Decision № 104054921, 12.04.2022, Lviv District Administrative Court

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 квітня 2022 року м. Львів

справа №380/17653/21

провадження № П/380/17860/21

Львівський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Клименко О.М., за участю секретаря судового засідання Давид О.Ю., та сторін і інших осіб, які беруть участь у справі:

позивача: ОСОБА_1

відповідача: представник Гриниха Х.А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у загальному позовному провадженні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Львівської міської ради про визнання протиправною та нечинною ухвали в частині,-

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 звернувся (Позивач) до Львівського окружного адміністративного суду із позовною заявою до Львівської міської ради (Відповідач), в якому просить:

1. Визнати протиправним та нечинним п. 36 розділу ІІ Положення про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради, що затверджене ухвалою Львівської міської ради № 1081 від 08 липня 2021 р. «Про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради».

2. Судові витрати покласти на Відповідача.

Свої вимоги позивач обґрунтовує тим, що 08 липня 2021 року Львівська міська рада прийняла ухвалу № 1081 «Про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради» (далі також Ухвала), пунктом першим якої затверджено Положення про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради (далі також Положення) згідно з додатком. Відповідно до пункту 36 розділу ІІ Положення до повноважень виконавчого комітету Львівської міської ради віднесено: « 36. Надання (затвердження) містобудівних умов та обмежень на проєктування об`єктів будівництва на нове будівництво, реконструкцію, реставрацію об`єктів архітектури і містобудування, зокрема у межах історичного ареалу м. Львова».

Зазначений пункт 36 розділу ІІ Положення позивач уважає незаконним з огляду на те, що в розумінні статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність», частини 3 статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», підпункту 9 пункту «а» частини першої статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» надання містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок належить не будь-якому виконавчому органу місцевого самоврядування, а виключно виконавчому органу з питань архітектури, керівником якого за посадою є головний архітектор відповідної територіальної одиниці. Виконавчий комітет Львівської міської ради не є виконавчим органом з питань архітектури. Таким виконавчим органом має бути окремий виконавчий орган міської ради, за умови визначення його Львівською міською радою виконавчим органом з питань архітектури у розумінні статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність», реєстрації як юридичної особи та призначення його керівником головного архітектора м. Львова.

Також позивач зазначає, що у нього є право розраховувати, що відповідач у справі як суб`єкт владних повноважень діє відповідно до вимог частини другої статті 19 Конституції України, та у разі вчинення ним порушення, у порядку частини другої статті 55 Конституції України вправі оскаржити в суді рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб. На думку позивача, існують очевидні ознаки протиправності пункту 36 розділу ІІ Положення про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради, що затверджене ухвалою Львівської міської ради № 1081 від 08 липня 2021 року «Про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради», а тому він як депутат Львівської міської ради має обов`язок оскаржити в суді пункт 36 розділу ІІ Положення.

Саме тому позивач просить суд визнати протиправним та нечинним п. 36 розділу ІІ Положення про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради, що затверджене ухвалою Львівської міської ради № 1081 від 08 липня 2021 р. «Про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради».

Позивач у судовому засіданні позовні вимоги підтримав з підстав, викладених у позовній заяві. Просив позов задовольнити повністю.

Позиція відповідача викладена у відзиві на позовну заяву. Відповідач вказує, що частиною третьою статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою в межах повноважень, наданих цим Законом виконавчим органам сільських, селищних, міських рад. З урахуванням викладеного Львівська міська рада 08 липня 2021 року в межах повноважень, визначених чинним законодавством, прийняла ухвалу № 1081 «Про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради». Статтею 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. Таким чином, на переконання відповідача, Положення про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради розроблене відповідно до вимог Конституції України, пункту 3 статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Щодо повноважень виконавчого комітету Львівської міської ради стосовно затвердження містобудівних умов та обмежень відповідач зазначає, що ухвалою Львівської міської ради від 26 травня 2016 року № 507 «Про визначення уповноваженого органу містобудування та архітектури з питань видачі містобудівних умов та обмежень» визначено виконавчий комітет Львівської міської ради спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури з питань видачі містобудівних умов та обмежень. Зазначена ухвала є чинною, ніким не оскаржена, а тому є обов`язковою до виконання. З огляду на це при прийнятті ухвали від 08 липня 2021 року № 1081 «Про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради» було враховано також положення, закріплені в ухвалі від 26 травня 2016 року № 507 «Про визначення уповноваженого органу містобудування та архітектури з питань видачі містобудівних умов та обмежень».

Саме тому відповідач уважає вимоги позивача, викладені в позовній заяві, необґрунтованими та такими, що задоволенню не підлягають.

Представник відповідача в судовому засіданні проти позову заперечила з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву. Просила у задоволенні позову відмовити в повному обсязі.

Згідно пунктом 3 частини 3 статті 246 КАС України суд зазначає, що ухвалою судді від 18 жовтня 2021 року позовну заяву залишено без руху.

