Решение № 73603038, 24.04.2018, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

24 квітня 2018 року 08:10 № 826/20272/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Пащенко К.С., суддів: Чудак О.М., Шейко Т.І., за участю секретаря судового засідання Легейди Я.А., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовом Національного Києво-Печерського історико-культурного заповідника

до Державної аудиторської служби України

про скасування висновків,

представники позивача - Юзина Н.М.

сторін: відповідача: Гудз Л.І., Чорна Ю.О.

ВСТАНОВИВ:

Національний Києво-Печерський історико-культурний заповідник (далі - позивач, Заповідник) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної аудиторської служби України (надалі - відповідач, Служба), в якому просить:

визнати протиправними висновки Державної аудиторської служби України викладені у пункті 1 вимоги Державної аудиторської служби України від 15.08.2016 № 04-14/171 та висновки Державної фінансової інспекції викладені на сторінках 24-25, 31-32 та 36 Акта ревізії від 08.07.2016 № 04-20/9 щодо питань виплати додаткової заробітної плати (матеріальної допомоги на вирішення соціально-побутових питань).

Під час перебування справи на розгляді в суді позивач подав заяву про збільшення позовних вимог в якій просить також:

визнати протиправними висновки Державної аудиторської служби України, що викладені у пункті 2 вимоги Державної аудиторської служби України від 15.08.2016 № 04-14/171 та висновків Державної фінансової інспекції викладених на сторінках 83-86 Акта ревізії від 08.07.2016р. № 04-20/9 щодо завдання матеріальної шкоди (збитків) у розмірі 83 220, 83 грн. у зв'язку з виконанням умов договору № 49 від 25.09.2012.

Позовні вимоги мотивовані тим, що висновки Державної аудиторської служби України та Державної фінансової інспекції щодо питань виплати додаткової заробітної плати (матеріальної допомоги), чим завдано матеріальної шкоди на суму 256 293,07 грн., а також висновки щодо завдання матеріальної шкоди (збитків) у розмірі 83 220,83 грн. є протиправними.

Відповідач надав до суду заперечення на позов та стосовно заяви про збільшення позовних вимог в яких вказав про необґрунтованість вимог позивача і просить суд в задоволенні позову відмовити.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.01.2017 (суддя Кузьменко А.В.) відкрито провадження в адміністративній справі № 826/20272/16, судом ухвалено розглядати справу колегією суддів.

Відповідно до розпорядження щодо призначення повторного автоматизованого розподілу справ від 10.10.2017 № 5275 справу передано на розгляд судді Пащенку К.С.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.11.2017 (суддя Пащенко К.С.) судом прийнято справу до свого провадження та призначено до судового розгляду колегією у складі трьох суддів на 24.01.2018.

24.01.2018 до суду від сторін надійшло клопотання про розгляд справи за їх відсутності в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

В судовому засіданні 24.01.2018 судом ухвалено про перехід до стадії письмового провадження на підставі ч. 3 ст. 194 Кодексу адміністративного судочинства України, що занесене до протоколу судового засідання.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

Державною фінансовою інспекцією України на виконання пункту 2.2. Плану контрольно-ревізійної роботи на II квартал 2016 року проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Національного Києво-Печерського історико-культурного заповідника за період з 01.10.2012 по 01.05.2016 (по тексту - Ревізія).

За результатами зазначеної ревізії був складений Акт ревізії від 08.07.2016 № 04-20/9 (надалі - Акт).

В серпні 2016 року відповідачем на адресу позивача надіслана вимога № 04-14/171 від 15.08.2016 «Щодо усунення виявлених ревізією порушень» (по тексту - Вимога).

Згідно п. 1 Вимоги, Ревізією дотримання законодавства щодо правильності встановлення, нарахування та виплати працівникам Заповідника матеріальної допомоги встановлено, що у період з 01.01.2015 по 01.01.2016 на порушення вимог підпункту «б» пункту 4 постанови Кабінету Міністрів України від 30.08.2002 № 1298 «Про оплату праці працівників на основі Єдиної тарифної сітки розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери» та підпункту «б» пункту 3 наказу Міністерства культури України від 18.10.2005 № 745 «Про впорядкування умов оплати праці працівників культури на основі Єдиної тарифної сітки» окремим працівникам Заповідника, які займають посади, не зазначені у переліку посад, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 22.01.2005р. № 82 «Про реалізацію окремих положень частини другої статті 28 Закону України «Про музеї та музейну справу», проведено нарахування та виплату матеріальних допомог у розмірі більше ніж один посадовий оклад на рік. Унаслідок зазначеного зайво нараховано та виплачено заробітної плати на загальну суму 188 036,00 грн. та проведено нарахування єдиного соціального внеску на матеріальну допомогу на загальну суму 68 257,07 грн., чим завдано матеріальної шкоди Заповіднику на загальну суму 256 293,07 грн.

