціально-економічного розвитку та регуляторної політики Херсонської міської ради) та секретарем ( ОСОБА_1 відносно постійної депутатської комісії мандатної, з питань регламенту, депутатської діяльності, етики, законності, правопорядку, прав людини та взаємодії з громадськими організаціями, антикорупційної політики, сприяння децентралізації, розвитку місцевого самоврядування та громадянського суспільства, свободи слова та інформації).

В додаток до викладеного, в частині аргументів позивачів про порушення їх прав та інтересів, як депутатів - членів відповідних постійних депутатських комісій, суд звертає увагу на правову позицію Верховного Суду, наведену в постанова від 01 березня 2018 року у справі № 911/2173/17, від 06.11.2019 року по справі № 2340/3539/18.

Так, Верховний Суд навів наступні аргументи.

Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Частинами 1, 3, 4 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України врегульовано, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи чи законні інтереси.

До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Частиною другою статті 140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Частиною першою статті 10 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування" передбачено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Частиною третьою статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради України і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Пунктом 30 частини 1 статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування" визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів.

Відповідно до частин 1, 12, 15 статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Статтею 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Згідно з частиною другою статті 2 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов`язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Частинами першою та другою статті 3 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" передбачено, що депутат місцевої ради є повноважним і рівноправним членом відповідної ради - представницького органу місцевого самоврядування.

Депутат місцевої ради відповідно до цього Закону наділяється всією повнотою прав, необхідних для забезпечення його реальної участі у діяльності ради та її органів.

Відповідно до статті 4 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" депутат місцевої ради набуває свої повноваження в результаті обрання його до ради відповідно до Закону України "Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів"

Згідно з частинами 1-3 статті 15 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності.

У разі виявлення порушення законності депутат місцевої ради має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів.

Місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, об`єднання громадян, керівники підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов`язані негайно вжити заходів до усунення порушення, а в разі необхідності - до притягнення винних до відповідальності з наступним інформуванням про це депутата місцевої ради.

З аналізу наведених вимог законодавства слідує, що відповідні ради, а не окремі депутати, згідно зі статтею 10 Закону України "Про місцеве самоврядування" є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, а отже й наділені в силу передбачених законодавством випадках на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади.

Слід зазначити, що цією нормою регламентовано право депутата місцевої ради порушувати питання про перевірку діяльності виконавчих органів ради, місцевих державних адміністрацій, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, брати участь у здійсненні контролю за виконанням рішень ради.

Право депутата на звернення до відповідних органів державної влади у випадку виявлення порушень законодавства України в даному випадку також може бути реалізовано відповідно до вимог Закону України "Про звернення громадян".

Право захищати інтереси територіальної громади (або її окремих представників) в суді може бути реалізоване шляхом представництва.

На підставі наведеного Верховним Судом зазначено, що відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та "Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" не вбачається, що депутат місцевої ради уповноважений представляти у судах інтереси такої ради або інтереси утворених нею комісій, або інтереси виборців інакше, ніж поза відносинами представництва.

Отже, безпосередньо позивачі не є потерпілими від оскаржуваного рішення, оскільки воно не спричинило суттєвого негативного впливу саме на них і вони не зазнали жодної реальної шкоди, разом з тим, обґрунтування позову в частині порушення їх інтересів як представників очолюваних ними комісій є неспроможним в силу відсутності в позивачів права на представництво інтересів таких комісій.

Враховуючи викладене, оскарженим рішенням Херсонської міської ради, права та охоронювані законом інтереси позивачів не порушені.

Стосовно ж позовних вимог про визнання протиправними дій Херсонського міського голови Миколаєнка В .В. по включенню до пропозицій порядку денного пленарного засідання сесії Херсонської міської ради VII скликання від 23.01.2020 року і поставлення на голосування проекту рішення Херсонської міської ради "Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік" суд зазначає, що наведені вимоги позивач обґрунтовує допущеними відповідачами порушеннями процедурних питань.

Оскільки вказаний спір стосується процедурних питань, то згідно правової позиції, викладеною у постановах Верховного Суду від 31.07.2019 у справі № 320/10422/15-а, від 26.09.2019 у справі № 320/9766/15-а, від 06.11.2019 у справі №2340/3539/18, позивачі мають право на звернення до суду з таким позовом.

