Решение № 140356300, 05.10.2026, Черкаський окружний адміністративний суд

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 жовтня 2026 рокусправа № 580/8059/26м. Черкаси

Черкаський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Кульчицького С.О., розглянувши в порядку спрощеного провадження без виклику сторін у адміністративну справу за позовом Департаменту дорожньо-транспортної інфраструктури та екології Черкаської міської ради до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Комунальне підприємство «Черкасиелектротранс» Черкаської міської ради, Товариство з обмеженою відповідальністю «КОЛТЕХ-ТРАНС», фізична особа-підприємець ОСОБА_1 , Товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «ВЕКТОР-УСПІХ», про визнання протиправним та скасування висновку в частині,

ВСТАНОВИВ:

До Черкаського окружного адміністративного суду звернувся Департамент дорожньо-транспортної інфраструктури та екології Черкаської міської ради (далі - позивач) з позовом до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області (далі - відповідач), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Комунальне підприємство «Черкасиелектротранс» Черкаської міської ради, Товариство з обмеженою відповідальністю «КОЛТЕХ-ТРАНС», фізична особа-підприємець ОСОБА_1 , Товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «ВЕКТОР-УСПІХ», в якому з урахуванням заяви про зменшення позовних вимог від 21.08.2026 та ухвали суду від 01.09.2026 просить:

- визнати протиправним та скасувати п. 2 вимоги Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області №262305-14/2108-2026 від 08.07.2026 про усунення виявлених порушень.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуваний п. 2 вимоги щодо відшкодування ЧЕТС на користь місцевого бюджету зайвих виплат на суму 47 857 797,06 грн, здійснених внаслідок зайвого прийняття та оплати Департаментом транспортних послуг, відповідно до норм статей 22, 610-625, 1166 Цивільного кодексу України є протиправною та підлягає до скасування, оскільки виключно в межах певних бюджетних асигнувань розпорядники бюджетних коштів можуть брати бюджетні зобов`язання та здійснювати необхідні платежі. Такі бюджетні асигнування встановлюються відповідними кошторисами з врахуванням необхідності виконання бюджетних зобов`язань минулих років, що були взяті на облік відповідними органами Державного казначейства України. У разі дотримання вимог ч. 4 ст. 11 Закону України «Про міський електричний транспорт» договір про організацію надання транспортних послуг не відповідатиме рішенню Черкаської міської ради «Про бюджет Черкаської міської територіальної громади», тобто, буде укладений без наявних бюджетних асигнувань. Відповідно до абз. 1 ч. 4 ст. 48 Бюджетного кодексу України зобов`язання, взяті учасником бюджетного процесу без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), не вважаються бюджетними зобов`язаннями (крім витрат, що здійснюються відповідно до частини шостої цієї статті) і не підлягають оплаті за рахунок бюджетних коштів. Взяття таких зобов`язань є порушенням бюджетного законодавства. Витрати бюджету на покриття таких зобов`язань не здійснюються. Враховуючи вимоги вищезазначеної норми, укладання договору про організацію надання транспортних послуг в порядку, визначеному ч. 4 ст. 11 Закону України «Про міський електричний транспорт», призводить до порушення бюджетного законодавства. Згідно п. 6.1. Положення про департамент дорожньо-транспортної інфраструктури та екології Черкаської міської ради, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 18.05.2023 року №41-38, департамент фінансується з міського бюджету згідно кошторисів видатків, затверджених на поточний період. На підставі вищевикладеного, з метою недопущення порушення бюджетного законодавства, при укладанні договору про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом необхідно керуватись вимогами бюджетного законодавства, як спеціалізованими нормами, які мають вищу юридичну силу. Як наслідок вважає, що дії Департаменту дорожньо-транспортної інфраструктури та екології Черкаської міської ради не містять ознак порушення та повністю відповідають вимогам чинного законодавства України. Також зазначено, що згідно реєстру бюджетних фінансових зобов`язань розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів від 23.01.2025 №17 та реєстру бюджетних зобов`язань розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів від 27.01.2025 №7 органом Державної казначейської служби України зареєстровано та взято на облік договір №18-25 про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом від 22.01.2025, а також акт виконаних робіт з надання транспортних послуг №1 від 27.01.2025. Тобто, органом Державної казначейської служби України, який здійснює відповідний контроль, не було виявлено факту відсутності відповідних бюджетних асигнувань, що в свою чергу спростовує твердження відповідача. Вказано, що станом на 31.12.2025, ніякої заборгованості департаменту дорожньо-транспортної інфраструктури та екології Черкаської міської ради перед комунальним підприємством «Черкасиелектротранс» Черкаської міської ради не існувало, оскільки ніякі акти виконаних робіт з надання транспортних послуг за другу половину грудня 2025 року комунальним підприємством «Черкасиелектротранс» Черкаської міської ради не оформлювались, а відповідно не надавались департаменту дорожньо-транспортної інфраструктури та екології Черкаської міської ради. Зазначено, що Департамент дорожньо-транспортної інфраструктури та екології Черкаської міської ради не був стороною правовідносин, які виникли на підставі договорів укладених комунальним підприємством «Черкасиелектротранс» Черкаської міської ради. Враховуючи, що вимоги Методики визначення вартості дорожніх робіт та послуг щодо визначення вартості нового будівництва, реконструкції, ремонтів та експлуатаційного утримання автомобільних доріг загального користування, затвердженої наказом Міністерства інфраструктури України від 07.10.2022 №753, не регулюють питання утримання вулиць і доріг міст та населених пунктів, відповідно не є обов`язковими до виконання Департаментом дорожньо-транспортної інфраструктури та екології Черкаської міської ради при здійсненні повноважень.

Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 03.08.2026 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито позовне провадження у справі, справу вирішено розглядати за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у письмовому провадженні) за наявними у справі матеріалами.

Відповідач позов не визнав, надав до суду письмовий відзив, в якому зазначив, що в ході ревізії встановлено порушення, що видатки грудня 2024 року в сумі 9 277 840,00 грн проведені Департаментом коштами 2025 року як поточні, без реєстрації кредиторської заборгованості минулого року. ЧЕТС у грудні 2024 року не складено та не надано Департаменту для реєстрації і оплати Акт виконаних робіт з надання транспортних послуг за період з 07.12.2024 по 31.12.2024. Департаментом не відображено у бухгалтерському обліку та звітності кредиторську заборгованість за фактично отримані у грудні 2024 року послуги з перевезення пасажирів тролейбусами за період з 07.12.2024 по 31.12.2024, що призвело до віднесення видатків минулого бюджетного періоду на поточні видатки 2025 року. Наголошено, що позивач не заперечує проти наступних фактів: 1) відсутність станом на 01.01.2025 зареєстрованої в установленому порядку заборгованості за минулий бюджетний період (грудень 2024 року) на загальну суму 9 277 840,00 грн; 2) взяття Департаментом зобов`язань за КПКВК 1917426 за 2024 рік (шляхом підписання Акту виконаних робіт з надання транспортних послуг КП «Черкасиелектротранс» за транспортні послуги, що були надані в період з 07.12.2024 по 31.12.2024 на загальну суму 9 277 840,00 грн) понад суму бюджетних асигнувань за КПКВК 1917426 на 2024 рік, оскільки по Договорах № 23-24, №45-24, 52-24 КП «Черкасиелектротранс» отримано від Департаменту за надані в період з 01.01.2024 по 06.12.2024 року транспортні послуги кошти за КПКВК 1917426 КЕКВ 2240 в загальній сумі 140 324 122,79 грн, що відповідає сумі річних бюджетних асигнувань кошторису Департаменту за КПКВК 1917426 КЕКВ 2240 на 2024 рік. Ревізією дотримання законодавства при перерахуванні Департаментом на рахунки ЧЕТС коштів по Договору № 77-25 встановлено порушення вимог ст. 3, ст. 47, ст. 48 (зокрема, абзац 1 частини першої статті 48; частина 4 статті 48), ст. 49 Бюджетного кодексу, п.2.1 Порядку № 309, в частині погашення Департаментом в січні 2026 року зобов`язань, що виникли в минулому бюджетному періоді (грудень 2025 року), за відсутності зареєстрованої в установленому порядку заборгованості за минулий бюджетний період на загальну суму 7 696 074,72 грн. також в ході зустрічної звірки на ЧЕТС виявлено завищення витрат ЧЕТС на електричну енергію внаслідок порушення ЧЕТС вимог пункту 2 частини 5 статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922 (далі Закон № 922), в частині підвищення ціни за одиницю товару більше ніж на 10 відсотків та із збільшенням суми договору, що в подальшому призвело до зайвого відшкодування Департаментом витрат ЧЕТС на електричну енергію в 2023-2025 роках та за січень-лютий 2026 року на загальну суму 7 561 766,72 грн. На підставі вищевикладених обставин відповідач вважає, що позов є необґрунтованим та задоволенню не підлягає.

