Решение № 72063156, 05.02.2018, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА

01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

05 лютого 2018 року № 826/16196/17

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі:

головуючого судді Шейко Т.І.,

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовом

Державної служби України з лікарських засобів та контролю за наркотиками

до

Державної регуляторної служби України

про

визнання протиправним та скасування розпорядження

Третя особа без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача:

- Товариство з обмеженою відповідальністю «Гадячсир»;

встановив:

Державна служба України з лікарських засобів та контролю за наркотиками звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної регуляторної служби України, третя особа без самостійних вимог на предмет спору Товариство з обмеженою відповідальністю «Гадячсир», про визнання протиправним та скасування розпорядження Державної регуляторної служби України від 16 листопада 2017 року №159.

Позовні вимоги мотивовані тим, що за результатами розгляду скарги Товариства з обмеженою відповідальністю «Гадячсир» від 26 вересня 2017 року №143 щодо відмови Держлікслужби у переоформленні ліцензії серії АД №073678 строком дії з 09 серпня 2012 року по 09 серпня 2017 року на придбання, зберігання, використання прекурсорів (списку 2 таблиці IV) «Переліку наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів» на безстрокову, Державна регуляторна служба України встановила порушення Держлікслужбою вимог частини шостої статті 21 Закону України від 02 березня 2015 року №222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності» та винесла розпорядження від 16 листопада 2017 року №159, яким зобов’язала позивача усунути порушення вимог частини шостої статті 21 Закону України від 02 березня 2015 року №222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності» шляхом розгляду заяви ТОВ «Гадячсир» від 09 серпня 2017 року №127 з урахуванням вимог частини шостої статті 21 Закону України від 02 березня 2015 року №222-VIII.

Вказане розпорядження позивач вважає незаконним та таким, що підлягає скасуванню з огляду на те, що відповідно до пункту 22 статті 7 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» ліцензуванню підлягає такий вид господарської діяльності як культивування рослин, включених до таблиці I Переліку наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, затвердженого Кабінетом Міністрів України, розроблення, виробництво, виготовлення, зберігання, перевезення, придбання, реалізація (відпуск), ввезення на територію України, вивезення з території України, використання, знищення наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, включених до зазначеного переліку, - з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про наркотичні засоби, психотропні речовини і прекурсори». В той же час, однією з особливостей ліцензування діяльності з обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів відповідно до частини п’ятої статті 8 Закону України «Про наркотичні засоби, психотропні речовини і прекурсори» є те, що ліцензія на здійснення діяльності з обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів видається на п’ять років. При цьому, позивач зауважив, що сфера обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів увійшла до сфер, що охоплюється Угодою про асоціацію з Європейським Союзом, відповідно Україна взяла зобов’язання адаптувати своє законодавство в цій сфері до норм Європейського Союзу, згідно якого, зокрема, у відповідності до пункту 5 статті 3 Регламенту (ЄС) від 11 лютого 2004 року №273/2004 компетентні органи можуть обмежити дійсність ліцензії на строк до трьох років або зобов’язати операторів не рідше, ніж на три роки доводити, що вони продовжують виконувати умови, на яких було видано ліцензію. Цей факт підтверджує необхідність здійснення обмеження ліцензування, як заходу контролю в сфері обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів певним строком.

Крім того, позивач вказав на ту обставину, що рішення органу ліцензування оформляються організаційно – розпорядчими актами за підписом керівника органу або його заступника згідно з розподілом повноважень, позивач же відповідь ТОВ «Гадячсир» надав листом від 21 серпня 2017 року, що є службовою кореспонденцією, тобто на звернення ТОВ «Гадячсир» із заявою щодо переоформлення ліцензії, позивач жодного організаційно-розпорядчого акта не приймав, а лише надав інформаційну відповідь. А відповідач, приймаючи оскаржуване розпорядження, не звернув на це уваги.

В судовому засіданні представник позивача підтримав позов та просив його задовольнити.

Представник відповідача заперечував проти задоволення позовних вимог, зауваживши при цьому, що Державна регуляторна служба України при видачі розпорядження №159 діяла в межах компетенції та повністю дотрималась порядку та процедури, встановлених Законом №222.

