Решение № 138657613, 31.07.2026, Волинський окружний адміністративний суд

ВОЛИНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

31 липня 2026 року ЛуцькСправа № 140/7200/26

Волинський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді Мачульського В.В.,

розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (в порядку письмового провадження) адміністративну справу за позовом Департаменту освіти Луцької міської ради до Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області про визнання протиправними та скасування окремих пунктів вимоги,

ВСТАНОВИВ:

Департамент освіти Луцької міської ради (далі Департамент освіти, позивач) звернувся в суд з позовом до Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області (далі УПО Держаудитслужби в Херсонській області, відповідач) про визнання протиправними та скасувати пунктів 1, 4, 8, вимоги Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області від 09.04.2026 №152102-14/459-2026.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що УПО Держаудитслужби в Херсонській області у період з 25.11.2025 по 16.02.2026 було проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності позивача, за результатами якої складено акт ревізії № 152103-55/12 від 23 лютого 2026 року. За результатами ревізії відповідачем було пред`явлено вимогу № 152103-14/459-2026 від 09.04.2026, щодо:

1) Забезпечити відшкодування зайво виплачених коштів на преміювання працівників централізованої бухгалтерії за період січеньвересень 2022 року в загальній сумі 1 379 859,1 грн шляхом їх повернення одержувачами або стягнення з осіб, винних у вказаному порушенні, у порядку, встановленому статтями 127, 136 Кодексу законів про працю України. Провести коригування (зменшення) звітності з єдиного соціального внеску на суму зайво нарахованого ЄСВ у розмірі 290 393,72 грн та забезпечити повернення (зарахування в рахунок майбутніх платежів) відповідних коштів із Пенсійного фонду України. (пункт 1 Вимоги);

2) Забезпечити відшкодування збитків, завданих бюджету міста, шляхом нарахування та виставлення орендарям рахунків на суму 3 993 581,18 грн за спожиту реактивну енергію, послуги з прибирання та охорони за 20212022 роки. Провести інвентаризацію розрахунків з усіма орендарями та відобразити в бухгалтерському обліку дебіторську заборгованість на суму невідшкодованих витрат. Забезпечити проведення претензійно-позовної роботи з орендарями, які відмовляються від добровільного відшкодування понесених Департаментом витрат у межах термінів позовної давності. Усунути недоліки в системі внутрішнього контролю: зобов`язати відповідальних осіб централізованої бухгалтерії забезпечити щомісячне виставлення рахунків на відшкодування всіх видів витрат, передбачених умовами договорів. (пункт 4 Вимоги);

3) Провести перерахунок батьківської плати за утримання вихованців в інтернаті Ліцею №28 за 2023-2024 роки відповідно до норм Порядку № 677. Вжити заходів щодо стягнення недоотриманих доходів у сумі 178 090,86 грн шляхом виставлення додаткових рахунків батькам (опікунам) вихованців або досягнення домовленості про добровільне відшкодування різниці. У разі неможливості стягнення коштів із батьків (наприклад, через випуск учнів або закінчення термінів позовної давності), розглянути питання про відшкодування завданих збитків за рахунок винних осіб, згідно зі статтями 130136 КЗпП України. Привести практику нарахування плати у повну відповідність до Статуту Ліцею та Порядку проживання та утримання учнів у пансіонах закладів освіти, затвердженого постановою КМУ від 03.11.2021 №1131, забезпечивши регулярний контроль за актуальністю розрахунків (пункт 8 Вимоги).

Позивач вважає окремі пункти вимоги щодо усунення порушення законодавства протиправними, з огляду на такі аргументи:

1) незаконності ретроспективної зміни вартості послуг та неможливості стягнення коштів з батьків (порушення Цивільного кодексу України);

2) прямої законодавчої заборони стягувати «недоотримані доходи» з працівників (порушення ст. 130 КЗпП України);

3) неможливості примусового стягнення збитків шляхом виставлення Вимоги та виходу контролюючого органу за межі повноважень;

4) неправомірного застосування відповідачем нечинних (застарілих) норм права та втручання у виключні повноваження засновника закладу освіти.

Відтак, на підставі викладеного просить суд визнати протиправними та скасувати пунктів 1, 4, 8, вимоги УПО Держаудитслужби в Херсонській області від 09.04.2026 №152102-14/459-2026.

Ухвалою судді Волинського окружного адміністративного суду від 10.06.2026 було відкрито спрощене позовне провадження в даній адміністративній справі без проведення судового засідання та виклику сторін.