Третя особа - Комунальне підприємство «Черкасиелектротранс» Черкаської міської ради, надала до суду письмові пояснення щодо позову, в яких вказала, що в оскаржуваній вимозі відповідача №262305-14/2108-2026 від 08.07.2026 року про усунення виявлених порушень не зазначено про відсутність замовлення КП «ЧЕТС» на пасажирські перевезення міським електричним транспортом на 2023 рік, тому, твердження про безпідставність укладення Договору про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом на листопад грудень 2023 року від 06.12.2023 № 63-2023 є необґрунтованими. В свою чергу рішенням виконавчого комітету Черкаської міської ради від 18.04.2023 № 396 «Про укладання договору про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом на 2023 рік» КП «ЧЕТС» встановлено замовлення обсяг транспортної роботи на тролейбусних маршрутах 1873,20809 тисяч тролейбусо-кілометрів. Оскільки відповідачем у вимозі №262305-14/2108-2026 від 08.07.2026 року чітко та однозначно не зазначено у чому полягає порушення Позивачем ч. 4 ст. 11 Закону № 1914-IV, КП «ЧЕТС» формує припущення, що відповідач вбачає порушення у поширенні положень договору на період до його укладення. Також вказано, що в ході перевірки і надання оцінки виконанню умов договорів про постачання електричної енергії споживачу на 2023 2026 роки аудитором залишено поза увагою на підставі якої норми законодавства відбувалась зміна ціни за одиницю електроенергії і ціни по договору. Наголошено, що КП «ЧЕТС» правомірно корегувало ціну під час дії Договору і не допускало жодних порушень Особливостей і Закону України «Про публічні закупівлі», тому вважає, що позов є обґрунтованим та таким, що підлягає до задоволення.

Інші треті особи - Товариство з обмеженою відповідальністю «КОЛТЕХ-ТРАНС», фізична особа-підприємець ОСОБА_1 , Товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «ВЕКТОР-УСПІХ» не подали до суду письмові пояснення щодо позову.

Ухвалою суду від 01.09.2026 прийнято до розгляду заяву про зменшення позовних вимог.

Розглянувши подані документи і матеріали, оцінивши належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності, суд зазначає наступне.

Із наявних у матеріалах справи доказів судом встановлено, що відповідно до пункту 4.7.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північного офісу Держаудитслужби на ІІ квартал 2026 року, працівниками відділу контролю у галузі промисловості, інфраструктури та ЖКГ Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області, зокрема головним державним аудитором відділу контролю у галузі промисловості, інфраструктури та ЖКГ Управління Чумак О.М. (направлення на проведення ревізії від 13.04.2026 №202), проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту дорожньо-транспортної інфраструктури та екології Черкаської міської ради за період з 01.01.2023 по 31.03.2026. Результати перевірки оформлені актом від 25.06.2026 №262305-30/18.

Вищезазначеною перевіркою встановлено, зокрема, порушення позивачем вимог частини 4 статті 11 Закону України «Про міський електричний транспорт» від 29.06.2004 № 1914-IV, пунктів 5, 9, 20 Договору про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом на 2023 рік від 21.04.2023 № 11-2023 (далі Договір № 11-2023), в частині безпідставного укладання Договору про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом на листопад грудень 2023 року від 06.12.2023 № 63-2023 (далі Договір № 63-2023) (більше, ніж 1 договір на рік), складання Комунальним підприємством «Черкасиелектротранс» Черкаської міської ради (далі ЧЕТС) та надання для оплати Департаменту Актів виконаних ЧЕТС робіт з надання транспортних послуг за листопад-грудень 2023 року, прийняття до оплати та оплати Департаментом транспортних послуг за листопад-грудень 2023 року у завищеному на 23 322 115,62 грн розмірі, внаслідок включення в Договір № 63-2023 та врахування в Актах виконаних ЧЕТС робіт з надання транспортних послуг за листопад-грудень 2023 року суми доходів від продажу проїзних документів усіх видів та чистого доходу від надання додаткових послуг за іншими напрямками господарської діяльності у безпідставно занижених розмірах порівняно із Договором № 11-2023 на вказану суму.

Також перевіркою встановлено, зокрема, порушення позивачем вимог статей 3, 47, абзацу першого частини першої статі 48, частини 4 статті 48, статті 49 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 року №2456-VI (далі - Бюджетний кодекс), пункту 2.1 Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов`язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 02.03.2012 № 309, в частині погашення Департаментом в січні 2025 року зобов`язань, що виникли в минулому бюджетному періоді (грудень 2024 року), за відсутності зареєстрованої в установленому порядку заборгованості за минулий бюджетний період на загальну суму 9 277 840,00 грн; а також порушення вимог статті 48 Бюджетного кодексу (розпорядники бюджетних коштів мають право брати зобов`язання та здійснювати платежі виключно в межах встановлених бюджетних асигнувань), абзацу 2 пункту 5 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, в частині взяття зобов`язань за КПКВК 1917426 за 2024 рік без відповідних бюджетних асигнувань та з перевищенням повноважень, встановлених Бюджетним кодексом, на загальну суму 9 277 840,00 гривень. В результаті даного порушення Департаменту та, як наслідок, місцевому бюджету завдано матеріальної шкоди (збитків) на відповідну суму.