Так, позивачі стверджують, що запропонований Херсонським міським головою до розгляду проект бюджету міста Херсона на 2020 рік не виносився на розгляд виконавчого комітету Херсонської міської ради у відповідній редакції, не рекомендований робочою групою з підготовки відповідного пленарного засідання до включення до порядку денного та не доводився до відома у відповідності до Бюджетного кодексу України і регламенту ради постійній депутатській комісії з питань бюджету, не узгоджений останньою у відповідній редакції.

Не отримав проект рішення "Про міський бюджет міста Херсона на 2020 року" підпису Секретаря Херсонської міської ради до винесення його на розгляд пленарного засідання Херсонської міської ради та узгодження після його прийняття.

Також проект рішення про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік не був доведений до відома територіальної громади міста Херсона у відповідній редакції шляхом розміщення на офіційному сайті міста або іншим, визначеним чинним законодавством, способом.

Зауваження позивачів та третіх осіб за цим позовом Херсонським міським головою знехтувані. При винесенні на голосування проекту рішення "Про міський бюджет на 2020 рік", Херсонським міським головою не повідомлено депутатів Херсонської міської ради про відсутність результатів розгляду проекту у відповідній редакції виконавчим комітетом ради та про відсутність погодження проекту постійною депутатською комісією ради з питань бюджету секретарем Херсонської міської ради, тощо.

Перевіряючи наведені доводи, суд виходить з наступного.

Так, як вже було зазначено вище за текстом даного рішення, згідно п.1 ч.1 ст. 2, п.7 ч.1 ст. 4 БК України, рішення про місцевий бюджет є затвердженим планом формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду та є складовою бюджетного законодавства.

Відповідно п. 23 ст.26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до компетенції сільських, селищних, міських рад належить затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, затвердження звіту про виконання відповідного бюджету.

Отже, рішення про місцевий бюджет є нормативно-правовим актом, повноваження щодо прийняття якого наділена, в тому числі, Херсонська міська рада. Разом з тим, прийняттю такого рішення передує передбачена законом та підзаконними нормативними-правовими актами процедура, на недотриманні якої в даному конкретному випадку наполягають позивачі.

Відповідно до частини шостої статті 75 БК України виконавчі органи сільських, селищних, міських (міст районного значення) рад (крім виконавчих органів рад, для бюджетів територіальних громад яких у державному бюджеті визначаються міжбюджетні трансферти), районні державні адміністрації в містах Києві та Севастополі подають відповідно районним або міським фінансовим органам пропозиції щодо показників проектів відповідних бюджетів, визначених з урахуванням вимог частин третьої - п`ятої цієї статті. Проект рішення про місцевий бюджет перед його розглядом на сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради схвалюється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевою державною адміністрацією чи виконавчим органом відповідної місцевої ради частина перша статті 76 Бюджетного кодексу України).

Відповідно до ч. 1 ст. 28 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, а саме: складання проекту місцевого бюджету, подання його на затвердження відповідної ради, забезпечення виконання бюджету; щоквартальне подання раді письмових звітів про хід і результати виконання бюджету; підготовка і подання відповідно до районних, обласних рад необхідних фінансових показників і пропозицій щодо складання проектів районних і обласних бюджетів.

Згідно повноважень сільського, селищного, міського голови визначених п.п.3,9 ч.4 ст.42 Закону №280/97-ВР сільський, селищний, міський голова, підписує рішення ради та її виконавчого комітету та, зокрема, забезпечує підготовку на розгляд ради проектів місцевого бюджету та звіту про його виконання.

За такого правового регулювання слід дійти висновку, що з моменту передачі виконавчим органом відповідної місцевої ради проекту місцевого бюджету на затвердження ради, відповідальність щодо забезпечення його підготовки до розгляду цією радою покладена на міського голову.

Аналогічного висновку стосовно того, що коло повноважень міського голови у процесі складання бюджету обмежене обов`язком забезпечити його підготовку на розгляд ради та підписати рішення дійшов Верховний Суд в постанові від 24.04.2020 року по справі №180/785/16-а.

Згідно ч.15 ст. 46 Закону №280/97-ВР порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.

Рішенням Херсонської міської ради від 02.12.2015р. №2 (з наступними змінами і доповненнями) затверджено Регламент Херсонської міської ради VII скликання (далі - Регламент).

Так, відповідно приписів ст.64 Регламенту, які кореспондуються з раніше наведеними положенням ст.75 БК України, виконавчий комітет попередньо розглядає та пропонує на розгляд міської ради, зокрема, проект міського бюджету.

