Решение № 137597231, 19.06.2026, Полтавський окружний адміністративний суд

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 червня 2026 року м. ПолтаваСправа №440/15055/24

Полтавський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Шевякова І.С., розглянув за правилами спрощеного позовного провадження у порядку письмового провадження адміністративну справу позовом Першого заступника керівника Решетилівської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України, Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства до Новосанжарської селищної ради Полтавського району Полтавської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Позовні вимоги:

визнання протиправною бездіяльності Новосанжарської селищної ради щодо невинесення на розгляд сесії селищної ради подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 27.11.2023 №856-23 з прийняттям рішення про віднесення земель до самозаліснених у порядку, визначеному частинами 2, 3, 5 статті 57-1 Земельного кодексу України;

зобов`язання Новосанжарської селищної ради розглянути на сесії ради подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства 27.11.2023 №856-23 та прийняти за результатами розгляду рішення про віднесення земель до самозаліснених в порядку, визначеному частинами 2, 3, 5 статті 57-1 Земельного кодексу України.

Під час розгляду справи суд

В С Т А Н О В И В :

Перший заступник керівника Решетилівської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України (далі також позивач-1, Держлісагентство), Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства (далі також позивач-2, Північно-Східне МУЛМГ) звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Новосанжарської селищної ради Полтавського району Полтавської області (далі також відповідач) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.

Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 08 квітня 2025 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 07 липня 2025 року, позов задовольнив частково:

- визнав протиправною бездіяльність Новосанжарської селищної ради щодо невинесення на розгляд сесії селищної ради подання Північно-Східного МУЛМГ від 27 листопада 2023 року №856-23;

- зобов`язав Новосанжарську селищну раду розглянути на сесії ради подання Північно-Східного МУЛМГ від 27 листопада 2023 року №856-23 про віднесення земельних ділянок площею 1717,08 га до самозаліснених та за результатами такого розгляду прийняти рішення;

- відмовив у задоволенні іншої частини позовних вимог.

Постановою Верховного Суду від 03.02.2026 рішення попередніх судових інстанцій було скасовано, справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 17.02.2026 справа №440/15055/24 прийнята до провадження судді Шевякова І.С.

Аргументи учасників справи

На обґрунтування позовних вимог прокурор зазначав, що Новосанжарська селищна рада допускає бездіяльність щодо віднесення заліснених земельних ділянок, загальною площею 1717,08 га, до самозаліснених угідь, посилаючись на відсутність доступу до Публічної кадастрової карти України. Подання Північно-Східного МУЛМГ від 27.11.2023 за №856-23 щодо ухвалення рішення про віднесення вказаних земельних ділянок до самозаліснених, підлягало розгляду на сесії ради, та відповідач не мав повноважень обмежитися листом селищного голови (від 27.11.2023 №3884/04-08).

Решетилівська окружна прокуратура Полтавської області листами від 10.10.2024 повідомляла Державне агентство лісових ресурсів України та Північно-Східне МУЛМГ про бездіяльність Новосанжарської селищної ради, на що Держлісагентство у листі (від 07.11.2024 № 12-12/6407-24) вказало, що не вживало заходів щодо оскарження бездіяльності селищної ради, а Північно-Східне МУЛМГ у листі (від 11 листопада 2024 року №02-27/931-24) просило вжити відповідні заходи представництва інтересів держави у суді, покликаючись на відсутність коштів на сплату судового збору.

У зв`язку з невжиттям компетентними органами заходів, спрямованих на захист інтересів держави у сфері охорони самосійних лісів, прокурор звернувся до суду з даним позовом.

Обґрунтовуючи поважність причин пропуску строку звернення до суду, прокурор вказував на триваючий характер правопорушення.

У наданому до суду 07.01.2025 відзиві на позов відповідач просив залишити позовну заяву без розгляду /том І, а.с. 79-92/.

Свою позицію представник відповідача мотивував тим, що Держлісагентство у листі від 07.11.2024 №12-12/6407-24 не відмовлялося від вжиття необхідних заходів для захисту інтересів держави, а відсутність у Північно-Східного МУЛМГ коштів на сплату судового збору не може бути підставою для представництва прокурором інтересів держави у суді.