Крім того, відповідачем під час перевірки встановлено, зокрема, порушення вимог статей 3, 47, абзацу першого частини першої статті 48, частини 4 статті 48, статті 49 Бюджетного кодексу, пункту 2.1 Порядку № 309, в частині погашення Департаментом в січні 2026 року зобов`язань, що виникли в минулому бюджетному періоді (грудень 2025 року), за відсутності зареєстрованої в установленому порядку заборгованості за минулий бюджетний період на загальну суму 7 696 074,72 гривень. Департаментом, як органом управління ЧЕТС, не забезпечено своєчасне подання ЧЕТС Акту виконаних робіт з надання транспортних послуг та реєстрації заборгованості за фактично надані послуги станом на 31.12.2025, в результаті зазначеного допущено оплату небюджетної заборгованості, що заборонено статтями. 3, 47, 48, 49 Бюджетного кодексу та пунктами. 2.1, 4.1 Порядку № 309. В результаті даного порушення Департаменту та, як наслідок, місцевому бюджету завдано матеріальної шкоди (збитків) на відповідну суму.

В акту перевірки зазначено, зокрема, що під час зустрічної звірки на ЧЕТС виявлено завищення витрат ЧЕТС на електричну енергію внаслідок порушення ЧЕТС вимог пункту 2 частини 5 статті 41 Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922, в частині підвищення ціни за одиницю товару більше ніж на 10 відсотків та із збільшенням суми договору, що в подальшому призвело до зайвого відшкодування Департаментом витрат ЧЕТС на електричну енергію в 2023-2025 роках та за січень-лютий 2026 року на загальну суму 7 661 766,72 гривень. В результаті даного порушення Департаменту та, як наслідок, місцевому бюджету завдано матеріальної шкоди (збитків) на відповідну суму.

На підставі вищевикладених порушень Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області прийнято вимогу №262305-14/2108-2026 від 08.07.2026 про усунення виявлених порушень, пунктом 2 якої зобов`язано позивача забезпечити відшкодування ЧЕТС на користь місцевого бюджету зайвих виплат на суму 47 857 797,06 грн, здійснених внаслідок зайвого прийняття та оплати Департаментом транспортних послуг, відповідно, але не виключно, до норм статей 22, 610-625, 1166 Цивільного кодексу України. У разі неможливості забезпечення відшкодування у згаданому порядку, розглянути питання щодо відшкодування втрати активів особою, яка допустила порушення відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України.

Не погоджуючись із вищезазначеною вимогою контролюючого органу, позивач звернувся до суду із даним позовом.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, судом враховано, що правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначаються Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-XII), частиною першої статті 1 якого установлено, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Пунктом 1 «Положення про Державну аудиторську службу України», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43, встановлено, що Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення про Державну аудиторську службу України).

Згідно з частиною першою статті 2 Закону №2939-ХІІ головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону №2939-ХІІ).

За визначенням, наведеним у частині першій статті 3 Закону №2939-ХІІ державний фінансовий аудит є різновидом державного фінансового контролю і полягає у перевірці та аналізі органом державного фінансового контролю фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті.

За змістом пунктів 1, 7, 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право перевіряти у підконтрольних установах грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

З аналізу наведених норм видно, що Держаудитслужба та її територіальні органи мають право здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та, у разі виявлення порушень законодавства, пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, контролюючий орган має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не вжито заходів щодо усунення виявлених під час здійснення перевірки порушень законодавства.

Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (далі - Порядок №550).

За приписами Порядку №550 у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому (пункт 45).

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, та у разі надходження заперечень до нього - не пізніше ніж 10 робочих днів після надсилання висновків на такі заперечення об`єкту контролю надсилається вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування (пункт 46).

Суд зазначає, що оскаржуваний п. 2 вимоги Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області №262305-14/2108-2026 від 08.07.2026 про усунення виявлених порушень - є індивідуально-правовим актом і в силу закону є обов`язковою до виконання підконтрольною установою, якій вона адресована (відповідний висновок викладено у постанові Верховного Суду від 30.12.2024 у справі №440/4083/22).

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23.02.2016 року по справі №818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом у постанові від 08.05.2018 у справі №826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Верховний Суд у постанові від 08.05.2018 у справі № 826/3350/17 також дійшов висновків, що законна вимога контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб`єкта (об`єкта контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім.

До того ж, у постанові від 08.05.2018 у справі № 826/3350/17 ВС зазначив, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

До подібних висновків Верховний Суд дійшов і у постановах від 06.08.2020 у справі №826/6254/17, від 11.09.2018 у справі №825/1481/16, від 11.10.2018 у справі №813/4101/17, від 20.11.2018 у справі №815/4223/16.

Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема, обов`язки для свого адресата, а відтак, наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення з відповідним позовом.