Всі проекти рішень, які відповідають вимогам Регламенту, підлягають оприлюдненню на офіційному сайті міської ради та її виконавчих органів:

- розроблені суб`єктами владних повноважень не пізніше, як за 20 робочих днів до дня проведення пленарного засідання, на якому планується їх розгляд;

- розроблені суб`єктами подання, які не є суб`єктами владних повноважень - не пізніше, як за 20 календарних днів до дня проведення пленарного засідання, на якому пропонується їх розгляд;

- проекти рішень, внесені пізніше, як за 20 днів до дня пленарного засідання або винесені на позачергову сесію - негайно після їхньої підготовки.

На сайті обов`язково зазначається дата оприлюднення проекту рішень (ст.68 Регламенту).

Згідно положень ст.ст.65, 70, 73 Регламенту, проекти рішень надаються секретарю міської ради з погодженням заступника міського голови згідно з розподілом обов`язків, начальника юридичного відділу міської ради, фахівця з правового супроводу виконавчого органу міської ради, фахівця відділу діловодства міської ради (коректора) та, у разі необхідності, відповідно до статті 64 Регламенту, директора департаменту бюджету і фінансів міської ради.

Всі проекти рішень, що подаються на розгляд міської ради виконавчими органами міської ради, повинні бути оформлені на спеціальному бланку міської ради, завізовані секретарем міської ради, відповідними заступниками міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, начальником юридичного відділу міської ради, фахівцем з правового супроводу виконавчого органу міської ради та фахівцем відділу діловодства міської ради (коректором).

Всі проекти рішень, які відповідають вимогам Регламенту і відпрацьовані в установленому порядку, з пропозиціями щодо порядку денного надаються в електронній формі відділу забезпечення депутатської діяльності міської ради для передачі їх депутатам міської ради на електронну пошту або цифрові носії за 20 днів до пленарного засідання, в тому числі для розгляду в депутатських групах та фракціях.

Постійні комісії протягом 5 робочих днів (на засіданнях відповідно до графіка) попередньо розглядають проекти рішень, що внесені на розгляд сесії міської ради, та надають висновки і рекомендації.

З аналізу викладеного вбачається, що проект міського бюджету має бути щонайменше:

- поданим на затвердження відповідної ради та схваленим виконавчим комітетом Херсонської міської ради;

- оприлюдненим на офіційному сайті міської ради та її виконавчих органів не пізніше, як за 20 робочих днів до дня проведення пленарного засідання, на якому планується їх розгляд;

- повинен бути оформленим на спеціальному бланку міської ради, завізованим секретарем міської ради, відповідними заступниками міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, начальником юридичного відділу міської ради, фахівцем з правового супроводу виконавчого органу міської ради та фахівцем відділу діловодства міської ради (коректором);

- бути попередньо розглянутим постійною комісією.

З матеріалів справи вбачається, що перелічених вимог до проекту бюджету міста Херсона, що передавався на розгляд Херсонської міської ради, Херсонським міським головою дотримано не повністю.

Так, з витягу з протоколу пленарного засідання позачергової сесії міської ради VII скликання від 23.01.2020 року (а.с.31-42) вбачається, що за результатом розгляду питання №5 "Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік" вирішено прийняти в цілому рішення "Про міський бюджет міста Херсона", із урахуванням наступних пропозицій:

- передбачити кошти для встановлення системи відео спостереження на території полігона міського сміттєзвалища;

- депутатів міської ради: ОСОБА_8 - збільшити фінансування на будівництво індивідуальних теплових пунктів у багатоповерхових будинках міста Херсона, передбачивши у міському бюджеті на 2020 рік кошти у розмірі 5 млн. грн.;

- ОСОБА_9 та ОСОБА_10 - перерозподілити частину коштів у розмірі 1 млн. грн. з видатків, передбачених департаменту житлово-комунального господарства міської ради на видалення дерев, на інвентаризацію зелених насаджень у місті.

Тобто, якщо твердження відповідачів про те, що на розгляд сесії було винесено той самий проект рішення "Про міський бюджет міста Херсона", який був переданий на розгляд ради виконавчим комітетом, затверджений ним та опублікований на офіційному сайті Херсонської міської ради 05.11.2019 року відповідає дійсності, різниця між опублікованим проектом та прийнятим за результатом його розгляду рішенням має полягати виключно в трьох вищезазначених доповненнях, проголосованих на пленарному засіданні сесії міської ради.