Північно-Східне МУЛМГ без виїзного обстеження та без залучення відповідних спеціалістів селищної ради ініціювало переведення земельних ділянок комунальної власності, які не мають ознак самозаліснених, зокрема тих, що під полезахисними смугами, парки, сквери, стадіони та зелені насадження загального користування, кладовища, земельні ділянки, які відповідно до генеральних планів територій заплановані під забудову в межах населених пунктів і такі, що перебувають у власності та користуванні громадян.

Вказані факти повідомлено Північно-Східному МУЛМГ листом від 27.12.2024 №3884/04-08.

Крім того, відповідач вказував, що з дати направлення Решетилівською окружною прокуратурою листів на адресу Держлісагентства і Північно-Східного МУЛМГ та отримання відповідей до дня звернення прокурора до суду з цим позовом минуло понад два місяці.

Крім того, 07.01.2025 до суду надійшов ще один відзив відповідача /том І, а.с. 98-112/, в якому містилася інформація про те, що розглянувши подання від 28.12.2023 стосовно прийняття рішення про віднесення земельних ділянок комунальної власності до самозаліснених земель, Новосанжарський селищний голова листом від 21.03.2024 №770/04-08 поінформував Північно-Східне УЛМГ про неможливість ухвалення такого рішення через те, що земельні ділянки кадастрові номера: 5323482200:00:004:0489 площею 10,4020 га угіддя пасовища, 5323482800:00:003:0.314 площею 3,6475 га угіддя багаторічні насадження, 5323482800:00:004:0081 площею 4.6015 га угіддя пасовище, 5323483200:00:002:0060 площею 6,7168 га - угіддя багаторічні насадження, 5323483203:03:007:0002 площею 1,6588 га - угіддя пасовища, 5323485000:00:002:0030 площею 1,7410 га угіддя сіножаті, 5323485000:00:002:0031 площею 0,6853 га - угіддя сіножаті, 5323485500:00:003:0362 площею 12,8168 га - угіддя сіножаті, 5323486700:00:001:0247 площею 1,6403 га - угіддя пасовища.

09.01.2025 до суду надійшла відповідь на відзив /том І, а.с. 118-126/, в якій прокурор зазначив, що подання Північно-Східного МУЛМГ від 27 листопада 2023 року підлягало розгляду саме на сесії Новосанжарської селищної ради з прийняттям рішення відповідно до частин другої, третьої, п`ятої статті 57-1 ЗК України. У питанні віднесення земельних ділянок до самозаліснених не йдеться про вибір ради на власний розсуд прийняти рішення про їх віднесення чи про відмову у віднесенні.

Держлісагентство та Північно-Східне МУЛМГ подали письмові пояснення /том І, а.с. 134-136, 160-162/, в яких підтримали вимоги прокурора. Держлісагентство зазначало, що Північно-Східне МУЛМГ здійснило необхідні дії для віднесення спірних земельних ділянок до самозаліснених відповідно до законодавства, яке встановлює збільшення лісистості на території України, а наведене Новосанжарською селищною радою у відзиві на касаційну скаргу обґрунтування не відповідає процедурі віднесення земельних ділянок до самозаліснених.

20.01.2025 до суду надійшли заперечення відповідача /том І, а.с. 144-151/, в яких селищний голова навів аргументи, аналогічні викладеним у відзиві на позов.

Справу розглянуто судом за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін відповідно до пункту 10 частини шостої статті 12 та частини п`ятої статті 262 Кодексу адміністративного судочинства України.

Обставини справи, встановлені судом

27.11.2023 Північно-Східне МУЛМГ звернулося до Новосанжарської селищної ради з поданням №856-23 про віднесення земельних ділянок до самозалісених /том І, а.с. 38/.

До цього подання додано схему розташування потенційно самозалісених земельних ділянок /том І, а.с. 39/, перелік ідентифікованих 607 потенційно самозалісених земельних ділянок орієнтовною площею 1717,08 га, без зазначення кадастрових номерів /том І, а.с. 40-46/.

