Court ruling № 57458752, 26.04.2016, Administrative Cassation Court of the Supreme Court (until 15.12.2027 - Higher Administrative Court of Ukraine)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"26" квітня 2016 р. м. Київ К/800/54237/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Головуючого: Маслія В.І.

Суддів: Розваляєвої Т.С., Черпіцької Л.Т.

При секретарі Зубенко Д.В.

За участю представника позивача - Мамонова Д.В., представника відповідача - Чеховського А.А., представника третьої особи - Притули Г.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за касаційною скаргою ПАТ "Донбасенерго" на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2015 року у адміністративній справі за позовом ПАТ "Донбасенерго" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, третя особа: Міністерство енергетики та вугільної промисловості про визнання протиправною та скасування постанови,

в с т а н о в и в:

ПАТ «Донбасенерго» звернулось до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сфері енергетики, в якій просило визнати протиправною та скасувати Постанову НКРЕ № 1116 від 14.08.2014 року «Про зупинення нарахування інвестиційної складової по проекту реконструкції енергоблока № 6 Слов'янської ТЕС ПАТ «Донбасенерго».

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 29.04.2015 року позов задоволено, постанова НКРЕ № 1116 від 14.08.2014 року «Про зупинення нарахування інвестиційної складової по проекту реконструкції енергоблоку № 6 Словянської ТЕС ПАТ «Донбасенерго» визнана протиправною та скасована.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 08.12.2015 року постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 29.04.2015 року скасовано та ухвалено нову, якою у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції ПАТ «Донбасенерго» звернулось з касаційною скаргою, в якій просить його скасувати та залишити в силі постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 29.04.2015 року.

Заперечуючи проти касаційної скарги, Міністерство енергетики та вугільної промисловості України просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову апеляційного суду залишити без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи касаційних скарг, колегія суддів приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню.

Як встановлено судами та вбачається з матеріалів справи, розпорядженням Кабінету Міністрів України № 648-р від 08.09.2004 року «Про заходи щодо реконструкції та модернізації теплоелектростанцій і теплоелектроцентралей у період до 2020 року» (далі Розпорядження № 648-р) встановлено механізм проведення реконструкції ТЕС, зокрема схвалено план реконструкції та модернізації теплоелектростанцій і теплоелектроцентралей у період до 2020 року.

Положеннями п. 3, 4 вищезазначеного Розпорядження № 648-р рекомендовано НКРЕ врахувати в тарифах на електроенергію, що формується згідно з Правилами оптового ринку електричної енергії України, для енергогенеруючих підприємств, визначених у плані реконструкції теплоелектростанцій і теплоелектроцентралей, складову, необхідну для повернення кредитів та інвестицій і погашення облігацій, кошти від яких використані з метою виконання зазначеного плану; повноваженнями щодо внесення змін до Плану реконструкції теплоелектростанцій і теплоелектроцентралей наділено Міністерство палива та енергетики України за погодженням з НКРЕ.

З метою реалізації Розпорядження № 648-р Міністерством палива та енергетики України видано наказ № 499 від 09.10.2008 року, яким затверджено План реконструкції та модернізації теплоелектростанцій і теплоелектроцентралей у період до 2020 року, до яких серед інших обєктів, внесено енергоблок № 6 Словянської ТЕС ПАТ «Донбасенерго».

З метою реалізації вищевказаного Розпорядження № 648-р відповідачем НКРЕ видано постанову № 999 від 18.07.2013 року, якою затверджено Порядок затвердження і коригування інвестиційної складової в тарифі на електричну енергію (далі Порядок № 999).

Міністерство палива та енергетики України листом від 10.01.2013 року погодило ТЕО реконструкції енергоблоків № 6-а, 6-б Словянської ТЕС, та просило НКРЕ погодити можливість встановлення для ПАТ «Донбасенерго» інвестиційної складової до тарифу на електроенергію.

Позивач звернувся до НКРЕ з листом № 28/115 від 14.01.2013 року щодо можливості затвердження інвестиційної складової, необхідної для повернення коштів, які будуть залучені для фінансування проекту ПАТ «Донбасенерго» щодо реконструкції енергоблоків № 6-а, 6-б Словянської ТЕС, потужністю 330 МВт кожний.

Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики від 28.11.2013 року № 1515 затверджено величину інвестиційної складової тарифу продажу електричної енергії в оптовий ринок електричної енергії України ПАТ «Донбасенерго» з метою реалізації проекту реконструкції енергоблока № 6 та визначено період її нарахування - з грудня 2013 по липень 2021року.