При цьому, представник відповідача зазначив, що частина шоста статті 21 Закону №222 не встановлює порядок видачі, переоформлення або анулювання ліцензій, а містить положення, пов’язані із набранням чинності самим Законом, зокрема, стосовно безстрокового терміну дії ліцензій, які були чинними на день набрання чинності цим Законом та мали обмежений термін дії, а також можливості їх разового переоформлення. Суб’єкти господарювання, що мають ліцензії на провадження господарської діяльності з культивування рослин, включених до таблиці I Переліку наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, затвердженого Кабінетом Міністрів України, розроблення, виробництво, виготовлення, зберігання, перевезення, придбання, реалізація (відпуск), ввезення на територію України, вивезення з території України, використання, знищення наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, включених до зазначеного Переліку, які є чинними на день набрання чинності Законом №222 мають можливість переоформити зазначені ліцензії на безстрокові. Таким чином, на думку відповідача, ліцензія ТОВ «Гадячсир» серії АД №073678 строком дії з 09 серпня 2012 року по 09 серпня 2017 року стала безстроковою не в силу розпорядження №159, а автоматично, в силу Закону №222.

Норма частини шостої статті 21 Закону №222 за своїм змістом є нормою імперативного характеру, та має наслідком єдиний варіант застосування у випадку подачі заяви суб’єктом ліцензування відносно ліцензії, строк дії якої не закінчився станом на 28 червня 2015 року (дата набрання чинності Закону №222). Закон №222 не встановлює вимог щодо форми, змісту та строку подання суб’єктом господарювання заяви про переоформлення ліцензії у порядку частини шостої статті 21 цього Закону. Тому, посилання позивача на те, що ТОВ «Гадячсир» звернулось до Держлікслужби з листом від 09 серпня 2017 року №127, що нібито суперечить частині шостій статті 21 Закону №222 є необгрунтованим та спростовується наведеними відповідачем обставинами.

Представник третьої особи – Товариства з обмеженою відповідальністю «Гадячсир», також заперечував проти задоволення заявлених позовних вимог позивача. В своїх, як письмових поясненнях, так і в судовому засіданні, вказав на те, що позивач спотворює норму пункту 22 статті 7 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», посилаючись на особливості Закону України «Про наркотичні засоби, психотропні речовини і прекурсори», зокрема на п’ятирічний термін дії ліцензії. Закон №222 є уніфікованим і спеціальним законом з питань ліцензування видів господарської діяльності. Його норми мають превалюючу силу над нормами інших законів та підзаконних нормативно-правових актів.

Щодо посилань позивача на статтю 3 Регламенту ЄС від 11 лютого 2004 року №273/2004, представник третьої особи зауважив, що вказаний Регламент ЄС на даний час не імплементовано в законодавство України, і до того ж представником позивача зацитована відповідна норма не в повному обсязі. Так, відповідно до статті 3 Регламенту ЄС від 11 лютого 2004 року №273/2004 компетентні органи можуть обмежити термін дії ліцензії на строк не більше трьох років або можуть зобов’язати операторів і користувачів продемонструвати в певні періоди не більше трьох років, що умови, при яких отримана ліцензія, все ще виконуються. Ліцензія повинна вказувати на операцію або операції, для яких вона є дійсною з перерахуванням відповідних речовин. Компетентні органи зазвичай видають спеціальні ліцензії на необмежений термін, але які можуть бути тимчасово призупинені або анульовані при наявності достатніх підстав вважати, що власник більше не відповідає вимогам і не підходить для зберігання ліцензії, або коли умови, за яких було видано ліцензію, ще не виконано.

Таким чином, третя особа вважає, що відсутні будь-які підстави для задоволення позову.

У судовому засіданні 23 січня 2018 року суд протокольною ухвалою закрив стадію підготовчого провадження та за згодою учасників справи перейшов до розгляду справи по суті в цей же день.

Суд, заслухавши доводи та заперечення всіх учасників справи, за їх клопотанням завершив розгляд справи у порядку письмового провадження.

Дослідивши матеріали справи, оцінивши наявні докази, суд дійшов наступних висновків.

Як вбачається із матеріалів справи розпорядженням Державної регуляторної служби України від 16 листопада 2017 року №159 «Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування» зобов’язано Державну службу України з лікарських засобів та контролю за наркотиками усунути порушення вимог частини шостої статті 21 Закону України від 02 березня 2015 року №222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності», розглянувши заяву ТОВ «Гадячсир» від 09 серпня 2017 року №127 з урахуванням вимог частини шостої статті 21 Закону України від 02 березня 2015 року №222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності».