У відзиві на адміністративний позов від 18.06.2026 відповідач не погоджується з даним позовом та вважає його безпідставним. В обґрунтування своєї позиції зазначив, що в ході перевірки позивача виявлено ряд порушень, внаслідок яких бюджету Луцької територіальної громади завдано значної матеріальної шкоди (збитків). Департамент освіти здійснює неправильне трактування положень нормативно-правових актів, що має наслідком цілком помилкові твердження, які не спростовують виявленого порушення, яке зазначено вимозі оформленої листом від 09.04.2026 №152103-14/459-2026 з наступних підстав. Більше того, зазначене твердження Департаменту освіти Луцької міської ради є суб`єктивним судженням та не ґрунтується на нормах чинного законодавства. Як наслідок, Департаментом освіти допущено зайві витрати з оплати праці коштом загального фонду кошторису за КПКВК 0611141, КЕКВ 2111 «Оплата праці» на суму 1 379 859,1 грн (2022 рік 1 379 859,1 грн), нараховано та сплачено єдиного соціального внеску КЕКВ 2120 «Нарахування на оплату праці» 290 393,72 грн (2022 рік, 290 393,72 грн).

Також зауважує, що балансоутримувач зобов`язаний забезпечувати належне нарахування, облік та стягнення з орендарів усіх витрат, пов`язаних з утриманням та експлуатацією переданого в оренду майна. Невиконання такого обов`язку призводить до покриття витрат сторонніх суб`єктів господарювання за рахунок бюджетних коштів, порушує принципи ефективності та результативності бюджетної системи, спричиняє втрати фінансових ресурсів держави або територіальної громади та не відповідає вимогам бюджетного законодавства щодо належного управління бюджетними коштами і державним (комунальним) майном.

Крім того зазначає, що Департаментом освіти невірно розуміється суть вимоги про стягнення недоотриманих доходів, яка насправді стосується не підвищення вартості послуг, а відшкодування батьківської плати за фактично спожиті послуги, яка не була сплачена батьками, внаслідок чого відшкодована за рахунок коштів місцевого бюджету.

Вважає, що вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов`язковою до виконання.

Враховуючи вищевикладене та фактичні висновки викладені в акті ревізії та наданих документах відповідне засвідчує наявність як порушень так і недоліків в роботі Департаменту освіти, що потребує управлінського рішення та фактичного усунення виявлених порушень для недопущення їх в подальшому та з урахуванням висновків Верховного Суду позовні вимоги є безпідставними та необґрунтованими.

Інших заяв чи клопотань від сторін до суду не надходили. Сторони скористались своїм правом, щодо подачі заяв по суті справи.

Відповідно до частини п`ятої статті 262 КАС України суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без виклику учасників справи за наявними у справі матеріалами.

Дослідивши письмові докази та письмові пояснення, викладені у заявах по суті справи, суд встановив такі обставини.

Судом встановлено, що працівниками УПО Держаудитслужби в Херсонській області відповідно до пункту 3.1.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на ІV квартал 2025 року, проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту освіти за період з 01.01.2020 по 30.09.2025, підпорядкованого Луцькій міській раді, код згідно з ЄДРПОУ 44186267, розташованого за адресою: вул. Шевченка, буд. 1, Волинська область, Луцький район, м. Луцьк, 43025. Ревізія проведена з 25.11.2025 по 16.02.2026 (з зупиненням з 04.12.2025 по 14.01.2026).

За результатами проведеного заходу державного фінансового контролю було складено акт від 23.02.2026 № 152103-55/12.

На підставі акту ревізії від 23.02.2026 № 152103-55/12 на адресу позивача була направлена вимога від 09.04.2026 № 152103-14/459-2026 у якій, відповідач вимагає:

У пункті 1 вимоги від 09.04.2026 № 152103-14/459-2026.

- Забезпечити відшкодування зайво виплачених коштів на преміювання працівників централізованої бухгалтерії за період січеньвересень 2022 року в загальній сумі 1 379 859,1 грн шляхом їх повернення одержувачами або стягнення з осіб, винних у вказаному порушенні, у порядку, встановленому статтями 127, 136 Кодексу законів про працю України.

- Провести коригування (зменшення) звітності з єдиного соціального внеску на суму зайво нарахованого ЄСВ у розмірі 290 393,72 грн та забезпечити повернення (зарахування в рахунок майбутніх платежів) відповідних коштів із Пенсійного фонду України.

У пункті 4 вимоги від 09.04.2026 № 152103-14/459-2026.

- Забезпечити відшкодування збитків, завданих бюджету міста, шляхом нарахування та виставлення орендарям рахунків на суму 3 993 581,18 грн за спожиту реактивну енергію, послуги з прибирання та охорони за 20212022 роки.