Листом від 27.12.2023 №3884/04-08 Новосанжарською селищною радою повідомлено Північно-Східне МУЛМГ про те, що "...Вивчивши дані матеріали відповідно до наявних у Новосанжарській селищній раді перерозподілів земель між землекористувачами та землевласниками та генеральних планів територій населених пунктів встановлено, що до самозалісених було занесено земельні ділянки під полезахисними лісосмугами (землі колективної власності), парки, сквери, стадіони та зелені насадження, кладовища, земельні ділянки, які відповідно до генеральних планів територій заплановані під забудову в межах населених пунктів. Також були нанесені земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні громадян.

На сьогоднішній день відсутній доступ до сайту Публічної кадастрової карти України, тому на даний час фактичне віднесення самозалісених земель встановити не можливо. Тож лише після відкриття вищевказаного сайту Новосанжарська селищна рада згідно чинного законодавства.".

Станом на дату розгляду даної справи відомості про повернення Новосанжарської селищної ради до вивчення питання про віднесення земельних ділянок до самозалісниних за поданням від 27.11.2023 в матеріалах справи відсутні.

Стверджуючи, що Новосанжарська селищна рада бездіяла, не вживши заходів для винесення на розгляд сесії ради питання про віднесення земельних ділянок до самозалісених за поданням територіального органу лісового господарства, прокурор звернувся до суду з позовом.

Норми права, які підлягають застосуванню

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави (частини 1 статті 1 Земельного кодексу України).

Статтею 2 Земельного кодексу України визначено, що земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади. Об`єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).

Частиною 1 статті 3 Земельного кодексу України (далі ЗК України) визначено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Відповідно до частин другої -п`ятої статті 57-1 ЗК України віднесення земельної ділянки приватної власності до самозалісеної ділянки здійснюється її власником, а щодо земельних ділянок державної та комунальної власності - органом, який здійснює розпорядження нею.

Віднесення земельної ділянки, що перебуває у користуванні, заставі, до самозалісеної ділянки здійснюється за погодженням із землекористувачем, заставодержателем.

Рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування щодо віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки приймається за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.

Віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки здійснюється шляхом внесення до Державного земельного кадастру відомостей про належність всіх її угідь до угідь самозалісеної ділянки. Земельна ділянка вважається самозалісеною ділянкою з дня внесення зазначених відомостей до Державного земельного кадастру.

Віднесення земельної ділянки, сформованої як об`єкт цивільних прав, відомості про яку внесені до Державного земельного кадастру, до самозалісеної ділянки здійснюється без розроблення документації із землеустрою.

Віднесення земельної ділянки, несформованої як об`єкт цивільних прав, а також земельної ділянки, сформованої як об`єкт цивільних прав, але відомості про яку не внесені до Державного земельного кадастру, до самозалісеної ділянки здійснюється відповідно до документації із землеустрою, на підставі якої відомості про земельну ділянку вносяться до Державного земельного кадастру.

З 10 липня 2022 року редакція статті 36 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV Про землеустрій передбачає проведення ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень земель при здійсненні землеустрою для виявлення самозалісених ділянок та використання цієї інформації для прийняття органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування рішень про передачу в постійне користування державним та комунальним лісогосподарським підприємствам самозалісених ділянок.

Кабінету Міністрів України, згідно з абзацом 2 підпункту 2 пункту 4 розділу ІІ Прикінцеві положення Закону України від 20 червня 2022 року № 2321-IX Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо збереження лісів, надається розпорядження провести інвентаризацію самозалісених ділянок та вжити заходів щодо забезпечення ведення лісового господарства на цих ділянках.

Держлісагентство є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства (пункт 1 Положення № 521), здійснює державне управління в галузі ведення лісового і мисливського господарства, а також державного контролю за дотриманням вимог нормативно-правових актів щодо ведення лісового господарства (крім державного контролю з карантину рослин та у сфері захисту рослин) (підпункт 4 пункту 4 Положення № 521); здійснює моніторинг лісів та приймає рішення про віднесення лісів до відповідної категорії (підпункти 8-9 пункту 4 Положення № 521).

Держлісагентство здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи (пункт 7 Положення № 521).