Вказане розпорядження прийняте на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України від 14 листопада 2017 року №2.1 (протокол №13 – 17) за результатом розгляду скарги ТОВ «Гадячсир» від 26 вересня 2017 року №143, яким встановлено порушення Державною службою України з лікарських засобів та контролю за наркотиками вимог частини шостої статті 21 Закону України від 02 березня 2015 року №222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності» (згідно з якою ліцензії, які є чинними на день набрання чинності цим Законом та мали обмежений термін дії, є безстроковими і можуть бути, за заявою ліцензіата, переоформлені відповідним органом ліцензування безкоштовно у тижневий строк) щодо відмови Державної служби України з лікарських засобів та контролю за наркотиками у переоформленні за заявою ТОВ «Гадячсир» від 09 серпня 2017 року №127 ліцензії серії АД №073678 строком дії з 09 серпня 2012 року по 09 серпня 2017 року на придбання, зберігання, використання прекурсорів (списку 2 таблиці IV) «Переліку наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів», на безстрокову.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, суд зазначає наступне.

Відповідно до Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24 грудня 2014 року №724 Державна регуляторна служба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.

Державна регуляторна служба є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

Відповідно до пункту 3 Положення, на Державну регуляторну службу покладається ряд основних завдань, одним з яких є реалізація державної регуляторної політики, політики з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

Державна регуляторна служба відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, здійснює нагляд за дотриманням органами ліцензування законодавства у сфері ліцензування та надає роз’яснення щодо його застосування; формує експертно-апеляційну раду та здійснює її організаційне, інформаційне та матеріально-технічне забезпечення; видає відповідно до Закону України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» розпорядження про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування; здійснює інші повноваження, визначені законом (пункт 4 Положення).

Згідно із статтею 4 Закону України від 02 березня 2015 року №222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності» спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, серед іншого: здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; утворює Експертно-апеляційну раду з питань ліцензування та забезпечує її діяльність.

У відповідності з статтею 5 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» експертно-апеляційна рада з питань ліцензування є постійно діючим колегіальним органом при спеціально уповноваженому органі з питань ліцензування та діє за регламентом, що затверджується спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування.

Обов’язками Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування є, зокрема, розгляд апеляцій та інших скарг здобувачів ліцензії, ліцензіатів на дії органу ліцензування або інших заявників щодо порушення законодавства у сфері ліцензування.

Відповідно до частини 11 статті 5 Закону рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування щодо розгляду апеляцій або інших скарг здобувачів ліцензій чи ліцензіатів, проектів нормативно-правових актів та/або пропозицій про запровадження чи скасування ліцензування виду господарської діяльності є обов’язковими для розгляду спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування у триденний строк з дня ухвалення відповідного рішення Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування і є підставою для видання спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування розпорядження про задоволення апеляції або про відхилення апеляції, про розгляд скарг, про погодження чи відхилення проектів нормативно-правових актів та/або усунення порушень законодавства у сфері ліцензування.

Розпорядження про задоволення апеляції чи про відхилення апеляції, про розгляд скарг, про погодження чи відхилення проектів нормативно-правових актів та/або усунення порушень законодавства у сфері ліцензування надсилаються відповідному органу ліцензування та здобувачеві ліцензії, ліцензіату чи заявнику протягом трьох робочих днів з дня їх прийняття.

З огляду на викладене, відповідач, як центральний орган виконавчої влади, що реалізує політику ліцензування у сфері господарської діяльності, має повноваження на видачу розпорядження про усунення порушень законодавства.

За загальним правилом діловодства розпорядження містить розпорядчу частину із завданням, виконання якого сприятиме розв’язанню певного питання.

Так, 28 червня 2015 року набрав чинності Закон України від 02 березня 2015 року №222-VIII «Про ліцензування видів господарської діяльності», який регулює суспільні відносини у сфері ліцензування видів господарської діяльності, визначає виключний перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню, встановлює уніфікований порядок їх ліцензування, нагляд і контроль у сфері ліцензування, відповідальність за порушення законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності.

Згідно з частиною першою статті 3 Закону №222 державна політика у сфері ліцензування грунтується на принципі єдиної державної системи ліцензування, що реалізується, зокрема, шляхом визначення Кабінетом Міністрів України органів ліцензування та видів господарської діяльності згідно із статтею 7 цього Закону, на які відповідний орган ліцензування видає ліцензії.