Ухвалою суду від 18 жовтня 2021 року в задоволенні заяви позивача про забезпечення позову відмовлено.

Ухвалою судді від 22 листопада 2021 року відкрито загальне позовне провадження в адміністративній справі та призначено підготовче засідання. Зобов`язано Львівську міську раду опублікувати не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання оголошення про відкриття загального позовного провадження в адміністративній справі № 380/17653/21 за позовом ОСОБА_1 до Львівської міської ради про визнання протиправним та нечинним п. 36 розділу ІІ Положення про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради, що затверджене ухвалою Львівської міської ради № 1081 від 08 липня 2021 р. «Про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради» у виданні, в якому зазначена ухвала була або мала бути офіційно оприлюднена, зазначивши у такому оголошенні відповідно до положень частини п`ятої статті 264 КАС України вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

В підготовчому засіданні 22 лютого 2022 року ухвалою суду, яка занесена в протокол судового засідання, закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті.

Суд заслухав пояснення позивача та представника відповідача, дослідив долучені до матеріалів справи письмові докази, оцінив їх в сукупності і встановив наступні фактичні обставини справи та відповідні їм правовідносини.

ОСОБА_1 є депутатом Львівської міської ради, що підтверджується копією посвідчення депутата міської ради № 33 (а.с.59).

08 липня 2021 року Львівська міська рада прийняла ухвалу № 1081 «Про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради», пунктом першим якої затверджено Положення про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради згідно з додатком (а.с.5).

Відповідно до пункту 36 розділу ІІ Положення про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради до повноважень виконавчого комітету Львівської міської ради віднесено: « 36. Надання (затвердження) містобудівних умов та обмежень на проєктування об`єктів будівництва на нове будівництво, реконструкцію, реставрацію об`єктів архітектури і містобудування, зокрема у межах історичного ареалу м. Львова» (а.с.7, зворот).

Позивач, не погоджуючись із пунктом 36 розділу ІІ Положення про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради, уважаючи його протиправним та нечинним, звернувся з цим позовом до суду.

Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Тобто, суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

За змістом пункту 18 частини 1 статті 4 КАС України нормативно-правовий акт акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень визначенні статтею 264 КАС України.

Згідно із пунктом 2 частини першої статті 264 КАС України правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.

Частинами другою третьою статті 264 КАС України встановлено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Згідно з статтею 2 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі Закон № 280/97-ВР) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Відповідно до частини першої статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Статтею 25 Закону № 280/97-ВР визначено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.

За змістом підпункту 9 пункту «а» частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження: надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок.

Частинами першою, третьою статті 52 Закону № 280/97-ВР визначено, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради.

Сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою (у тому числі з метою забезпечення надання адміністративних послуг у строк, визначений законом) в межах повноважень, наданих цим Законом виконавчим органам сільських, селищних, міських рад.

Згідно з частиною 10 статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради визначає Закон України від 11 липня 2002 року № 93-IV «Про статус депутатів місцевих рад» (далі Закон № 93-IV).

Статтею 2 Закону № 93-IV передбачено, що депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради (далі - депутат місцевої ради) є представником інтересів територіальної громади села, селища, міста чи їх громад, який відповідно до Конституції України і закону про місцеві вибори обирається на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування на строк, встановлений Конституцією України.

Депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов`язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Відповідно до статті 11 Закону № 93-IV у виборчому окрузі депутат місцевої ради має право: 1) офіційно представляти виборців свого виборчого округу та інтереси територіальної громади в місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від форми власності з питань, що належать до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня; 2) брати участь з правом дорадчого голосу у засіданнях інших місцевих рад та їх органів, загальних зборах громадян за місцем проживання, засіданнях органів самоорганізації населення, що проводяться в межах території його виборчого округу; 3) порушувати перед органами і організаціями, передбаченими пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадовими особами, а також керівниками правоохоронних та контролюючих органів питання, що зачіпають інтереси виборців, та вимагати їх вирішення; 4) доступу до засобів масової інформації комунальної форми власності з метою оприлюднення результатів власної депутатської діяльності та інформування про роботу ради в порядку, встановленому відповідною радою; 5) вносити на розгляд органів і організацій, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадових осіб пропозиції з питань, пов`язаних з його депутатськими повноваженнями у виборчому окрузі відповідно до закону, брати участь у їх розгляді.

При здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має також право: 1) на депутатське звернення, депутатський запит, депутатське запитання; 2) на невідкладний прийом; 3) вимагати усунення порушень законності і встановлення правового порядку.

Депутат місцевої ради є відповідальним перед виборцями свого виборчого округу і їм підзвітним. У своїй роботі у виборчому окрузі взаємодіє з органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, органами самоорганізації населення, трудовими колективами, об`єднаннями громадян.

Статтею 15 Закону № 93-IV визначено, що депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності.

У разі виявлення порушення законності депутат місцевої ради має право на депутатське звернення до керівників відповідних правоохоронних чи контролюючих органів.

Місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи, об`єднання громадян, керівники підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, до яких звернувся депутат місцевої ради, зобов`язані негайно вжити заходів до усунення порушення, а в разі необхідності - до притягнення винних до відповідальності з наступним інформуванням про це депутата місцевої ради.

У разі невжиття відповідних заходів посадові особи місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та керівники правоохоронних і контролюючих органів, до яких звернувся депутат місцевої ради, несуть адміністративну або кримінальну відповідальність, встановлену законом.

Зі змісту позовної заяви (а.с.53) вбачається, що позивач як депутат Львівської міської ради уважає своїм обов`язком оскаржити пункт 36 розділу ІІ Положення про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради.

Тобто, наведене дозволяє стверджувати, що позивач фактично звернуся з цим позовом до суду про оскарження пункту 36 розділу ІІ Положення саме в інтересах територіальної громади м. Львова.

В аспекті викладеного суд зазначає, що правовий статус депутата місцевої ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого органу та рівноправного члена місцевої ради, а також гарантії депутатської діяльності визначені та встановлені Конституцією України, Законом № 280-97/ВР та Законом № 93-IV.

З аналізу наведених вище положень указаних Законів слідує, що депутат місцевої ради має право реалізувати свої права щодо внесення пропозицій для розгляду їх радою та її органами, пропозицій і зауважень до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті, на розгляд ради та її органів пропозицій з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю.

Саме у такий спосіб депутат місцевої ради реалізує своє право на участь у діяльності ради та у прийнятті радою відповідних рішень.

Водночас депутат місцевої ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. Нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Саме відповідні ради, а не окремі депутати, згідно із статтею 10 Закону № 280/97-ВР є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їхнього імені та в їхніх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, Законом № 280/97-ВР та іншими законами, а отже, й наділені в силу закону на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади.

Право захищати інтереси територіальної громади (або її окремих представників) у суді може бути реалізоване шляхом представництва. Водночас депутат місцевої ради не уповноважений представляти в судах інтереси такої ради або інтереси утворених нею комісій, або інтереси виборців інакше, ніж поза відносинами представництва.

Аналогічна правова позиція висловлена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року в справі № 803/413/18, а також підтримана Верховним Судом у постанові від 26 лютого 2022 року у справі № 320/740/16-а, які суд враховує в силу вимог частини п`ятої статті 242 КАС України.

З огляду на викладене суд критично оцінює твердження позивача у позовній заяві про його обов`язок як депутата Львівської міської ради оскаржити у судовому порядку пункт 36 розділу ІІ Положення про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради.

Разом з тим як уже було зазначено вище за змістом частини другої статті 264 КАС України право на оскарження нормативно-правового акта мають особи щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

З цього приводу суд відзначає, що у розумінні КАС України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди передбачає наявність встановленого судом факту їхнього порушення.

Таким чином, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд установлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем у публічно-владних правовідносинах, що виникли між ним і позивачем.

Позивач під час розгляду справи жодними належними та допустимими доказами не довів перед судом ту обставину, що він є особою щодо якого застосовано оскаржуваний пункт 36 розділу ІІ Положення чи є суб`єктом правовідносин, у яких зазначений пункт Положення буде застосований.

Натомість доводи, викладені у позовній заяві, є абстрактними, не містять жодного обґрунтування негативного впливу оскаржуваного рішення суб`єкта владних повноважень на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача.

Це свідчить про відсутність предмету захисту в суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, що фактично вказує на безпредметність заявленого позову.

Адже за відсутності бодай одного випадку реального порушення прав, свобод чи інтересів позивача спірним рішенням відповідача, відсутніми є й підстави для задоволення позову. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 15 серпня 2019 року у справі № 1340/4630/18, яку суд враховує в силу імперативних норм частини 5 статті 242 КАС України.

За таких обставин суд доходить висновку, що в задоволенні позовної заяви ОСОБА_1 до Львівської міської ради про визнання протиправним та нечинним п. 36 розділу ІІ Положення про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради, що затверджене ухвалою Львівської міської ради № 1081 від 08 липня 2021 р. «Про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради» належить відмовити.

Відповідно до ст. 139 КАС України повернення судових витрат позивачу, якому відмовлено у задоволенні позову, не передбачено.

Керуючись ст.ст. 19-21, 72-77, 242-246, 255, 264, 293, 295, підп.15.5 п.15 Перехідних положень, п. 3 Розділу VI Прикінцевих положень КАС України, суд,

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ) до Львівської міської ради (пл. Ринок, 1, м. Львів, 79008) про визнання протиправною та нечинною ухвали в частині - відмовити повністю.

Розподіл судових витрат не здійснюється.

Рішення суду набирає законної сили відповідно до ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства України.

Рішення може бути оскаржене за правилами, встановленими ст.ст. 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України відповідно, з урахуванням положень підп.15.5 п.15 розд. VII «Перехідні положення» та п. 3 Розділу VI «Прикінцеві положення» цього Кодексу.

Повний текст рішення складено 21 квітня 2022 року.

Суддя Клименко О.М.