Завданням Міжрегіональних управлінь лісового та мисливського господарства є реалізація повноважень Держлісагентства у сфері лісового та мисливського господарства на території декількох адміністративно-територіальних одиниць, визначених Держлісагентством (пункт 3 Положення № 404), організація ведення лісовпорядкування, забезпечення ведення державного лісового кадастру та облік лісів, здійснює моніторинг лісів, підготовку та подання матеріалів до Держлісагентства для прийняття рішень у межах його компетенції (пункт 4 Положення № 404).

Водночас абзац 3 частини другої статті 57-1 ЗК України передбачає, що рішення про віднесення земельної ділянки до самозалісеної приймається органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування на підставі подання територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, яким є відповідне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства.

У взаємозв`язку з викладеним, відповідно до Конституції України систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Відповідно до частини 1 статті 10 цього Закону сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема, вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

Положеннями статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності не рідше ніж один раз на місяць.

Сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради - голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради. У випадку, передбаченому частиною восьмою цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради.

Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Протоколи сесій сільської, селищної, міської ради, прийняті нею рішення підписуються особисто сільським, селищним, міським головою, районної у місті, районної, обласної ради - головою відповідної ради, у разі їх відсутності - відповідно секретарем сільської, селищної, міської ради, відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради, а у випадках, передбачених частинами сьомою та дев`ятою цієї статті, - депутатом ради, який за дорученням депутатів головував на її пленарному засіданні.

Частинами 1, 2, 3 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.

Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід`ємною частиною протоколу сесії ради.

Частиною 10 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Висновки щодо правозастосування

Щодо аргументів відповідача щодо неможливості прокурора здійснювати представництво інтересів держави у даній справі.

Частина третя статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII Про прокуратуру (далі - Закон № 1697-VII) визначає виключні випадки такого представництва прокурором інтересів держави в суді:

- у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Прокурор, відповідно до частин третьої та четвертої статті 53 КАС України, звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

Тобто прокурор може представляти інтереси держави в адміністративній справі, якщо компетентний орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист цих інтересів, а також у разі відсутності такого органу (постанова Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16).

Таке звернення прокурора до суду узгоджується з принципами верховенства права, викладеними у Рекомендації CM/Rec (2012) 11 Ради Європи Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції (The role of public prosecutors outside the criminal justice system Recommendation CM/Rec(2012)11 adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 19 September 2012 and explanatory memorandum), які допускають участь прокурора у судових провадженнях поза межами кримінального процесу, якщо це необхідно для захисту суспільних інтересів і не порушує права сторін.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. При цьому бездіяльність не обмежується лише незверненням до суду вона включає також невжиття будь-яких інших належних заходів для усунення порушення, відновлення порушених прав чи запобігання настанню негативних наслідків.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону № 1697-VII та частиною четвертою статті 53 КАС України, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

У такому разі прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Подібну правову позицію сформулювала Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 та Верховний Суд, зокрема, у постановах від 09 жовтня 2023 року у справі № 640/4637/21, від 06 серпня 2024 року у справі № 160/17086/23 щодо підстав для представництва прокурором інтересів держави.

Також Верховний Суд звертає увагу, що Конституційний Суд України Рішенням від 03 грудня 2025 року № 6-р(ІІ)/2025, визнав неконституційними окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII в тім, що вони надають прокуророві можливість здійснювати представництво інтересів держави в суді у зв`язку з нездійсненням або неналежним здійсненням захисту цих інтересів органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

У пунктах 3 та 4 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України також зазначено, що окремі приписи абзацу першого частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII, які визнано неконституційними, втрачають чинність із 01 січня 2027 року, та що це Рішення не поширюється на правовідносини щодо представництва прокурором інтересів держави в суді, які виникли під час чинності окремих приписів частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII, визнаних неконституційними, та продовжують існувати після втрати ними чинності.

У мотивувальній частині цього Рішення Суд також наголосив, що представництво інтересів держави в суді, передбачене пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, має винятковий та субсидіарний характер. Прокурор може здійснювати таке представництво лише у випадках, коли цього вимагає захист конституційно значущих інтересів держави та коли компетентний орган не забезпечує такого захисту належним чином. Законодавче регулювання цієї функції повинно відповідати принципам, закріпленим у Конституції України, зокрема принципам верховенства права, рівності сторін у судовому процесі та заборони надмірного втручання держави у сферу прав і свобод людини.