Натомість, аналіз проекту рішення, опублікованого на офіційному сайті міськради та оскарженого рішення дозволяє стверджувати й про інші відмінності в зазначених документах.

Так, навіть за поверхневого аналізу (повне співставлення документів, на думку суду, є недоцільним в рамках даної справи, оскільки зміст самого рішення не має значення для встановлення наявності/відсутності протиправності дій міського голови, при підготовці до його розгляду радою) змісту досліджених документів вбачається їх відмінність в наступному:

- Пункт 18, який був в проекті рішення, відсутній в прийнятому рішенні - депутати за виключення цього пункту не голосували;

- Визначені на 2020 рік доходи міського бюджету різняться. В проекті зазначена сума в 2 455 399 922 грн., в оскарженому рішенні - 2 461 179 215 грн. Різниця дохідної частини складає суму в 5 779 293 грн. Наведена відмінність також зумовлює різницю в доходах загального та спеціальних фондів міського бюджету між показниками проекту та прийнятого рішення. Будь-яких доповнень щодо збільшення дохідної частини бюджету, спеціальних та загальних фондів на 5 779 293 грн. проголосовано на сесії не було;

- Різняться також видатки визначені в місцевому бюджеті. В проекті зазначено 2 455 934 897 грн., в рішенні 2 461 714 190 грн. Різниця видаткової частини складає суму в 5 779 293 грн. Наведена відмінність також зумовлює різницю в видатках загального та спеціальних фондів міського бюджету між показниками проекту та прийнятого рішення. Проголосовані доповнення передбачають збільшення видатків на 5 млн. грн. (фінансування на будівництво індивідуальних теплових пунктів у багатоповерхових будинках міста Херсона) та видатки на встановлення системи відеоспостереження на території міського сміттєзвалища. Доказів того, що різниця між дослідженими документами з урахуванням прийнятих депутатами доповнень (на суму в 5 млн. грн.) в 779 293 грн. зумовлена витратами на встановленні відеоспостереження на території міського сміттєзвалища до суду не надано;

- Різним є суми визначеного профіциту за загальним фондом міського бюджету на 2020 рік. В проекті визначена сума 254 580 730 грн., в рішенні 252 093 533 грн. Різниця в 2 487 197 грн. не пояснюється прийнятими депутатами на сесії доповненнями;

- Також відмінним є визначений рівень резервного фонду міського бюджету. В проекті рішення зазначена сума в 1 774 774,00 грн. В рішенні 3 274 774 грн. Різниця в 1 500 000,00 грн. не пояснюється прийнятими депутатами на сесії доповненнями.

З аналізу наведеного слід дійти висновку, що відмінність між проектом рішення "Про міський бюджет міста Херсона" та самим рішенням полягає не тільки в доповненнях, прийнятих під час сесії Херсонської міської ради. Доповнення лише частково обґрунтовує їх відмінність. Інші ж, виявлені під час поверхневого аналізу судом змісту документів відмінності підтверджують доводи позивача про те, що проект рішення, наданий завчасно депутатам місцевої ради, постійним депутатським комісіям та опублікований на офіційному сайті Херсонської міської ради не відповідає проекту, винесеному на розгляд ради 23.01.2020 року.

Зазначений висновок додатково підкріплений змістом витягу із протоколу пленарного засідання позачергової сесії міської ради VII скликання від 23.01.2020 року (а.с.31), з якого вбачається, що на початку розгляду питання №5 "Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік" директор департаменту бюджету і фінансів міської ради Підперигора Р. оголосив напрацьовані департаментом бюджету і фінансів міської ради доповнення до проекту рішення, затвердженого виконавчим комітетом міської ради, які роздано депутатам на початку пленарного засідання. Міський голова, в свою чергу, зазначив, що в даному проекті рішення враховано пропозицію, про яку йдеться у петиції, включеній до порядку денного на початку пленарного засідання, щодо збільшення видатків для управління охорони здоров`я міської ради, в категорії: діти, на витратні матеріали (тест-смужки) для швидкого визначення рівня глюкози в крові у розмірі 500 тис. грн. Зазначив, що за зверненням голів ОСББ міста, в даному проекті рішення знято обмеження щодо "теплих кредитів" та прописано "в редакції 2019 року". Також, заплановано збільшити надходження до бюджету від паркувальних майданчиків до 2,5 млн. грн. та перерозподілити ці кошти на резервний фонд (додаткове фінансування).

Після наведеної доповіді ОСОБА_11 та пояснень міського голови, на голосування поставлено пропозицію прийняти за основу рішення з питання "Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік", із урахуванням доповнень, озвучених міським головою та директором департаменту бюджету і фінансів міської ради Підперигорою Р.

Таким чином, навіть протокол пленарного засідання підтверджує ту обставину, що під час голосування за основу рішення з питання "Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік" винесено не в первинній редакції, затвердженій виконавчим комітетом Херсонської міської ради.

Згідно слів директора департаменту бюджету і фінансів міської ради ОСОБА_11 на сесії: "…доповнення до проекту рішення, затвердженого виконавчим комітетом міської ради, які роздано депутатам на початку пленарного засідання…".

Тобто, до затвердженого виконавчим комітетом міської ради раніше проекту місцевого бюджету внесено зміни, які роздано на ознайомлення безпосередньо перед початком пленарного засідання.

В додаток до викладеного, зі слів ОСОБА_11 на сесії доповнення напрацьовані самим департаментом бюджету і фінансів міської ради, а не виконавчим комітетом Херсонської міської ради.

З аналізу викладеного вбачається, що на розгляд Херсонської міської ради винесено проект рішення з питання "Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік" в редакції, яка не подавалась на розгляд міської ради виконавчим комітетом Херсонської міської ради, не була нею схвалена, в редакції, що не була оприлюднена на офіційному сайті міської ради та її виконавчих органів не пізніше, як за 20 робочих днів до дня проведення пленарного засідання, на якому здійснювався розгляд, в редакції, що не пройшла попереднього розгляду постійними комісіями ради.

Проект рішення не був завчасно наданий депутатам ради до вивчення.

Також, відповідачі стверджуючи про відсутність можливості в міського голови зобов`язати секретаря ради завізувати проект рішення, не надав жодного доказу того, що проект був переданий до візування секретарю ради.

Отже й цієї вимоги головою Херсонської міської ради не дотримано.

Твердження відповідачів про дотримання відповідних процедур стосовно попередньої редакції проекту не впливають на висновки суду, оскільки наведеним судом обґрунтуванням підтверджено, що зміст первинної редакції проекту є відмінним від редакції, що винесена на розгляд ради. Отже, процедури виконані відносно однієї редакції проекту не можливо вважати виконаними відносно іншої.

Водночас, стосовно доводів позивачів про невиконання міським головою обов`язку щодо повідомлення депутатів міської ради про відсутність розгляду проекту у відповідній редакції виконавчим комітетом міської ради та про відсутність погодження проекту постійною депутатською комісією з питань бюджету, секретарем Херсонської міської ради, суд зазначає, що відповідний обов`язок Регламентом не передбачений.

Згідно ст. 75 Регламенту на пленарному засіданні сесії міської ради головуючий перед голосуванням за кожним проектом рішення оголошує рекомендації робочої групи з підготовки пленарного засідання міської ради та запитує раду про наявність пропозицій чи поправок до проекту. У випадку наявності пропозицій чи поправок, проект ставиться на голосування за основу, після чого розглядаються подані пропозиції чи поправки та проводиться голосування в цілому.

З буквального аналізу наведеної норми слід дійти висновку, що головуючий перед голосуванням оголошує рекомендації робочої групи, запитує про наявність пропозицій та поправок. Про відсутність таких, як і про нездійснення розгляду питання комісією, головуючий повідомляти не зобов`язаний.

Підсумовуючи викладене, суд дійшов висновку, що Херсонським міським головою, як суб`єктом, відповідальним за підготовку проекту бюджету до розгляду ради, не дотримано вимог ст. 75 Бюджетного Кодексу України, ст. 64, 65, 70, 73 Регламенту.

Тому, дії Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича по включенню до пропозицій порядку денного пленарного засідання сесії Херсонської міської ради VII скликання від 23.01.2020 року і поставлення на голосування проекту рішення Херсонської міської ради "Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік", який не пройшов належної підготовки до розгляду радою, є протиправними.

Відповідно до частин 1, 2 статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

При вказаних обставинах, з урахуванням вимог встановлених ч.2 ст.19 Конституції України та ч.2 ст.2 КАС України, суд дійшов висновку, що міським головою не доведено правомірність своїх дій, що полягала в включенні до пропозицій порядку денного пленарного засідання сесії Херсонської міської ради VII скликання від 23.01.2020 року і винесення на голосування проекту рішення Херсонської міської ради "Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік", який не пройшов належної підготовки до розгляду радою, а тому, виходячи з системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних у матеріалах справи, позовні вимоги депутатів Херсонської міської ради ОСОБА_2 та ОСОБА_1 підлягають частковому задоволенню у визначеній судом частині.

