Постановление суда № 97874789, 23.06.2021, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 У Х В А Л А

про закриття провадження у справі

23 червня 2021 року м. Київ№ 640/7228/20 Окружний адміністративний суд міста Києва у складі:

головуючого судді - Шевченко Н. М.,

суддів: Аверкової В. В., Бояринцевої М. А.,

за участі секретаря судового засідання - Поліщук О. М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, треті особи: Президент України, Офіс Генерального прокурора, Міністерство юстиції України, Міністерство фінансів України, Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, Міністерство соціальної політики України, Національна академія прокуратури України, Тренінговий центр прокурорів України, про визнання протиправною та скасування постанови,

за участі учасників справи:

позивача - ОСОБА_1 ,

представника відповідача - Пуленця А. С.,

представника третьої особи 2 - Конакової В. О.,

представника третьої особи 3 - Пуленця А. С.,

представника третьої особи 4 - Іваницької Т. Б.,

представника третьої особи 8-Амбарцумян К. М.,

У С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 (надалі по тексту також - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (надалі по тексту також - відповідач, КМУ), треті особи: Президент України, Офіс Генерального прокурора, Міністерство юстиції України, Міністерство фінансів України, Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, Міністерство соціальної політики України, Національна академія прокуратури України, Тренінговий центр прокурорів України, в якому просить суд визнати протиправною та скасувати постанову Кабінету Міністрів України № 175 від 03.03.2020 «Деякі питання реалізації законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що постанова Кабінету Міністрів України «Деякі питання реалізації законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 03 березня 2020 року № 175 прийнята з порушенням діючого законодавства та всупереч Регламенту Кабінету Міністрів України, є протиправною та нечинною. Так, позивач звертає увагу суду на наступне: відповідач прийняв оскаржувану постанову з порушенням Регламенту Кабінету Міністрів України, а саме: (а) без обов`язкового погодження з Міністерством фінансів України, Міністерством розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, Міністерством соціальної політики України, Фондом державного майна України, Науковим комітетом Національної ради України з питань розвитку науки і технологій; (б) без отримання висновку Секретаріату КМ України; (в) без розгляду на урядовому комітеті; (г) без попереднього внесення до порядку денного чергового засідання Кабінету Міністрів України; питання про ліквідацію Академії вирішено без скасування постанови КМ України від 25 жовтня 2002 року № 1582, якою утворено Національну академію прокуратури України; Академії було присвоєно статус «національної», а тому ліквідація Академії може відбутись тільки внаслідок позбавлення її цього статусу Президентом України; оскаржуваною постановою затверджено перелік платних послуг, що можуть надаватись Тренінговим центром прокурорів України, що суперечить вимогам Закону України «Про прокуратуру», який не передбачає можливість надання таких послуг; у додатку 2 до постанови КМ № 175 всупереч ч. 6 статті 86 Закону України «Про прокуратуру» відсутні викладацькі посади та посади наукових працівників; повноваження з вжиття заходів з ліквідації Академії наділено Офіс Генерального прокурора, що суперечить приписам частини 2 статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України».

У судовому засіданні позивач підтримав заявлені вимоги в повному обсязі, зокрема, 24.02.2021 зазначив про те, що після ліквідації його звільнять, чим буде порушено право на працю.

Відповідач заперечував проти задоволення позовних вимог, до матеріалів справи надано відзив, в якому зазначено, що оскаржувану постанову прийнято в межах повноважень, у спосіб та у порядку, визначеними чинним законодавством України.

У відповіді на відзив позивач зазначив, що підстави для ліквідації Національної академії прокуратури України відсутні, оскільки фактично має місце реорганізація. Також наголошено, що проект оскаржуваної постанови Кабінету Міністрів України, відповідно пункту 5 параграфу 33 глави 2 розділу 4 Регламенту Кабміну, не погоджувався усіма заінтересованими органами перед його внесенням Міністром юстиції України 03 березня 2020 року безпосередньо під час чергового засідання Кабінету Міністрів України та не містив усі, передбачені параграфом 50 глави 5 розділу 4 Регламенту Кабінету Міністрів України, обов`язкові додатки. Окрім цього звернута увага, що Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» не містить вказівки на необхідність ліквідації Національної академії прокурати України; постанова KM України № 175 не містить обґрунтування доцільності ліквідації Національної академії прокуратури України; Академія втратила статус закладу вищої освіти і набула ознак спецустанови.

Присутні представники третіх осіб також заперечували проти заявлених позовних вимог. Представник Тренінгового центру прокурорів України заперечував проти задоволення позовних вимог, зазначив, що Кабінет Міністрів України та Офіс Генерального прокурора діяли в межах повноважень, встановлених ст. ст. 5, 6 Закону України «Про управління об`єктами державної власності», а також п.25 Прикінцевих і перехідних положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури».