Законом №222 визначено вичерпний перелік видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню.

Відповідно до пункту 22 частини першої статті 7 Закону №222 ліцензуванню підлягають такі види господарської діяльності, як культивування рослин, включених до таблиці I Переліку наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, затвердженого Кабінетом Міністрів України, розроблення, виробництво, виготовлення, зберігання, перевезення, придбання, реалізація (відпуск), ввезення на територію України, вивезення з території України, використання, знищення наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, включених до зазначеного Переліку, - з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про наркотичні засоби, психотропні речовини і прекурсори».

Частиною шостою статті 21 «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №222 встановлено, що ліцензії на провадження видів діяльності, що на день набрання чинності цим Законом є чинними, продовжують діяти.

Ліцензії на провадження видів господарської діяльності, визначених у статті 7 цього Закону, які є чинними на день набрання чинності цим Законом та мали обмежений термін дії, є безстроковими і можуть бути, за заявою ліцензіата, переоформлені відповідним органом ліцензування безкоштовно у тижневий строк.

Ліцензія, що видана третій особі – Товариству з обмеженою відповідальністю «Гадячсир» серії АД №073678 строком дії з 09 серпня 2012 року по 09 серпня 2017 року на придбання, зберігання, використання прекурсорів (списку 2 таблиці IV) «Переліку наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів», на момент набрання чинності Законом №222 була чинною.

09 серпня 2017 року ТОВ «Гадячсир» на адресу позивача направило листа за вих. №127 з проханням переоформити діючу ліцензію.

Натомість, листом від 21 серпня 2017 року №1558-11.01/11.0/146-17 Держлікслужба повідомила про те, що ліцензія на здійснення діяльності з обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, у відповідності із Законом України «Про наркотичні засоби, психотропні речовини і прекурсори», видається на п’ять років.

Таким чином, першоджерелом спору у даній справі є невідповідність частини шостої статті 21 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» і частини п’ятої статті 8 Закону України «Про наркотичні засоби, психотропні речовини і прекурсори».

Позивач, посилаючись на застереження, зазначені у пункті 22 статті 7 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», зокрема на врахування особливостей, встановлених Законом України «Про наркотичні засоби, психотропні речовини і прекурсори», вважає частину п’яту статті 8 Закону України «Про наркотичні засоби, психотропні речовини і прекурсори» спеціальною нормою у сфері ліцензування.

Однак, таку думку позивача суд вважає помилковою.

Дійсно, як вже було зазначено вище, положення пункту 22 частини першої статті 7 Закону №222 передбачають врахування особливостей, визначених Законом України «Про наркотичні засоби, психотропні речовини і прекурсори», при здійсненні ліцензування такого виду господарської діяльності, як культивування рослин, включених до таблиці I Переліку наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, затвердженого Кабінетом Міністрів України, розроблення, виробництво, виготовлення, зберігання, перевезення, придбання, реалізація (відпуск), ввезення на територію України, вивезення з території України, використання, знищення наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, включених до зазначеного Переліку.

Проте, Закон України «Про наркотичні засоби, психотропні речовини і прекурсори» визначає загалом правові та організаційні засади державної політики щодо обігу в Україні наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, встановлює порядок державного контролю, повноваження органів виконавчої влади, права та обов’язки фізичних і юридичних осіб у сфері обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів, які в цілому мають враховуватись, серед іншого, органом ліцензування.

В той же час, саме Закон України №222 «Про ліцензування видів господарської діяльності» є спеціальним законом у сфері ліцензування, до того ж прийнятий пізніше (набув чинності 28 червня 2015 року).

Частиною 12 статті 13 Закону №222 встановлено, що ліцензія видається на необмежений строк. При цьому, будь-яких застережень, які б відсилали на положення інших законів чи підзаконних нормативно-правових актів, - вказана норма частини 12 статті 13 Закону не містить.

Дана норма частини 12 статті 13 Закону №222 кореспондується з положеннями частини 6 статті 21 цього ж Закону, вказуючи на безстроковість дій виданих ліцензій.