Конституційний Суд України також зазначив, що в умовах правового режиму воєнного стану особливої ваги набуває всебічне забезпечення захисту інтересів держави Україна, а неперервність виконання прокуратурою визначених Конституцією України функцій є важливою передумовою належного функціонування держави в цей період (пункт 9 мотивувальної частини). Такий конституційний підхід підтверджує правомірність здійснення прокурором представництва інтересів держави у спірних правовідносинах до моменту втрати чинності відповідними нормами або до їх законодавчого врегулювання, за умови наявності визначених законом підстав для такого представництва.

Новосанжарська селищна рада у відзиві та запереченнях на відповідь на відзив посилається на те, що Держлісагентство у листі від 07.11.2024 №12-12/6407-24 не відмовлялося від вжиття необхідних заходів для захисту інтересів держави, а відсутність у Північно-Східного МУЛМГ коштів на сплату судового збору не може бути підставою для представництва прокурором інтересів держави у суді.

У постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України Про прокуратуру, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

У справі, що розглядається, зверненню Прокурора до суду передувало отримання відповіді Держлісагентства (лист від 07 листопада 2024 року № 12-12/6407-24) про те, що воно не вживало заходів щодо оскарження бездіяльності Новосанжарської селищної ради та пояснень Північно-Східного МУЛМГ (лист від 11 листопада 2024 року № 02-27/931-24), в якому просило прокуратуру вжити відповідні заходи представництва інтересів держави у суді, покликаючись на відсутність коштів на сплату судового збору.

У постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18 Велика Палата Верховного Суду вказала, що незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи позивача про неможливість самостійно звернутись до суду з позовом про повернення земельної ділянки через відсутність коштів для сплати судового збору, сам факт незвернення до суду сільської ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та, відповідно, мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження щодо повернення земельної ділянки, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини (далі ЄСПЛ).

Такий правовий підхід є застосовним до обставин цієї справи, де, незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи про неможливість самостійно звернутися до суду через відсутність коштів для сплати судового збору, сам факт незвернення до суду уповноваженого органу (у цій справі Держлісагентства та Північно-Східного МУЛМГ) з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства, свідчить про те, що зазначені органи неналежно виконують свої повноваження щодо забезпечення реалізації державної політики у сфері лісового господарства.

Таким чином, на момент звернення прокурора до суду з цим позовом, Держлісагентство та Північно-Східне МУЛМГ фактично не здійснювали захист інтересів держави у судовому порядку, що є підставою для представництва прокурором законних інтересів держави відповідно до частини третьої статті 23 Закону України Про прокуратуру.

Скасовуючи рішення судів першої та апеляційної інстанцій та повертаючи справу на новий розгляд, Верховний Суд у постанові від 03.02.2026 зазначив, що суди попередніх інстанцій належно не з`ясували предмет спору та не встановили, яке саме подання Північно-Східного МУЛМГ та щодо яких конкретно земельних ділянок не було розглянуто Новосанжарською селищною радою.

Предметом спору в цій справі є дотримання Новосанжарською селищною радою процедури реагування на подання територіального органу у сфері лісового господарства від 27.11.2023 №856-23.

Як було зазначено судом у попередньому розділі, абзац 3 частини другої статті 57-1 ЗК України передбачає, що рішення про віднесення земельної ділянки до самозалісеної приймається органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування на підставі подання територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, яким є відповідне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства.

Отже, саме на міжрегіональні управління покладено обов`язок ініціювати процедуру віднесення земельних ділянок до самозалісених шляхом підготовки та направлення матеріалів (подань), що є обов`язковою передумовою для прийняття рішення органом місцевого самоврядування.

Обов`язок ініціювати віднесення земель до самозалісених додатково підтверджується також завданнями, покладеними на територіальні органи протокольним рішенням колегії Держлісагентства від 28 вересня 2023 року № 8.

При цьому обов`язок органу місцевого самоврядування у спірних правовідносинах полягає не у виборі доцільності реагування на подання, а у дотриманні визначеної законом процедури його розгляду та прийнятті рішення за результатами такого розгляду відповідно до статті 57-1 ЗК України. Водночас оцінка відповідності конкретних земельних ділянок критеріям самозалісених здійснюється органом місцевого самоврядування під час такого розгляду.