Заслухавши представників учасників справи та вивчивши подані документи і матеріали, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи, суд зазначає наступне.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й до дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).

За правилами пункту 5 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень.

Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Відповідно до частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:

1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;

2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спорах між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;

6) спорах щодо правовідносин, пов`язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;

8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;

9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов`язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;

10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;

11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони», за винятком спорів, пов`язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;

12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України «Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень»;

13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років».

Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб`єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб`єкту владних повноважень надано такому суб`єкту законом.

Таким чином, за загальним правилом один орган державної влади (його посадова чи службова особа) не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.

Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз`яснюючи межі компетенції органів.

При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.

Також для звернення до адміністративного суду суб`єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб`єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.

З матеріалів справи установлено, що постановою Кабінету Міністрів України від 03 березня 2020 року № 175 «Деякі питання реалізації законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» Національну академію прокуратури України ліквідовано.

В оскаржуваній постанові Кабінету Міністрів України зазначено, що за пропозицією Генерального прокурора заходи з ліквідації Академії здійснюються Офісом Генерального прокурора. На базі Національної академії прокуратури України створюється Тренінговий центр прокурорів України. Затверджується перелік платних послуг, які можуть надаватися Тренінговим центром прокурорів України та його регіональними відділеннями. Внесено зміни до постанови Кабінету Міністрів України від 28 березня 2011 року № 329 «Деякі питання матеріального забезпечення працівників Національної школи суддів України та Національної академії прокуратури України».

Позивач звернувся з даним позовом до суду вважаючи, що постанова Кабінету Міністрів України «Деякі питання реалізації законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 03 березня 2020 року № 175 прийнята з порушенням діючого законодавства та всупереч Регламенту Кабінету Міністрів України, є протиправною, що обумовлює звернення до суду з вказаним позовом за захистом своїх законних прав та інтересів.

При цьому слід наголосити, що відповідно до п.п. 5.2, 5.3 статуту Національної академії прокуратури України, затвердженого Радою прокурорів України від 01.11.2017, ректор, перший проректор та проректори Академії призначаються Генеральним прокурором України, з ректором Генеральним прокурором укладається контракт строком до трьох років, який може бути продовжено.

На думку колегії суддів, даний спір не відноситься до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції.

Натомість, позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб`єкта владних повноважень, якому відповідно до законодавства він підзвітний і підпорядкований.

Не даючи оцінку на предмет законності оспорюваної постанови Кабінету Міністрів України, колегія суддів дійшла до висновку, що в жодному з проаналізованих нормативно-правових актів не закріплено право ректора Академії на звернення до суду з позовними вимогами скасування такої постанови.

Таке правозастосування узгоджується із правовим висновком, неодноразово висловленим у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13.11.2019 у справі №826/3115/17, від 04.12.2019 у справі №826/6233/17.

Крім цього, в позовній заяві та поясненнях ОСОБА_1 вказує, що ліквідація установи передбачає вивільнення працівників, зокрема і його, а передача майна Академії Тренінговому центру унеможлювлює її подальше функціонування, виконання працівниками своїх посадових обов`язків.

З цього приводу колегія суддів зазначає на наступному.

Статтею 55 Конституції України, встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Системний аналіз положень статей Конституції України, КАС України, які зазначені у цьому рішенні свідчать, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи у публічно-правових відносинах.

Конституційний Суд України в рішенні від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 вирішив, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об`єктивного і прямо не опосередкований у суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Також, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, Конституційний Суд України в п. 4.1 рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

На підставі викладеного, з урахуванням вимог статей 2, 5, 9 КАС України, колегія суддів дійшла висновку, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Однак, порушення вимог Закону діями суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особі яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Тобто, обов`язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема наявність у особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

При цьому, колегія суддів зауважує, що позивач посилається виключно на ймовірність в майбутньому порушень його трудових прав та інтересів.

В той же час, пунктом 1 частини першої статті 238, частиною першою статті 239 КАС України передбачено, що суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

При цьому, колегія суддів зазначає, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто, як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, але підлягають розгляду в порядку інших судових юрисдикцій, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про закриття провадження у даній справі.

Керуючись ст. ст. 77, 90, 139, 241- 246, 250, 255, 293, 296- 297 Кодексу адміністративного судочинства України,

У Х В А Л И В:

Провадження у справі № 640/7228/20 за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, треті особи: Президент України, Офіс Генерального прокурора, Міністерство юстиції України, Міністерство фінансів України, Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, Міністерство соціальної політики України, Національна академія прокуратури України, Тренінговий центр прокурорів України, про визнання протиправною та скасування постанови закрити.

Ухвала набирає законної сили відповідно до ст. 256 КАС України та може бути оскаржене за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295- 297 КАС України відповідно.

Головуючий суддя Н.М. Шевченко

Судді В. В. Аверкова

М. А. Бояринцева

Повний текст ухвали складено 23.06.2021.