- Провести інвентаризацію розрахунків з усіма орендарями та відобразити в бухгалтерському обліку дебіторську заборгованість на суму невідшкодованих витрат.

- Забезпечити проведення претензійно-позовної роботи з орендарями, які відмовляються від добровільного відшкодування понесених Департаментом витрат у межах термінів позовної давності.

- Усунути недоліки в системі внутрішнього контролю: зобов`язати відповідальних осіб централізованої бухгалтерії забезпечити щомісячне виставлення рахунків на відшкодування всіх видів витрат, передбачених умовами договорів.

У пункті 8 вимоги від 09.04.2026 № 152103-14/459-2026.

- Провести перерахунок батьківської плати за утримання вихованців в інтернаті Ліцею №28 за 2023-2024 роки відповідно до норм Порядку № 677.

- Вжити заходів щодо стягнення недоотриманих доходів у сумі 178 090,86 грн шляхом виставлення додаткових рахунків батькам (опікунам) вихованців або досягнення домовленості про добровільне відшкодування різниці.

- У разі неможливості стягнення коштів із батьків (наприклад, через випуск учнів або закінчення термінів позовної давності), розглянути питання про відшкодування завданих збитків за рахунок винних осіб, згідно зі статтями 130136 КЗпП України.

- Привести практику нарахування плати у повну відповідність до Статуту Ліцею та Порядку проживання та утримання учнів у пансіонах закладів освіти, затвердженого постановою КМУ від 03.11.2021 №1131, забезпечивши регулярний контроль за актуальністю розрахунків.

Не погоджуючись із вищевказаними пунктами вимоги відповідача, позивач звернувся до суду із даним позовом.

Вирішуючи адміністративну справу по суті заявлених вимог, надаючи оцінку обставинам (фактам), якими обґрунтовано вимоги і заперечення учасників справи, суд виходить з наступного.

Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.

Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.

Відповідно до статті 1 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-XII) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Частина перша статті 2 Закону № 2939-XII встановлює, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі (частина друга статті 2 Закону).

За приписами частини першої статті 4 Закону № 2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі - Положення № 43) Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно з підпунктом 3 пункту 4 Положення № 43 закріплено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.

У силу пункту 6 Положення № 43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Вказані положення кореспондуються з пунктами 7 та 10 статті 10 Закону № 2939-XII, за приписами яких органу державного фінансового контролю надається право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Згідно із пунктом 13 статті 10 Закону № 2939-XI органу державного фінансового контролю надається право при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

У частині другій статті 15 Закону № 2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Пунктом 7 Положення № 43 передбачено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

За змістом пункту 2 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок № 550) інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Пунктами 4, 5 Порядку № 550 передбачено, що планові та позапланові виїзні ревізії проводяться органами державного фінансового контролю відповідно до Закону та цього Порядку. Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.

Згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

Пунктом 19 частини першої статті 4 КАС визначено, що індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

В абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі № 3/35-313 вказано, що за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.

У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008 в справі № 1-10/2008 вказано, що при визначенні природи «правового акта індивідуальної дії» правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що «правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)» стосуються окремих осіб, «розраховані на персональне (індивідуальне) застосування» і після реалізації вичерпують свою дію.

Так, при вирішення спірних правовідносин, насамперед судом підлягає дослідженню питання правової природи та рис письмової вимоги контролюючого органу та можливості її оскарження до суду в порядку адміністративного судочинства.

Так, в розумінні частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати), зазвичай, індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Згідно з частиною п`ятою ст. 55 Конституції України кожному гарантується захист своїх прав, свобод та інтересів від порушень і протиправних посягань будь-якими не забороненими законом засобами. Отже, цією конституційною нормою передбачено можливість застосування способів захисту права, в тому числі, не передбачених процесуальними нормами.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Основного Закону України, у рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина другастатті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист (п.4.1 мотивувальної частини вказаного рішення).

Реалізація особою права на звернення до адміністративного суду з позовом про оскарження будь-яких рішень, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, не покладає на суд беззаперечного обов`язку щодо надання такого захисту безвідносно до змісту позовних вимог та наявності спірних публічно-правових правовідносин.

Тобто, питання про можливість задоволення конкретних позовних вимог позивача, спрямованих на відновлення його прав, має вирішуватися, виходячи із суті заявлених вимог та наявності спірних правовідносин, які виникли безпосередньо між позивачем та суб`єктом владних повноважень, протиправні дії якого, на суб`єктивну думку позивача, порушили його право чи стосуються його інтересів.

Реалізуючи передбачене статтею 55 Конституції України право на судовий захист, звертаючись до суду, особа вказує в позові особисте суб`єктивне бачення порушеного права чи охоронюваного інтересу та спосіб його захисту.