ЛК України, ЗК України, Положення №521 та №404 прямо не визначають повноваження Держлісагентства чи Міжрегіональних управлінь лісового та мисливського господарства звертатися до суду з позовами до органу місцевого самоврядування у разі неприйняття рішення про віднесення земельних ділянок до категорії самозалісених.

Проте, відповідно до статті 28 Закону № 3166-VI, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Верховний Суд неодноразово звертав увагу судів на те, що положеннями нормативно-правових актів, які визначають організацію та діяльність центральних органів виконавчої влади, не можуть встановлюватися конкретні предмети і підстави позовів, з якими відповідний уповноважений орган має право звертатися до суду. Визначення у таких підзаконних актах вичерпного переліку позовних вимог об`єктивно призвело б до неправомірного обмеження повноважень органу у виборі належного способу захисту та фактичного унеможливлення реалізації покладеного на нього обов`язку щодо забезпечення судового захисту інтересів держави. Подібні висновки викладені у постановах Верховного Суду від 19 серпня 2020 року у справі № 923/449/18, від 25 лютого 2021 року у справі № 912/9/20 та від 18 червня 2021 року у справі № 927/491/19.

Держлісагентство як центральний орган виконавчої влади реалізує державну політику у сфері лісового господарства, а Міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства як територіальні органи Держлісагентства діють від його імені та в межах наданих повноважень, безпосередньо реалізуючи державну політику на місцях.

Територіальні органи Держлісагентства формують подання, яке, відповідно до абзацу 3 частини другої статті 57-1 ЗК України, є підставою для ухвалення органом місцевого самоврядування рішення про віднесення земельної ділянки до самозалісеної.

У сфері збереження лісового фонду та самозалісених земель право Держлісагентства та його міжрегіональних управлінь на звернення до адміністративного суду випливає з їхніх публічно-владних (контрольних) повноважень і є належним способом захисту суспільного інтересу.

Така можливість кореспондується з вимогами абзацу 3 частини другої статті 57-1 ЗК України, який покладає на органи місцевого самоврядування обов`язок приймати рішення на підставі подання відповідного територіального органу у сфері лісового господарства.

Обов`язковий характер процедури віднесення земельної ділянки до самозалісеної випливає зі змісту частини другої статті 57-1 ЗК України, де використано формулювання здійснюється, а не може здійснюватися. Тобто після отримання подання від територіального органу Держлісагентства орган місцевого самоврядування зобов`язаний прийняти відповідне рішення.

При цьому роль органу місцевого самоврядування у процедурі віднесення земельних ділянок до самозалісених полягає у формалізації рішення, прийнятого на основі фахового висновку спеціалізованого органу у сфері лісового господарства, який володіє необхідною експертизою для визначення, чи відповідає земельна ділянка критеріям самозалісеної.

Така процедура забезпечує виконання державної екологічної політики щодо збереження та раціонального використання лісових ресурсів, затвердженої Законом України від 28 лютого 2019 року № 2697-VIII Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року, а також реалізацію вимог Закону України від 20 червня 2022 року № 2321-IX Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо збереження лісів, спрямованих на збільшення лісистості території України.

Стаття 26 Закону № 280/97-ВР визначає, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються, зокрема питання регулювання земельних відносин (пункт 34 частини першої).

Відповідно до частини першої статті 59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Рішення про віднесення земельних ділянок до самозалісених є актом розпорядження земельною ділянкою комунальної власності, який приймається на пленарному засіданні обговорення більшістю депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради, відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР.

Таким чином, рішення про віднесення земельних ділянок комунальної власності до самозалісених має прийматися саме на пленарному засіданні сесії Новосанжарська селищна рада, а не обмежуватися листом селищного голови чи постійної комісії.

Постійна комісія селищної ради є допоміжним органом, який готує питання для розгляду на сесії ради, але не має повноважень приймати остаточні рішення з питань, віднесених до виключної компетенції ради.