В контексті зазначеного, слушною є думка третьої особи з приводу посилань позивача на статтю 3 Регламенту ЄС від 11 лютого 2004 року №273/2004, яка зводиться до того, що компетентні органи можуть обмежити термін дії ліцензії на строк не більше трьох років або ж тимчасово призупинити чи анулювати видані ліцензії. Проте ці дії можуть бути вчинені при наявності достатніх підстав вважати, що власник більше не відповідає вимогам і не підходить для зберігання ліцензії, або коли умови, за яких було видано ліцензію, ще не виконано. Стосовно господарської діяльності третьої особи, яка вчиняється на підставі ліцензії Держлікслужби, жодних порушень, як наголосив представник, не встановлено.

Крім того, в обгрунтування своїх позовних вимог позивач вказував на те, що третя особа звернулась до Держлікслужби щодо переоформлення ліцензії з листом, а не із заявою, як того вимагають положення Закону №222.

Слід зазначити, що положеннями Закону №222 не встановлена форма заяви з приводу видачі (переоформлення) ліцензії. Відсутність у листі ТОВ «Гадячсир» від 09 серпня 2017 року за вих. №127 назви звернення у вигляді «Заява» не нівелює змісту самого звернення, як прохання переоформити ліцензію. Тому відсутні будь-які правові підстави вважати, що ТОВ «Гадячсир» звернулося до позивача не у встановлений чинним законодавством України спосіб.

Також, позивач наголошував на тому, що рішення органу ліцензування оформляються організаційно – розпорядчими актами за підписом керівника органу або його заступника згідно з розподілом повноважень, позивач же відповідь ТОВ «Гадячсир» надав листом від 21 серпня 2017 року, що є службовою кореспонденцією, тобто на звернення ТОВ «Гадячсир» із заявою щодо переоформлення ліцензії, позивач жодного організаційно-розпорядчого акта не приймав, а лише надав інформаційну відповідь, а відповідач, приймаючи оскаржуване розпорядження, не звернув на це уваги.

Однак, на думку суду, не прийняття на звернення суб’єкта ліцензування щодо переоформлення ліцензії органом ліцензування організаційно-розпорядчого акта, як того вимагають положення Закону №222, а надання негативної відповіді листом, не унеможливлює звернення цього суб’єкта зі скаргою до Державної регуляторної служби, а останньою, в свою чергу, розгляду такої скарги.

У відповідності до частини другої статті 4 Закону №222 розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов’язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами – підприємцями.

В розумінні вказаної норми форма прийнятого Державною регуляторною службою розпорядження обов’язково має містити виконувану складову, що визначатиме шлях усунення порушення.

В протилежному випадку, суть існування Державної регуляторної служби в якості контролюючого органу знівелюється до формальної.

В цьому аспекті норма частини шостої статті 21 Закону №222 є імперативною, виключає дискрецію позивача та має наслідком єдиний варіант застосування у випадку подачі заяви суб’єктом ліцензування з ліцензією, строк дії якої не закінчився станом на 28 червня 2015 року.

Зважаючи на те, що позивачем порушена ця норма, відповідач справедливо задовольнив скаргу третьої особи та визначив позивачу шлях для повного захисту порушених прав заявника, не підміняючи при цьому орган ліцензування.

Як слушно зазначив у судовому засіданні представник відповідача та представник третьої особи, посилаючись на практику, зокрема, Київського апеляційного адміністративного суду у справі №826/3609/16, Вищого адміністративного суду України (ухвала від 13 червня 2017 року К/800/37022/16), що видана Товариству з обмеженою відповідальністю «Гадячсир» ліцензія серії АД №073678 строком дії з 09 серпня 2012 року по 09 серпня 2017 року на придбання, зберігання, використання прекурсорів (списку 2 таблиці IV) «Переліку наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів» стала безстроковою не в силу рішення позивача чи розпорядження відповідача, а в силу Закону №222, оскільки частиною шостою статті 21 цього Закону ліцензії визнані безстроковими.

Відтак, позовні вимоги Державної служби України з лікарських засобів та контролю за наркотиками є необгрунтованими, відповідно такими, що задоволенню не підлягають.

Керуючись статтями 241-243, 246 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва –

в и р і ш и в:

1. У задоволенні позовних вимог Державної служби України з лікарських засобів та контролю за наркотиками відмовити.

Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України.

Рішення може бути оскаржено до Київського апеляційного адміністративного суду в порядку та у строки, встановлені статтями 295 – 297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя Т.І. Шейко