Матеріалами справи підтверджено, що Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області прийнято вимогу №262305-14/2108-2026 від 08.07.2026 про усунення виявлених порушень, пунктом 2 якої зобов`язано позивача забезпечити відшкодування ЧЕТС на користь місцевого бюджету зайвих виплат на суму 47 857 797,06 грн, здійснених внаслідок зайвого прийняття та оплати Департаментом транспортних послуг, відповідно, але не виключно, до норм статей 22, 610-625, 1166 Цивільного кодексу України. У разі неможливості забезпечення відшкодування у згаданому порядку, розглянути питання щодо відшкодування втрати активів особою, яка допустила порушення відповідно до норм статей 130-136 Кодексу законів про працю України.

Так, під час проведення ревізії контролюючим органом встановлено порушення позивачем вимог чинного законодавства, що відображено в Акті ревізії (на стор. 15-18) та у Вимозі, а саме: « 1. Порушення вимог частини 4 статті 11 Закону України «Про міський електричний транспорт» від 29.06.2004 № 1914-IV, пунктів 5, 9, 20 Договору про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом на 2023 рік від 21.04.2023 № 11-2023 (далі Договір № 11-2023), в частині безпідставного укладання Договору про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом на листопад грудень 2023 року від 06.12.2023 № 63-2023 (далі Договір № 63-2023) (більше, ніж 1 договір на рік), складання Комунальним підприємством «Черкасиелектротранс» Черкаської міської ради (далі ЧЕТС) та надання для оплати Департаменту Актів виконаних ЧЕТС робіт з надання транспортних послуг за листопад-грудень 2023 року, прийняття до оплати та оплати Департаментом транспортних послуг за листопад-грудень 2023 року у завищеному на 23 322 115,62 грн розмірі, внаслідок включення в Договір № 63-2023 та врахування в Актах виконаних ЧЕТС робіт з надання ранспортних послуг за листопад-грудень 2023 року суми доходів від продажу проїзних документів усіх видів та чистого доходу від надання додаткових послуг за іншими напрямками господарської діяльності у безпідставно занижених розмірах порівняно із Договором № 11-2023 на вказану суму. В результаті даного порушення Департаменту та, як наслідок, місцевому бюджету завдано матеріальної шкоди (збитків) на відповідну суму.

Встановлено, що при наявності Договору № 11-2023 із терміном дії по грудень 2023 року, між ЧЕТС і Департаментом укладається Договір № 63-2023 на листопад-грудень 2023 року із сумами доходів КП «Черкасиелектротранс» від продажу проїзних документів усіх видів та чистого доходу від надання додаткових послуг за іншими напрямками господарської діяльності, у безпідставно занижених розмірах порівняно із Договором № 11-2023, що призвело до збільшення потреби в бюджетних коштах на відповідну суму. При цьому, відповідно до вимог ч. 4 ст. 11 Закону України «Про міський електричний транспорт» від 29.06.2004 № 1914-IV: «Договір про організацію надання транспортних послуг укладається на основі типового договору не пізніше ніж за квартал до початку його дії на строк не менше року». Зокрема, у Договорі № 11-2023 (в редакції станом на 22.11.2023 дату перед укладанням додаткового договору від 23.11.2023 № 2 до Договору № 11-2023), встановлені завданням Департаменту для ЧЕТС доходи від продажу проїзних документів усіх видів та чистого доходу від надання додаткових послуг за іншими напрямками господарської діяльності на листопад 2023 року в сумі 15 544 172,00 грн, на грудень 2023 року в сумі 13 330 407,66 гривень.

Відповідно до Договору № 63-2023 (станом на 06.12.2023 року), встановлено ЧЕТС завданням Департаменту доходи від продажу проїзних документів усіх видів та чистого доходу від надання додаткових послуг за іншими напрямками господарської діяльності в наступних розмірах:

1) на листопад 2023 року в сумі 1 500 000,00 грн, що на 14 044 172,00 грн менше, ніж у Договорі № 11-2023 (в редакції станом на 22.11.2023) на листопад 2023 року;

2) на грудень 2023 року в сумі 1 499 999,65 грн, що на 11 830 408,01 грн менше, ніж у Договорі № 11-2023 (в редакції станом на 22.11.2023) на грудень 2023 року.

В актах виконаних робіт з надання транспортних послуг ЧЕТС за листопад 2023 року враховано суми доходів від продажу проїзних документів усіх видів та чистого доходу від надання додаткових послуг за іншими напрямками господарської діяльності у розмірах, визначених Договором № 63-2023 у занижених розмірах порівняно з Договором № 11-2023 (із змінами), а саме: 1 500 000,00 гривень.

Також в актах виконаних робіт з надання транспортних послуг ЧЕТС за грудень 2023 року враховано суми доходів від продажу проїзних документів усіх видів та чистого доходу від надання додаткових послуг за іншими напрямками господарської діяльності у розмірах, визначених Договором № 63-2023 у занижених розмірах порівняно з Договором № 11-2023 (із змінами), а саме: 1 499 999,65 гривень.