Контроль за виконанням повноважень органів місцевого самоврядування щодо віднесення земельних ділянок комунальної власності до самозалісених здійснюється у межах компетенції Держлісагентством та його територіальними органами, які, діючи від імені держави, можуть ініціювати звернення до суду з позовом до органу місцевого самоврядування з метою забезпечення реалізації вимог абзацу 3 частини другої статті 57-1 ЗК України.

Новосанжарська селищна рада у листі від 27.12.2023 №3884/04-08 /том І, а.с. 47/ та у відзиві на позов /том І, а.с. 79-92/ посилалась на те, що Північно-Східне МУЛМГ ініціювало переведення земельних ділянок без виїзного обстеження та без залучення відповідних спеціалістів селищної ради, і що серед земельних ділянок, зазначених у поданні, є такі, що не мають ознак самозалісених (полезахисні смуги, парки, сквери, стадіони, кладовища тощо).

Однак, такі аргументи не можуть бути підставою для невиконання органом місцевого самоврядування процедурного обов`язку розглянути подання від 27.11.2023 №856-23 на пленарному засіданні сесії ради.

Якщо депутати Новосанжарської селищної ради вважають, що подання містить недостовірні відомості або що певні земельні ділянки не відповідають критеріям самозалісених, рада має право відхилити подання шляхом прийняття відповідного рішення з обґрунтуванням.

Суд звертає увагу представника відповідача, що предметом розгляду у цій справі є дотримання Новосанжарською селищною радою процедури реагування на подання територіального органу у сфері лісового господарства, а не оцінка правильності або помилковості фахових висновків, викладених у такому поданні.

Неприйняття Новосанжарською селищною радою жодного рішення за результатами розгляду подання від 27.11.2023 №856-23 є бездіяльністю, що суперечить вимогам частини другої статті 57-1 ЗК України, статтям 26 та 59 Закону № 280/97-ВР.

Крім того, Північно-Східне МУЛМГ як територіальний орган Держлісагентства володіє спеціальними знаннями та компетенцією у сфері лісового господарства; до завдань міжрегіональних управлінь належить організація ведення лісовпорядкування, забезпечення ведення державного лісового кадастру та обліку лісів, здійснення моніторингу лісів (пункт 4 Положення № 404).

Тому висновки Північно-Східного МУЛМГ, оформлені у формі подання, про те, які земельні ділянки відповідають критеріям самозалісених, ґрунтуються на фаховій оцінці відповідного уповноваженого органу і не можуть бути довільно відхилені органом місцевого самоврядування без належного обґрунтування та прийняття відповідного рішення.

Аргумент відповідача про те, що з дати направлення Решетилівською окружною прокуратурою листів на адресу Держлісагентства і Північно-Східного МУЛМГ та отримання відповідей до дня звернення прокурора до суду минуло понад два місяці, не є підставою для висновку про пропуск строку звернення до суду, оскільки бездіяльність Новосанжарської селищної ради має триваючий характер і продовжується до моменту прийняття нею рішення за результатами розгляду подання Північно-Східного МУЛМГ.

Те, що Новосанжарська селищна рада не ініціювала розгляд подання від 27.11.2023 №856-23 у встановленому законом порядку (на пленарному засіданні), створює стан триваючої протиправної бездіяльності.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 06.022025 у справі № 990/29/22 констатувала, що строк звернення до суду існує не для того, щоб надавати можливість суб`єкту владних повноважень уникнути відповідальності. Триваюче право повинно бути захищено, а триваюче порушення - припинено, тобто протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень може бути оскаржена до суду в будь-який час за весь період, протягом якого вона триває. В іншому разі суб`єкт владних повноважень отримав би легітимацію з боку держави у формі забезпечення можливості зловживання правом та безкінечне продовження протиправної поведінки з огляду на відсутність дієвого механізму спонукання до виконання обов`язку.

З огляду на викладене, суд дійшов висновку, що на момент звернення прокурора до суду були наявні передбачені пунктом третім частини першої статті 131-1 Конституції України та частиною третьою статті 23 Закону України №1697-VII правові підстави для представництва інтересів держави в суді, оскільки уповноважені органи (Держлісагентство та Північно-Східне МУЛМГ) фактично не здійснювали належного та своєчасного судового захисту інтересів держави, а бездіяльність Новосанжарської селищної ради щодо неприйняття рішення за поданням Північно-Східного МУЛМГ від 27.11.2023 №856-23 має триваючий характер.