За п. 2 Вимоги, Ревізією використання коштів на розроблення плану організації території Заповідника встановлено, що Державне підприємство «Науково-дослідний і проектний інститут містобудування» в акті здачі-приймання робіт (надання послуг) за жовтень 2012 року № ГС-501 до договору № 49, унаслідок проведення розрахунку вартості натурних досліджень відповідно до табл. 22, п. 2.9, розд. 2 ТЗЦНПР-91 з урахуванням виконання робіт з проведення локальних промірювань в натурі, які згідно з переліком послуг визначених у виконавчому кошторисі до зазначеного акта, не виконувалось чим завищило вартість наданих послуг на суму 83 220,83 грн., а Заповідник на порушення вимог пункту 4.3 договору від 25.09.2012 № 49 зайво їх оплатив, чим завдано матеріальної шкоди збитків Заповіднику на цю суму.

Вимогою зобов'язано позивача усунути вказані порушення і недоліки до 20.09.2016.

Суд відмічає, що відповідні висновки з Вимоги зазначені також у Акті. Відповідачем під час перевірки встановлено відповідні обставини та зазначено підстави для визначення завданої матеріальної шкоди Заповіднику на вказані в Вимозі суми коштів.

Відповідно до обставин справи між сторонами виник спір щодо обґрунтованості зроблених висновків відповідачем за Актом і, як наслідок, правомірність формування Вимоги.

У відповідності до статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" головними завданнями органу державного фінансового контролю є: з здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Згідно зі статтею 4 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

На підконтрольних установах, щодо яких за відповідний період їх фінансово-господарської діяльності відповідно до цього Закону проведено державний фінансовий аудит, інспектування за ініціативою органу державного фінансового контролю не проводиться.

Пунктами 4-5 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 550 від 20.04.2006 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться контролюючими органами відповідно до Закону та цього Порядку. Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів контрольно-ревізійної роботи, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.

Відповідно до частини 1 статті 3 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні", метою ведення бухгалтерського обліку і складання фінансової звітності є надання користувачам для прийняття рішень повної, правдивої та неупередженої інформації про фінансове становище, результати діяльності та рух грошових коштів підприємства.

Згідно з Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Пунктом 7 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

За положеннями постанови Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 № 266 "Про утворення міжрегіональних органів Державної аудиторської служби" до складу органів Державної аудиторської служби України входять Держаудитслужба та такі міжрегіональні територіальні органи: Північний офіс Держаудитслужби, Північно-східний офіс Держаудитслужби; Західний офіс Держаудитслужби та Східний офіс Держаудитслужби, які також наділені вищевказаними повноваженнями щодо вжиття в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб.

Пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550 обумовлено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

За приписами підпункту 9 пункту 4 Положення № 43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; вертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

В силу пункту 6 Положення № 43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Також за змістом Положення № 43 встановлено, що Держаудитслужба має право звернутися до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", згідно із якими державній контрольно-ревізійній службі надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно із методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою незабезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

На підставі наведеного колегія суддів дійшла висновку, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

З оскаржуваних пунктів Вимоги вбачається, що органом державного фінансового контролю виявлено збитки, завдані об'єктом контролю - Заповідником, та сформовано вищенаведені пункти з вимогою про необхідність опрацювання матеріалів та відшкодування виявлених збитків.

Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною та її скасування, тому Вимога, в частині оскаржуваних пунктів 1, 2, відшкодовується у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом органу державного фінансового контролю та, як наслідок, вирішується питання стосовно правомірності визначення розміру збитків.

Аналогічна правова позиція висловлена колегією суддів Судової палати Верховного Суду України у постановах від 23 червня та 07 липня 2015 року (справи №№ 21-967а15, 21-1008а15, відповідно), а також колегіями суддів Вищого адміністративного суду України у ухвалах від 17 та 20 вересня 2017 року (справи К/800/19471/17, К/800/23875/17) та в постанові Верховного суду від 01.03.2018 у справі № К/9901/23668/18.

Щодо вимог позивача про визнання протиправними висновків Державної фінансової інспекції, викладених в Акті, то суд зауважує на те, що акт перевірки не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог законодавства суб'єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

У відповідності до ч.ч. 1, 2, 4 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. У таких справах суб'єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин. Суд не може витребовувати докази у позивача в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, окрім доказів на підтвердження обставин, за яких, на думку позивача, відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів.

Відповідач, як суб'єкт владних повноважень, покладений на нього обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення виконав у повному обсязі.

Отже, виходячи з меж заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд приходить до висновку про те, що заявлені позовні вимоги про визнання протиправними висновків Державної аудиторської служби України, викладених в п.п. 1,2 Вимоги, а також похідні від них вимоги про визнання протиправними висновків Державної фінансової інспекції, викладені в Акті у відповідних частинах, є необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.

На підставі викладеного, керуючись статтями 6, 72- 77, 241- 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову Національного Києво-Печерського історико-культурного заповідника відмовити повністю.

Рішення відповідно до ст. 255 КАС України набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма часниками справи, якщо таку скаргу не було подано, а у разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного провадження.

Повне рішення складено 24.04.2018.

Головуючий суддя К.С. Пащенко

Суддя О.М. Чудак

Суддя Т.І. Шейко