Згідно з нормами Цивільного кодексу України зобов`язання має виконуватися належним чином відповідно до умов договору та вимог цього Кодексу (ч. 1 ст. 526), договір є обов`язковим для виконання сторонами (ч. 1 ст. 629).

Крім того, згідно з ч. 1 ст. 193 Господарського кодексу України № 436-IV (в період дії, далі Господарський кодекс) суб`єкти господарювання та інші учасники господарських відносин повинні виконувати господарські зобов`язання належним чином відповідно до закону, інших правових актів, договору.

Судом із матеріалів ревізії встановлено, що під час зустрічної звірки на ЧЕТС вручено запит про надання інформації та підтверджуючих документів щодо підстав для зниження завдання щодо обсягу доходів від продажу проїзних документів усіх видів та чистого доходу від надання додаткових послуг за іншими напрямками господарської діяльності ЧЕТС.

Отже, вищезазначені обставини призвели до зайвого прийняття до оплати та оплати Департаментом транспортних послуг за листопад-грудень 2023 року на загальну суму 23 322 115,62 гривень.

Також в акті ревізії вказано на порушення позивачем вимог статей 3, 47, абзацу першого частини першої статі 48, частини 4 статті 48, статті 49 Бюджетного кодексу України, пункту 2.1 Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов`язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 02.03.2012 №309, в частині погашення Департаментом в січні 2025 року зобов`язань, що виникли в минулому бюджетному періоді (грудень 2024 року), за відсутності зареєстрованої в установленому порядку заборгованості за минулий бюджетний період на загальну суму 9 277 840,00 грн; а також порушення вимог статті 48 Бюджетного кодексу (розпорядники бюджетних коштів мають право брати зобов`язання та здійснювати платежі виключно в межах встановлених бюджетних асигнувань), абзацу 2 пункту 5 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, в частині взяття зобов`язань за КПКВК 1917426 за 2024 рік без відповідних бюджетних асигнувань та з перевищенням повноважень, встановлених Бюджетним кодексом, на загальну суму 9 277 840,00 гривень.

Зокрема, по Договорах №23-24, №45-24, №52-24 КП «Черкасиелектротранс» отримано від позивача за надані в період з 01.01.2024 по 06.12.2024 транспортні послуги кошти за КПКВК 1917426 КЕКВ 2240 в загальній сумі 140 324 122,79 грн, що відповідає сумі річних бюджетних асигнувань кошторису Департаменту за КПКВК 1917426 КЕКВ 2240 на 2024 рік.

Крім того, Департаментом по Договору № 18-25 перераховано кошти ЧЕТС за надані в період з 07.12.2024 по 31.12.2024 транспортні послуги за КПКВК 1917426 КЕКВ 2240 на загальну суму 9 277 840,00 гривень.

Тобто, видатки грудня 2024 року в сумі 9 277 840,00 грн проведені Департаментом коштами 2025 року як поточні, без реєстрації кредиторської заборгованості минулого року. ЧЕТС у грудні 2024 року не складено та не надано Департаменту для реєстрації і оплати Акт виконаних робіт з надання транспортних послуг за період з 07.12.2024 по 31.12.2024. Департаментом не відображено у бухгалтерському обліку та звітності кредиторську заборгованість за фактично отримані у грудні 2024 року послуги з перевезення пасажирів тролейбусами за період з 07.12.2024 по 31.12.2024, що призвело до віднесення видатків минулого бюджетного періоду на поточні видатки 2025 року.

Встановлено, що ЧЕТС складено, а Департаментом прийнято до оплати та оплачено 28.01.2025 за КПКВК 1917426 КЕКВ 2240 «Оплата послуг (крім комунальних)» (далі КЕКВ 2240) згідно Акту виконаних робіт з надання транспортних послуг КП «Черкасиелектротранс» №1 від 27.01.2025 за транспортні послуги, що були надані в період з 07.12.2024 по 31.12.2024 кошти на загальну суму 9 277 840,00 гривень. В акті виконаних робіт з надання транспортних послуг КП «Черкасиелектротранс» № 1 від 27.01.2025 зазначено, зокрема, склали цей акт про те, що передбачені договором від 22.01.2025 № 18-25 роботи з надання транспортних послуг із пасажирських перевезень міським електричним транспортом (тролейбусами) за період з 07.12.2024 по 31.12.2024. Отже транспортні послуги ЧЕТС були надані в грудні 2024 році, в період дії Договору № 52-24 (термін дії до 31.12.2024).

Фактично, між Департаментом та ЧЕТС за грудень 2024 року складено:

1) по Договору № 52-24 акт виконаних робіт з надання транспортних послуг КП «Черкасиелектротранс» від 17.12.2024 № 3 за період з 01.12.2024 по 06.12.2024, тобто за шість днів, а не за першу половину місяця;

2) по Договору № 18-25 акт виконаних робіт з надання транспортних послуг КП «Черкасиелектротранс» від 27.01.2025 № 1 за період з 07.12.2024 по 31.12.2024, тобто за 25 днів, чим порушено вимоги пункту 4 Договору № 52-24 та пункту 4 Договору № 18-25.