Пунктом 1 наказу № 243 від 17.03.2014 року «Про заходи підвищення ефективності інвестиційних проектів з реконструкції енергоблоків ГК ТЕС у 2014 році» Міністерства енергетики та вугільної промисловості України тимчасово призупинено дію попереднього наказу Міністерства № 499 від 09.10.2008 року, про що листом № 001/32-0889 від 22.04.2014 року повідомило НКРЕ, яке просило зупинити з травня 2014 року нарахування інвестиційної надбавки по 7 проектах реконструкції енергоблоків, у тому числі і по енергоблоку № 6 Словянської ТЕС ПАТ «Донбасенерго».

Наказом Міністерство палива та енергетики України № 355 від 14.05.2014 року затверджені зміни до попереднього наказу Міністерства № 219 від 26.02.2014 року, яким проект реконструкції енергоблоку № 6 Словянської ТЕС ПАТ «Донбасенерго» тимчасово виключено з Графіка реконструкцій енергоблоків ТЕС ГК у 2014 - 2016 роках та першому кварталі 2017 року, який визначає очікувані терміни початку та закінчення реалізації проектів реконструкції.

Міністерство палива та енергетики України листом № 01/13-1656 від 12.08.2014 року до НКРЕ направлено звернення, в якому вказано, що реалізація реконструкції енергоблоку № 6 Словянської ТЕС ПАТ «Донбасенерго» унеможливлена у зв»язку з проведенням АТО, та необхідності в першу чергу ліквідації пошкоджень на ТЕС і відновлення її роботи, відповідно до чого просить НКРЕ вжити заходів для забезпечення зупинки нарахування інвестиційної складової.

14.08.2014 року НКРЕ прийнято постанову № 1116 «Про зупинення нарахування інвестиційної складової по проекту реконструкції енергоблока № 6 Словянської ТЕС ПАТ «Донбасенерго», якою позивачу призупинено нарахування інвестиційної складової, при цьому її розмір залишився незмінним.

Позивач вважає, що вказана постанова є такою, що порушує вимоги ч. 2 ст. 19 Конституції України, ч. 1 ст.11 Закону України «Про електроенергетику», Положення про НКРЕ, ч. 2 ст. 9 Закону України «Про природні монополії». Крім того, відповідно до Указу Президента України № 1863/2005 від 27.12.2005 «Про стан енергетичної безпеки України та основні засади державної політики у сфері її забезпечення» зазначено, що головною загрозою енергетичній безпеці України на сучасному етапі визначено високій рівень зношеності основних виробничих фондів підприємств паливно-енергетичного комплексу, що спричиняє надмірне споживання енергоресурсів та створює передумови для техногенних катастроф.

Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, з урахуванням доводів касаційної скарги, колегія суддів Вищого адміністративного суду України виходить з наступного.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади повинні діяти лише в межах та спосіб, які прямо передбачені законами України.

Правові, економічні та організаційні засади діяльності в електроенергетиці і регулювання відносини, пов'язаних з виробництвом, передачею, розподілом, постачанням і використанням енергії, забезпеченням енергетичної безпеки України, конкуренцією та захистом прав споживачів і працівників галузі визначено Законом України «Про електроенергетику» від 16 жовтня 1997 року №575/97-ВР (далі - Закон №575/97-ВР).

Статтею 11 Закону №575/97-ВР визначено, що органом державного регулювання діяльності в електроенергетиці є Національна комісія, що здійснює державне регулювання в сфері енергетики (НКРЕ). До завдань НКРЕ віднесено забезпечення проведення тарифної та цінової політики в електроенергетиці відповідно до повноважень, визначених законодавством.

Пунктом 1 «Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики», затвердженого Указом Президента України від 23.11.2011 року №1059/2011, визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, є державним колегіальним органом, підпорядкованим Президенту України і підзвітним Верховній Раді України.

Пунктом 2 Положення визначено, що НКРЕ в своїй діяльності керується Конституцією та Законами України, актами та дорученнями Президента України, актами Кабінету Міністрів України, іншими нормативно-правовими актами, а також цим Положенням.

Пунктом 3 Положення визначено, що до основних завдань НКРЕ відноситься державне регулювання суб'єктів природних монополій та суб'єктів господарювання, що проводять діяльність на суміжних ринках, у сферах електроенергетики, теплопостачання в частині діяльності з виробництва теплової енергії та теплоелектроцентралях, теплоелектростанціях, атомних електростанціях.

Розпорядженням Антимонопольного комітету України від 28 листопада 2012 року №874-р затверджено Порядок складання та ведення зведеного переліку суб'єктів природних монополій, до якого включене ПАТ «Донбасенерго» (реєстраційний № 469).