З огляду на положення статей 5, 245 КАС України адміністративний позов може містити вимоги щодо визнання протиправними рішення, дії чи бездіяльності відповідача, зобов`язання його вчинити певні дії, відшкодувати шкоду, заподіяну незаконними рішенням, дією або бездіяльністю. Встановивши, що відповідач порушив норми права, які регулюють спірні правовідносини, адміністративний суд повинен визнати такі дії протиправними.

Згідно згаданих норм такі повноваження суд реалізує в разі встановлення факту порушення прав, свобод та інтересів позивача і необхідність їх відновлення таким способом, який б гарантував повний захист прав, свобод та інтересів позивача від порушень з боку відповідача, забезпечував його виконання та унеможливлював необхідність наступних звернень до суду.

Відповідно до частини 2 статті 6, частин 1, 2 статті 7 КАС України суд при вирішенні справи застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейський суд з прав людини, вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Таким чином, у порядку адміністративного судочинства підлягають захисту лише порушені права і суд позбавлений можливості задовольняти вимоги в разі, якщо права позивача не були порушені.

Встановлення невідповідності діяльності суб`єкта владних повноважень критеріям правомірності, визначеним частини 2 статті 2 КАС України для оцінювання рішення (дій/ бездіяльності), є достатньою підставою для задоволення адміністративного позову за умови, що встановлено порушення прав та інтересів позивачів.

В свою чергу, за приписами чинного законодавства, вирішуючи спір, суд повинен надати об`єктивну оцінку наявності порушеного права чи інтересу на момент звернення до суду, а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права. Метою судового захисту порушеного права є вирішення між сторонами правового конфлікту, припинення публічно-правового спору та використання дієвого способу захисту (відновлення) порушеного права.

При вирішенні спору, суд виходить з наступного.

У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 Конституційний Суд України висловив позицію, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.

У постанові від 12 травня 2022 року у справі № 620/4169/20 Верховний Суд зазначив, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Тобто правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульований Верховним Судом України у постанові від 23 лютого 2016 року у справі №818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.

Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема у постанові від 08 травня 2018 року у справі № 826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Верховний Суд у справі № 826/3350/17 (постанова від 08 травня 2018 року) також дійшов висновків, що під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.

Такий правовий підхід застосований Верховним Судом також у постановах від 06 серпня 2020 року у справі № 826/6254/17, від 20 листопада 2018 року у справі №815/4223/16, від 11 жовтня 2018 року у справі № 813/4101/17, від 11 вересня 2018 року у справі №825/1481/16.

Суд не заперечує, що з проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їхніх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю та при вирішенні спірних правовідносин виходить з наступного.

Пунктами 45, 46 Порядку № 550 визначено, що у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові органи державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

Якщо вжитими у період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Отже, Закон №2939-ХІІ та Порядок № 550 вказують на пред`явлення вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, тобто вимога, як документ, щодо усунення виявлених порушень стосується за своєю сутністю та змістовим наповненням усунення виявлених порушень законодавства за наслідками ревізії. Відтак, зміст вимоги полягає у наведенні переліку та короткого опису порушень законодавства, які виявлені під час ревізії і які слід усунути, незалежно від того чи завдано таким порушенням втрат (матеріальної шкоди (збитків).

При цьому, вимога органу державного фінансового контролю є рішенням суб`єкта владних повноважень та індивідуальним актом в розумінні пункту 19 частини 1 статті 4 КАС України. Винятків щодо не надіслання вимоги на адресу об`єкта контролю ні Закон, ні Порядок № 550 не містять, відтак, надіслання вимоги після завершення ревізії є обов`язком Держаудитслужби.

Відповідно до висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 21.11.2018 у справі №820/3534/16, в силу приписів ч. 2 ст. 15 Закону № 2939-ХІІ законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання, породжує правові наслідки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Повертаючись до обставин розглядуваного спору, суд зазначає, що УПО Держаудитслужби в Херсонській області вимагає у спірній вимозі від 09.04.2026 № 152103-14/459-2026 усунути виявлені порушення, в розрізі кожного порушення, забезпечити відшкодування (повернення, стягнення) фінансових втрат, що спричинили збитки.

Суд, здійснивши перевірку рішення суб`єкта владних повноважень щодо відповідності визначеним частини 2 статті 2 КАС України критеріям, вважає за необхідне зазначити наступне.

Відповідно до частини 1 статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Згідно частини 1 статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу

Відповідно до частини 2 статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності (ч.3 ст. 90 КАС України).