Відповідно до пункту 4 Договору № 52-24, термін складання акту виконаних робіт за другу частину грудня 2024 року 31.12.2024 року (за 5 робочих днів до 07.01.2025).

Суд критично відноситься до посилання позивача на те, що договір №52-24 про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом на листопад-грудень 2024 року від 13.12.2024 року виконано належним чином, так як органом Державної казначейської служби України не було виявлено факту відсутності відповідних бюджетних асигнувань, оскільки такі обставини не спростовують наведені в акті ревізії порушення вимог чинного законодавства, які знайшли своє підтвердження під час розгляду даної адміністративної справи.

Також ревізією дотримання законодавства при перерахуванні Департаментом на рахунки ЧЕТС коштів по Договору № 77-25 встановлено порушення вимог ст. 3, ст. 47, ст. 48 (зокрема, абзац 1 частини першої статті 48; частина 4 статті 48), ст. 49 Бюджетного кодексу, п.2.1 Порядку № 309, в частині погашення Департаментом в січні 2026 року зобов`язань, що виникли в минулому бюджетному періоді (грудень 2025 року), за відсутності зареєстрованої в установленому порядку заборгованості за минулий бюджетний період на загальну суму 7 696 074,72 гривень. Тобто, видатки грудня 2025 року в сумі 7 696 074,72 грн проведені Департаментом коштами 2026 року як поточні, без реєстрації кредиторської заборгованості минулого року.

Департаментом не відображено у бухгалтерському обліку та звітності кредиторську заборгованість за фактично отримані у грудні 2025 року послуги з перевезення пасажирів тролейбусами, що призвело до віднесення видатків минулого бюджетного періоду на поточні видатки 2026 року. ЧЕТС складено, а Департаментом прийнято та оплачено 16.01.2026 за КПКВК 1917426 КЕКВ 2240 згідно акту виконаних робіт з надання транспортних послуг КП «Черкасиелектротранс» № 10 від 08.01.2026 за транспортні послуги, що були надані в період з 16.12.2025 по 31.12.2025 кошти на загальну суму 7 696 074,72 грн без ПДВ (платіжне доручення від 15.01.2026 №1)

Таким чином, фактично, між Департаментом та ЧЕТС за грудень 2025 року Договору № 77- 25 складено:

1) акт виконаних робіт з надання транспортних послуг КП «Черкасиелектротранс» від 18.12.2025 № 9 за період з 01.12.2025 по 15.12.2024, - за першу половину місяця;

2) акт виконаних робіт з надання транспортних послуг КП «Черкасиелектротранс» від 08.01.2026 № 10 за період з 16.12.2025 по 31.12.2025, - за другу половину місяця, чим порушено вимоги пункту 4 Договору № 77-25 (термін складання Акту виконаних робіт за другу частину грудня 2025 року 31.12.2025 (за 5 робочих днів до 07.01.2026).

Встановлено, що у бухгалтерському обліку Департаменту та ЧЕТС станом на 31.12.2025 року заборгованість по розрахунках між Департаментом і ЧЕТС відсутня.

Отже Департаментом як органом управління ЧЕТС, не забезпечено своєчасне подання ЧЕТС акту виконаних робіт з надання транспортних послуг та реєстрації заборгованості за фактично надані послуги станом на 31.12.2025, в результаті зазначеного, допущено оплату небюджетної заборгованості, що заборонено ст. 3, ст. 47, ст. 48, ст. 49 Бюджетного кодексу та п. 2.1, п. 4.1 Порядку № 309.

Судом не приймається до уваги посилання позивача на ту обставину, що зазначений відповідачем акт виконаних робіт з надання транспортних послуг №10 було оформлено 08.01.2026, у відповідності до умов договору № 77-25 про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом від 17.09.2025 року» не відповідають дійсності, оскільки акт виконаних робіт з надання транспортних послуг КП «Черкасиелектротранс» від 08.01.2026 № 10 за період з 16.12.2025 по 31.12.2025, складений 08.01.2026, чим порушено вимоги пункту 4 Договору № 77-25 (термін складання акту виконаних робіт за другу частину грудня 2025 року 31.12.2025 року (за 5 робочих днів до 07.01.2026).

Необґрунтованим є твердження позивача про те, що органом Державної казначейської служби України не було виявлено факту порушення бюджетного законодавства, оскільки така обставина не спростовує наведені в акті ревізії порушення вимог чинного законодавства.

Крім того, в ході ревізії проведено зустрічну звірку на КП «Черкасиелектротранс», під час якої виявлено завищення витрат КП «ЧЕТС» на електричну енергію у розрахунку вартості транспортних послуг з перевезення пасажирів міським електричним транспортом під час укладання з Департаментом договорів про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом. Зокрема, дослідженням умов зведених розрахунків повної планової собівартості замовленої транспортної роботи по ЧЕТС до Договорах про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом встановлено, що до розрахункового тарифу включались витрати КП «Черкасиелектротранс» на електричну енергію (в т.ч. електроенергія, що споживалася на тягу рухомого складу).

Встановлено, що ЧЕТС при укладанні додаткових угод на підвищення вартості електричної енергії порушено вимоги пункту 2 частини 5 статті 41 Закону № 922, в частині підвищення ціни за одиницю товару більше ніж на 10 відсотків та із збільшенням суми договору, що призвело до зайвих витрат ЧЕТС на електричну енергію в 2023-2025 роках та за січень-лютий 2026 року на загальну суму 10 646 685,72 грн (відповідно, по роках: 1 845 615,63 грн, 4 914 775,10 грн, 1015257,01 грн, 2 871 037,98 грн). У подальшому, частина завищених витрат КП «Черкасиелектротранс» на електричну енергію включались до розрахункового тарифу на транспортні послуги і відшкодована Департаментом в 2023-2025 роках та за січень-лютий 2026 року на загальну суму 9 561 491,23 грн (відповідно, по роках: 1 842 494,20 грн, 4 821 370,91 грн, 1 015 257,01 грн, 1 882 369,11 грн).

Таким чином, за листопад-грудень 2023 року, за період з 07.12.2024 по 31.12.2024 та за період з 16.12.2025 по 31.12.2025, сума відшкодованих Департаментом завищених витрат ЧЕТС на електричну енергію в 2023-2025 роках та за січень-лютий 2026 року становить 7 561 766,72 грн (відповідно, по періодах: 605 439,02 грн, 4 318 822,14 грн, 755 136,45 грн, 1 882 369,11 грн). Зазначене призвело до матеріальної шкоди (збитків) Департаменту та місцевому бюджету на зазначену суму.

Посилання позивача на те, що зміни до договорів про закупівлю електричної енергії укладених комунальним підприємством «Черкасиелектротранс» Черкаської міської ради, вносились на підставі п. 7 ч. 5 ст. 41 Закону України «Про публічні закупівлі» - не приймається судом до уваги оскільки відповідно до п. 7 ч. 5 ст. 41 Закону України «Про публічні закупівлі» істотні умови договору про закупівлю не можуть змінюватися після його підписання до виконання зобов`язань сторонами в повному обсязі, крім випадків, зокрема, зміни встановленого згідно із законодавством органами державної статистики індексу споживчих цін, зміни курсу іноземної валюти, зміни біржових котирувань або показників Platts, ARGUS регульованих цін (тарифів) і нормативів, що застосовуються в договорі про закупівлю, у разі встановлення в договорі про закупівлю порядку зміни ціни. При цьому, ціна на електричну енергію як товар не залежить від встановленого згідно із законодавством органами державної статистики індексу споживчих цін, зміни курсу іноземної валюти, зміни біржових котирувань або показників Platts, ARGUS регульованих цін (тарифів) і нормативів.

Враховуючи, що позивачем подано до суду заяву про зменшення позовних вимог від 21.08.2026, яку ухвали суду від 01.09.2026 прийнято до розгляду, в якій позивач визначив позовні вимоги щодо визнання протиправним та скасування п. 2 вимоги Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області №262305-14/2108-2026 від 08.07.2026 про усунення виявлених порушень, який стосується виключно порушень, виявлених під час ревізії лише щодо КП «Черкасиелектротранс», тому суд не надає правової оцінки іншим правовідносинам позивача та Товариство з обмеженою відповідальністю «КОЛТЕХ-ТРАНС», фізична особа-підприємець ОСОБА_1 , Товариство з обмеженою відповідальністю «Будівельна компанія «ВЕКТОР-УСПІХ», які зазначені в акті ревізії, а також в інших пунктах оскаржуваної вимоги.

З урахуванням встановлених в ході судового розгляду фактичних обставин справи, суд дійшов висновку про обґрунтованість оскаржуваного п. 2 висновку про результати моніторингу процедури закупівлі №UA-2026-05-06-013129-a від 18 червня 2026 року, тому відсутні правові підстави для його скасування.

Враховуючи вищевикладені обставини, суд дійшов висновку про відмову у задоволенні позову.

Згідно ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

У таких справах суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин.

Підстави для розподілу судових витрат відсутні.

Керуючись статтями 6, 14, 139, 242-245, 255, 295, 370 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ВИРІШИВ:

У задоволенні позову відмовити повністю.

Копію рішення направити учасникам справи.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. Апеляційна скарга може бути подана до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного його тексту.

СуддяСергій КУЛЬЧИЦЬКИЙ