Відповідно до частини другої статті 9 Закону України «Про природні монополії», орган, який здійснює державне регулювання діяльності природних монополій, під час регулювання цін (тарифів) на товари суб'єкта природної монополії повинен враховувати потреби в інвестиціях, визначених у встановленому порядку. Згідно із статтею 1 цього Закону його дія поширюється на відносини, що виникають на товарних ринках України, які перебувають у стані природної монополії, суміжних ринках. До суміжних ринків відноситься і діяльність з виробництва електричної енергії (стаття 6 Закону).

НКРЕ при регулюванні тарифів виробників електричної енергії зобов'язана враховувати їх потребу в інвестиціях, визначених у встановленому порядку.

Як було зазначено, на підставі та з метою реалізації Розпорядження Кабінету Міністрів України від 8 вересня 2004 року № 648-р, Міністерством палива та енергетики України 9 жовтня 2008 року видано наказ № 499 «Про затвердження Плану реконструкції та модернізації теплоелектростанцій і теплоелектроцентралей у період до 2020 року і наказ від 24 травня 2006 року №183 «Про затвердження Порядку підготовки та фінансування проектів з метою реалізації плану реконструкції та модернізації теплових електростанцій».

До теплоелектростанцій і теплоелектроцентралей, які відповідно до Плану підлягають реконструкції та модернізації, серед інших об'єктів, внесено енергоблок № 6 Словянської ТЕС ПАТ «Донбасенерго».

Наказом Міненерговугілля від 24 травня 2006 року №183 затверджено Порядок підготовки фінансування проектів з метою реалізації плану реконструкції та модернізації теплових електростанцій, відповідно до якого модернізація теплових електростанцій здійснюється за умови залучення енергогенеруючими компаніями кредитів з терміном погашення не менше 3 років після введення об'єктів в експлуатацію або інвестицій. Повернення кредитів або інвестицій забезпечується більше ніж на 80% за рахунок засобів інвестиційної складової до тарифу на електричну енергію енергогенеруючої компанії на реалізацію проекту (95% - для екологічної складової проекту), залишок - за рахунок власних засобів(прибутку, амортизації, засобів акціонерів, інвесторів і т. п.).

Відповідно до цього Порядку, на підставі техніко-економічного обґрунтування (ТЕО) НКРЕКП розглядає питання про можливість затвердження інвестиційної складової і у разі позитивного рішення енергогенеруюча компанія може почати підготовку тендерної документації.

Враховуючи, що можливість затвердження інвестиційної складової для фінансування проекту реконструкції енергоблоку № 6 Слов'янської ТЕС була погоджена НКРЕ 23.05.2013 року, ПАТ «Донбасенерго» до моменту затвердження інвестиційної складової по проекту реконструкції енергоблоку № 6 Слов'янської ТЕС постановою НКРЕ № 1515 уклало договори та здійснило за ними оплату у розмірі 222 028 773,12 грн.

24.10.2013 між ПАТ «Донбасенерго» та ПАТ «Ощадбанк» укладено договір кредитної лінії №26-15-19/13 на суму 5,5 млрд.грн.

Постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики від 28.11.2013 №1515 затверджено величину інвестиційної складової тарифу продажу електричної енергії в оптовий ринок електричної енергії України ПАТ «Донбасенерго» з метою реалізації проекту реконструкції енергоблока №6 та визначено період її нарахування - з грудня 2013 по липень 2021 року.

З метою проведення реконструкції енергоблоку № 6 Слов'янської ТЕС станом на 10.04.2015 укладено 14 договорів на загальну суму 1 953 147 411, 98 грн. За ними здійснено оплату у розмірі 571 319 831,10 грн. (з них 223 936 545,33 грн. - власні кошти, 347 383 285,77 - кредитні кошти). Виконано роботи на 65 243 095,72 грн. Заборгованість ПАТ «Донбасенерго» становить 101 526 333,93 грн.

Слід зазначити, що ні з боку НКРЕ ні з боку Міністерства енергетики та вугільної промисловості на адресу ПАТ «Донбасенерго» не надходило жодних зауважень щодо неналежного використання коштів інвестиційної складової.

Разом з тим, Пунктом 1 наказу № 243 від 17.03.2014 року «Про заходи підвищення ефективності інвестиційних проектів з реконструкції енергоблоків ГК ТЕС у 2014 році» Міністерства енергетики та вугільної промисловості України тимчасово призупинено дію попереднього наказу Міністерства № 499 від 09.10.2008 року, про що листом № 001/32-0889 від 22.04.2014 року повідомило НКРЕ, яке просило зупинити з травня 2014 року нарахування інвестиційної надбавки по 7 проектах реконструкції енергоблоків, у тому числі і по енергоблоку № 6 Словянської ТЕС ПАТ «Донбасенерго».