Вирішуючи питання про розподіл судових витрат суд виходить з наступного.

Згідно ч. 7 ст. 139 КАС України розмір витрат, які сторона сплатила або має сплатити у зв`язку з розглядом справи, встановлюється судом на підставі поданих сторонами доказів (договорів, рахунків тощо).

Частиною 3,4 ст. 139 КАС України передбачено, що при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб`єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору. При частковому задоволенні позову, у випадку покладення судових витрат на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог, суд може зобов`язати сторону, на яку покладено більшу суму судових витрат, сплатити різницю іншій стороні. У такому випадку сторони звільняються від обов`язку сплачувати одна одній іншу частину судових витрат.

Так, судом встановлено, що позивачами сплачено судовий збір в розмірі 1681,60 грн. згідно квитанцій №5273716 від 07.02.2020 року та №5273687 від 07.02.2020 року.

З огляду на те, що позов задоволено частково, суд дійшов висновку про стягнення на користь кожного з позивачів судового збору пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.

Таким чином, на підставі приписів ч.1 ст. 139 КАС України, відшкодуванню сплаченого позивачами судового збору за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень підлягає сума у 840,80 грн.: 420,40 грн. на користь позивача-1 та 420,40 грн. - на користь позивача-2.

Однак, у відповідності до п. 3 ч. 2 ст. 22 Бюджетного кодексу головними розпорядниками бюджетних коштів за бюджетними призначеннями, визначеними рішеннями про місцеві бюджети можуть бути виключно місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників.

Наказом Міністерства фінансів України від 22.12.2011р. № 1691 визначено порядок формування Єдиного реєстру розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів. Відповідно до даних Єдиного реєстру розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів Херсонська міська рада не є ні розпорядником, ні одержувачем бюджетних коштів.

Відповідно до ст. 28 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", до відання виконавчих органів міських рад належать власні повноваження, зокрема, щодо забезпечення виконання місцевого бюджету, а також: здійснення в установленому порядку фінансування видатків з місцевого бюджету.

Таким чином, у зв`язку з відсутністю в Херсонської міської ради рахунків, з яких можливе стягнення судового збору, та одночасно з наявністю відповідних рахунків у її виконавчого органу - Виконавчого комітету Херсонської міської ради, суд присуджує стягнути сплачений позивачами судовий збір з рахунків Виконавчого комітету Херсонської міської ради.

Керуючись статтями 9, 14, 73-78, 90, 143, 242-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

вирішив:

Позов задовольнити частково.

Визнати протиправними дії Херсонського міського голови Миколаєнка Володимира Васильовича (адреса: 73003, м. Херсон, просп. Ушакова, 37) по включенню до пропозицій порядку денного пленарного засідання сесії Херсонської міської ради VII скликання від 23.01.2020 року і поставлення на голосування проекту рішення Херсонської міської ради "Про міський бюджет міста Херсона на 2020 рік", який не пройшов належної підготовки до розгляду радою.

В інший частині позову відмовити.

Стягнути на користь ОСОБА_2 (рнокпп: НОМЕР_1 , адреса: АДРЕСА_1 ) за рахунок бюджетних асигнувань Виконавчого комітету Херсонської міської ради (код ЄДРПОУ: 04059958, адреса: 73003, м. Херсон, просп. Ушакова, 37) судові витрати зі сплати судового збору у сумі 420 (чотириста двадцять) грн. 40 коп., шляхом безспірного списання коштів органами казначейської служби України.

Стягнути на користь ОСОБА_1 (рнокпп: НОМЕР_2 , адреса: АДРЕСА_2 ) за рахунок бюджетних асигнувань Виконавчого комітету Херсонської міської ради (код ЄДРПОУ: 04059958, адреса: 73003, м. Херсон, просп. Ушакова, 37) судові витрати зі сплати судового збору у сумі 420 (чотириста двадцять) грн. 40 коп., шляхом безспірного списання коштів органами казначейської служби України.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку безпосередньо до П`ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги в 30-денний строк з дня складання повного судового рішення, при цьому відповідно до п.п. 15.5 п. 15 розділу VII "Перехідні положення" КАС України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються через суд першої інстанції, який ухвалив відповідне рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.

Суддя О.В. Ковбій

кат. 103000000