Спірна пункти вимоги, яка є предметом оскарження, вказує на стягнення збитків, а усунення порушень, якими завдано матеріальної шкоди (збитків), полягає у відшкодуванні таких збитків (добровільне повернення (стягнення) та надходження коштів до бюджету/установи як наслідок).

Суд вважає слушними покликання відповідача у відзиві на позовну заяву на те, що судова практика з приводу пред`явлення органом державного фінансового контролю вимоги про усунення порушень, що призвели до завдання збитків, і оскарження об`єктом контролю таких вимог є сталою та послідовною та свідчить на користь висновку, що виявлені органом Держаудитслужби збитки відшкодовуються у добровільному порядку об`єктом контролю, або шляхом звернення органу Держаудитслужби із відповідним позовом про їх стягнення у судовому порядку, і правильність їх обчислення (фактичної наявності) перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

При цьому судом не встановлено допущення відповідачем процедурних порушень, які б слугували підставою для скасування спірних пунктів вимоги.

Як зазначав Верховний Суд у постановах від 20 лютого 2018 року у справі №822/2087/17, від 30.01.2018 у справі №814/3964/15, від 22.05.2018 у справі №826/18946/14, від 25.05.2018 у справі №810/4712/14 висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.

Суд зазначає, що прозорість адміністративних процедур є ефективним запобіжником державному свавіллю. Вмотивоване рішення демонструє особі, що вона була почута, дає стороні можливість апелювати проти нього. Лише за умови прийняття обґрунтованого рішення може забезпечуватися належний публічний та, зокрема, судовий контроль за адміністративними актами суб`єкта владних повноважень.

Загальними вимогами, які висуваються до актів індивідуальної дії, як акта правозастосування, є його обґрунтованість та вмотивованість, тобто наведення органом контролю конкретних підстав його прийняття (фактичних і юридичних), а також переконливих і зрозумілих мотивів його прийняття.

Невиконання вказаних вимог призводить до його протиправності.

В даному випадку, спірна вимога УПО Держаудитслужби в Херсонській області складена уповноваженою посадовою особою з дотриманням вимог щодо форми і змісту, обґрунтована, містить конкретні посилання на норми законодавства, порушені об`єктом контролю, спірні пункти стосуються усунення виявлених порушень, є чіткими для розуміння та виконання її адресатом.

Суд враховує, що відповідачем здійснено планову ревізію з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема, стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII, з якою кореспондується пункт 50 Порядку № 550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їхніх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову. За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

Таку правову позицію неодноразово висловлював Верховний Суд, зокрема, у постановах від 06 серпня 2020 року у справі № 826/6254/17, від 22 жовтня 2020 року у справі №820/3089/17, від 14 грудня 2020 року у справі №200/7584/19-а, від 31 травня 2021 року у справі № 826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі № 420/6808/19, від 12 травня 2022 року у справі №620/4169/20, від 22 грудня 2022 року у справі № 826/13003/17, від 21 березня 2023 року у справі № 560/4370/22, а також від 09 березня 2023 року у справі № 500/2489/21, від 29 березня 2023 року у справі № 160/7775/21, від 06 липня 2023 року у справі №1740/2398/18, від 30 грудня 2024 року у справі № 440/4083/23, від 26 листопада 2025 року у справі №620/9246/24.

Відтак, за правилом від зворотного, зважаючи на підтвердження судовим розглядом обставин прийняття відповідачем спірної вимоги в оскаржуваній частині (в частині окремих її пунктів) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством, відшкодування виявлених збитків, завданих державі, на наявність яких вказують спірні пункти вимоги, можуть бути в подальшому відшкодовані у добровільному порядку або шляхом звернення контролюючого органу до суду з відповідним позовом.

За наведених обставин суд дійшов висновку про відмову в задоволенні позовних вимог Департаменту освіти Луцької міської ради.

У зв`язку із відмовою у задоволенні позову судові витрати зі сплати судового збору позивачу не відшкодовуються.

Керуючись статтями 6-10, 14, 72-77, 90, 139, 159, 241-246, 255 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

В задоволені адміністративного позову Департаменту освіти Луцької міської ради (43025, Волинська область, місто Луцьк, вулиця Шевченка, будинок 1, код ЄДРПОУ 44186267) до Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області (73000, Херсонська область, місто Херсон, вулиця Преображенська, будинок 28, код ЄДРПОУ 41168685) про визнання протиправними та скасування окремих пунктів вимоги, відмовити повністю.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку повністю або частково шляхом подання апеляційної скарги до Восьмого апеляційного адміністративного суду. Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий

Суддя В.В. Мачульський