Наказом Міністерство палива та енергетики України № 355 від 14.05.2014 року затверджені зміни до попереднього наказу Міністерства № 219 від 26.02.2014 року, яким проект реконструкції енергоблоку № 6 Словянської ТЕС ПАТ «Донбасенерго» тимчасово виключено з Графіка реконструкцій енергоблоків ТЕС ГК у 2014 - 2016 роках та першому кварталі 2017 року, який визначає очікувані терміни початку та закінчення реалізації проектів реконструкції.

Апеляційний суд дійшов висновку, що обов'язковою умовою для встановлення інвестиційної складової є наявність підприємства в графіку реконструкції енергоблоків. Оскільки Наказом Міністерство палива та енергетики України № 355 від 14.05.2014 року затверджені зміни до попереднього наказу Міністерства № 219 від 26.02.2014 року, яким проект реконструкції енергоблоку № 6 Словянської ТЕС ПАТ «Донбасенерго» тимчасово виключено з Графіка реконструкцій енергоблоків ТЕС ГК у 2014 - 2016 роках та першому кварталі 2017 року, який визначає очікувані терміни початку та закінчення реалізації проектів реконструкції, НКРЕ 14.08.2014 року в межах своїх повноважень прийнято постанову № 1116 «Про зупинення нарахування інвестиційної складової по проекту реконструкції енергоблока № 6 Словянської ТЕС ПАТ «Донбасенерго», якою позивачу призупинено нарахування інвестиційної складової , при цьому її розмір залишився незмінним.

Разом з тим, як встановлено судами та вбачається з матеріалів справи, на час затвердження НКРЕ величини інвестиційної складової тарифу продажу електричної енергії в оптовий ринок електричної енергії України ПАТ «Донбасенерго» - зазначене підприємство було включено в Графік реконструкцій енергоблоків ТЕС ГК у 2014 - 2016 роках.

В свою чергу, Порядок затвердження і коригування інвестиційної складової в тарифі на електричну енергію містить вичерпний перелік підстав для зупинення нарахування інвестиційної складової, а саме:

- у разі надання затвердженої проектної документації з порушенням строку, передбаченого цим Порядком, тобто, пізніше, ніж за 6 місяців до закінчення фактичної реалізації проекту (п. 3.11 Порядку);

- якщо сума коштів нарахованої станом на відповідну звітну дату інвестиційної складової перевищує суму коштів наростаючим підсумком, витрачених на реалізацію проекту реконструкції, відповідно до квартальних звітів (п. 4.2 Порядку);

- якщо через 24 місяці після початку періоду нарахування інвестиційної складової, яка була встановлена після прийняття цього Порядку, компанія не розпочала фізичну реалізацію проекту реконструкції (абзац 1 п. 4.3 Порядку);

- якщо компанія не розпочала фізичну реалізацію проекту реконструкції відповідно до графіка реконструкції енергоблоку, інвестиційна складова за яким була затверджена до прийняття цього Порядку (абзац 2 п. 4.3 Порядку);

- при недотриманні компанією строку реалізації проекту реконструкції - до отримання сертифіката/декларації (п. 4.6 Порядку);

- відповідного звернення самої енергогенеруючої компанії (п. 4.18 Порядку).

Інших підстав для зупинення нарахування інвестиційної складової чинним законодавством не передбачено.

На час прийняття оскаржуваної Постанови НКРЕ жодної з передбачених Порядком підстав для зупинення інвестиційної складової для фінансування реконструкції енергоблоку № 6 Словянської ТЕС не існувало.

Натомість, наявність проекту реконструкції конкретного енергоблоку теплової електростанції відповідно до Порядку Міненерговугілля та Порядку НКРЕ є підставою для затвердження інвестиційної складової для енергогенеруючої компанії.

Тому НКРЕ постановою від 28.11.2013 № 1515 правомірно було затверджено величину інвестиційної складової тарифу ПАТ "Донбасенерго" з метою фінансування проекту реконструкції енергоблока № 6 Слов'янської ТЕС.

Порядком Мінпаливенерго та Порядком НКРЕ питання нарахування, коригування тощо вже затвердженої інвестиційної складової в майбутньому не пов'язано з дією Плану реконструкції та наявністю конкретного проекту реконструкції в такому Плані. Зупинення чи скасування нарахування інвестиційної складової залежить виключно від стану реалізації проекту реконструкції енергогенеруючою компанією.

З огляду на викладене, судова колегія визнає обґрунтованими висновки суду першої інстанції і вважає, що рішення суду першої інстанції, яке ухвалене відповідно до закону, було помилково скасовано судом апеляційної інстанції.

Керуючись статтями 220, 221, 223, 226, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

у х в а л и л а:

Касаційну скаргу ПАТ "Донбасенерго" - задовольнити.

Постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 08 грудня 2015 року - скасувати, залишивши в силі постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 29 квітня 2015 року.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями 237, 238, 239-1 КАС України.

Судді: