№ 75368621, 17.07.2018, Житомирський апеляційний адміністративний суд

ЖИТОМИРСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

__________

10002, м-н Путятинський, 3/65, телефон/факс: (0412) 481-604, 481-637 e-mail: inbox@apladm.zt.court.gov.ua

Справа № 806/863/18

ПОСТАНОВА

іменем України

"17" липня 2018 р. м. Житомир

Житомирський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді Шидловського В.Б.

суддів: Мацького Є.М.

Шевчук С.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від "28" березня 2018 р. у справі за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання дій неправомірними, зобов'язання надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою , -

суддя в 1-й інстанції - Нагірняк М.Ф.,

час ухвалення рішення - 15:29:58

місце ухвалення рішення - м.Житомир,

дата складання повного тексту рішення - 04.04.2018

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_2 звернувся з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області про визнання протиправною відмову, зобов'язання надати дозвіл на розробку проекту землеустрою.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 28.03.2018 року позов задоволено, визнано протиправною та скасовано відмову Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області у наданні дозволу ОСОБА_2 на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,00 га, розташованої за межами населеного пункту на території Великонизгірецької (Семенівської) сільської ради Бердичівського району Житомирської області, викладену в листі № С-16769/0-175/0/22-18 від 22.01.2018 року.

Зобов'язано Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області (10002, м.Житомир, вул.Довженко,45 ЄДРПОУ 39765513) надати дозвіл ОСОБА_2 (АДРЕСА_1, ідентифікаційний номер платника податків НОМЕР_1) на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,00 га, розташованої за межами населеного пункту на території Великонизгірецької (Семенівської) сільської ради Бердичівського району Житомирської області.

Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області звернулось до суду із апеляційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог. Доводи апеляційної скарги мотивовані тим, що додане позивачем викопіювання не дає змоги визначити місце розташування конкретної та бажаної земельної ділянки. Скаржник зазначає, що у зв'язку з невідповідністю місця розташування зазначеної у клопотанні Позивача земельної ділянки вимогам прийнятого до ст.118 Земельного кодексу України нормативно-правового акту Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ним, затвердженої постановою КМ України від 07.06.2017 року № 413, була надано обгрунтовану відмову у наданні дозволу на розроблення технічної документації щодо бажаної земельної ділянки.

Колегія суддів, заслухавши доповідь головуючого судді, перевіривши правильність висновків суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги у порядку ст.308 КАС України, встановила наступне.

Позивач 08.12.2017 року в черговий раз звернувся до Відповідача із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтованою площею 2,00 га, розташованої за межами населеного пункту на території Великонизгірецької (Семенівської) сільської ради Бердичівського району Житомирської області. До заяви було долучено викопіювання з кадастрової карти (плану), виготовленого відділом у Бердичівському районі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області, та інформацію щодо вказаної земельної ділянки.

За результатами розгляду вказаного клопотання Відповідач листом від 22.01.2018 року відмовив Позивачу в наданні такого дозволу. Таке рішення мотивоване тим, що з метою раціонального використання земельних ділянок Відповідачем сформовано перелік земельних ділянок, які можуть бути передані в межах норм безоплатної приватизації на території Житомирської області, а зазначена Позивачем земельна ділянка відсутня в цьому переліку.

Суд першої інстанції, надаючи оцінку спірним правовідносинам, прийшов до висновку, що оскаржуваний лист Відповідача від 22.01.2018 року як результат розгляду клопотання Позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства розташованої за межами населеного пункту на території Ємільчинської селищної ради Житомирської області винесений не на підставі чинного земельного законодавства, а тому є протиправним.

Колегія суддів, оцінюючи правильність висновків суду першої інстанції виходить із наступних міркувань.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження ГУ Держгеокадастру у Житомирській області у спірних правовідносинах регулюються Земельним кодексом України, Законом України «Про землеустрій», постановою Кабінету Міністрів України «Про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру», Положенням про територіальні органи Держгеокадастру, затвердженим наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333.

Відповідно до частини шостої статті 118 Земельного Кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Згідно з положеннями частини сьомої наведеної статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Діючим законодавством визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Отже, положення статті 123 ЗК України містять вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

У частині 7 ст.118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою:

а) надати дозвіл;

б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.

Перелік документів, які повинен подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені законом, забороняється. Підстави відмови у наданні дозволу є вичерпними. Відтак, будь-які дії, спрямовані на отримання від особи, яка звернулася за дозволом, додаткових матеріалів, в тому числі їх уточнення, прямо суперечать закону та є протиправними.

В свою чергу, такі дії (у разі їх вчинення) не є законним способом поведінки органу, є проміжними відповідями на звернення, не містять чіткого та однозначного рішення про відмову, а отже не можуть вважатися «відмовою у наданні дозволу» у розумінні ч.7 ст.118 ЗК України.

Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту. Водночас, у частині 7 статті 118 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.

Для порівняння, у частині 9 статті 118 ЗК України зазначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та її надання.

У статті 118 ЗК України не визначено прямого обов'язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа, тощо. Проте, зазначене питання має важливе значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.

Правовий статус Головного управління Держгеокадастру в області визначено відповідним Положенням, яке затверджене Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за № 1391/29521).

У пункті 8 цього Положення передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. Відповідно до пункту 10 начальник Головного управління підписує накази Головного управління.

Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15.05.2013 № 883/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за № 381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб'єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.

Таким чином, рішення про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки і оформляється розпорядчим індивідуальним правовим актом - наказом Головного управління Держгеокадастру в області. Відповідно, такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника.

Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Отже, має місце протиправна бездіяльність.

Зазначена позиція узгоджується із практикою Верховного Суду, визначеною у постанові від 16.04.2018 (справа № 806/2208/17)

Отже, колегія суддів приходить до висновку, що Лист відповідача № С-16769/0-175/0/22-18 від 22.01.2018 у відповідь на клопотання ОСОБА_2 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,0000 га за змістом та формою не може вважатись «відмовою» у розумінні частини 7 статті 18 ЗК України.

Відповідно до п.4 ч.1 статті 5 КАС України способом захисту прав особи від протиправної бездіяльності є визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії. Тобто дії, які він повинен вчинити за законом.

Оскільки протиправна бездіяльність відповідача полягає у неприйнятті ним жодного з тих рішень, які передбачені у частині 6 статті 118 ЗК України, у визначений законом строк, належним способом захисту прав позивача є зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області прийняти відповідне рішення, тобто рішення про надання або рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.

У разі неприйняття такого рішення у належній формі упродовж встановленого законом строку, тобто у разі протиправної бездіяльності відповідача, особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки (абз.3 ч.7 ст.118 ЗК України).

Відповідно до ч.9 ст.118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

Частиною 10 ст.118 ЗК України визначено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

Отже, ненадання відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або вмотивованої відмови у його наданні у встановлений строк не перешкоджає розробці проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки особа має право замовити розробку такого проекту самостійно. Таким чином, дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є рішенням, без якого не може бути реалізоване право на отримання земельної ділянки у власність.

Зазначений правовий висновок Верховний Суд висловлював у постанові від 31.01.2018 у справі № 814/741/16, постанові від 14.03.2018 у справі № 804/3703/16.

Конституційний Суд України в своєму рішенні від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах. Загальною декларацією прав людини 1948 року передбачено, що кожна людина має право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадках порушення її основних прав, наданих їй конституцією або законом (стаття 8). Право на ефективний засіб захисту закріплено також у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права (стаття 2) і в Конвенції про захист прав людини та основних свобод (стаття 13).

Відповідно до пункту 1 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 Головне управління Держгеокадастру в області є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та їй підпорядковане.

Підпунктом 13 пункту 4 вказаного Положення передбачено, що Головне управління, відповідно до покладених на нього завдань, розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством.

З наведеного вбачається, що Головне управління Держгеокадастру в Житомирській області має виключні повноваження на вирішення питання щодо надання або відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності.

Наведеними положеннями чинного законодавства чітко визначені, як підстави, порядок, строки, процедура надання відповідачем дозволу зацікавленим громадянам на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, так і чітко визначені для відповідача порядок, строки, відповідна процедура та підстави для відмови у наданні такого дозволу, а так само і форма прийнятих відповідних рішень.

На цій підставі адміністративні суди, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим статтею 2 КАС України критеріям, не втручаються у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Зазначена позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 26.06.2018 року (справа № 814/1755/17).

У зв'язку з цим, колегія суддів вважає, що найбільш ефективним із можливих способів захисту порушеного права - визнання бездіяльності Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області протиправною та зобов'язання розглянути клопотання ОСОБА_2 повторно та прийняти відповідне рішення.

Згідно із п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.

Відповідно до п.4 ч.1 ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції вважає, що висновки суду першої інстанції не в повній мірі відповідають встановленим обставинам по справі в частині обрання способу захисту порушеного права позивача, що частково підтверджує доводи апелянта стосовно порушення судом першої інстанції норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а тому рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню з прийняттям нового судового рішення про часткове задоволення позовних вимог.

Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області задовольнити частково, рішення Житомирського окружного адміністративного суду від "28" березня 2018 р. скасувати та прийняти нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити частково.

Визнати бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області щодо нерозгляду клопотання ОСОБА_2 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою протиправною.

Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Житомирській області повторно розглянути звернення ОСОБА_2 та вирішити питання про надання або про відмову ОСОБА_2 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства на території Великонізгірецької сільської ради Бердичівського району Житомирської області.

В задоволенні решти позовних вимог відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя В.Б. Шидловський

судді: Є.М. Мацький

С.М. Шевчук

Повне судове рішення складено "17" липня 2018 р.