Такі висновки узгоджуються з правовою позицією, висловленою Великою Палатою Верховного Суду, у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, на яку покликається у касаційній скарзі Новосанжарською селищною радою, згідно з якою суд відповідно до принципу jura novit curia (суд знає закони) під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Тоді як висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, щодо строків звернення до суду не є застосовними до триваючих порушень.

Отже, заявлення у відзиві на позов та запереченні на відповідь на відзив клопотання про залишення позову без розгляду є необґрунтованим та задоволенню не підлягає, оскільки порушення бездіяльності щодо розгляду подання від 27.11.2023 №856-23 на пленарному засіданні є триваючим.

Відповідачем не надано доказів розгляду подання від 27.11.2023 №856-23 і станом на дату ухвалення рішення у даній справі.

Крім того, суд відхиляє пояснення відповідача у відзиві на позов /том І, а.с. 98-112/ про розгляд листом від 21.03.2024 №770/04-08 подання Північно-Східного УЛМГ, в якому повідомлено про неможливість ухвалення рішення через те, що земельні ділянки кадастрові номера: 5323482200:00:004:0489 площею 10,4020 га угіддя пасовища, 5323482800:00:003:0.314 площею 3,6475 га угіддя багаторічні насадження, 5323482800:00:004:0081 площею 4.6015 га угіддя пасовище, 5323483200:00:002:0060 площею 6,7168 га - угіддя багаторічні насадження, 5323483203:03:007:0002 площею 1,6588 га - угіддя пасовища, 5323485000:00:002:0030 площею 1,7410 га угіддя сіножаті, 5323485000:00:002:0031 площею 0,6853 га - угіддя сіножаті, 5323485500:00:003:0362 площею 12,8168 га - угіддя сіножаті, 5323486700:00:001:0247 площею 1,6403 га - угіддя пасовища, - оскільки зазначений лист стосувався 9 земельних ділянок за поданням від 28.12.2023, а предметом розгляду в даній справи і 607 земельних ділянок згідно подання від 27.11.2023.

Більш того, судом встановлено, що зазначений відзив стосувався справи №440/15056/24, предметом розгляду якої є визнання протиправною бездіяльність Новосанжарської селищної ради Полтавського району Полтавської області щодо не включення на розгляд сесії ради подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28.12.2023 №02-28/1025 з прийняттям рішення про віднесення земель до самозаліснених у порядку, визначеному ч.ч. 2, 3, 5 ст. 57-1 Земельного кодексу України; зобов`язання відповідача розглянути на сесії ради подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 28.12.2023 №02-28/1025 та прийняти за результатами розгляду рішення про віднесення земель до самозаліснених у порядку, визначеному ч.ч. 2, 3, 5 ст. 57-1 Земельного кодексу України.

Доказів розгляду подання від 27.11.2023 №856-23 на пленарному засіданні відповідачем суду не надано, а тому суд вважає за необхідне визнати протиправною бездіяльність Новосанжарської селищної ради, яка полягає у не розгляді та не вирішенні питання про віднесення або про відмову у віднесенні земельних ділянок до самозалісених ділянок за поданням Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 27.11.2023 №856-23, та зобов`язати Новосанжарську селищну раду розглянути подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 27.11.2023 №856-23 та за результатами такого розгляду прийняти акт у формі рішення.

Завданням адміністративного судочинства, відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Тобто, за змістом вказаної правової норми, адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями визначеними статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України.

Таким чином адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Адміністративний суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.

Зважаючи на викладене вище, враховуючи, що у спірних відносинах відповідач Новосанжарська селищна рада не реалізував своїх повноважень, оскільки у спосіб, встановлений законом, не розглянув відповідне питання та не надав оцінки поданню Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 27.11.2023 №856-23 та доданим до нього документам, позовні вимоги в частині зобов`язання відповідача прийняти за результатами розгляду рішення про віднесення земельних ділянок загальною площею 1717,08 га до самозалісених у порядку, визначеному частинами 2, 3, 5 статті 57-1 Земельного кодексу України, - є передчасними та такими, що виходять за межі завдань адміністративного судочинства та задоволенню не підлягають.

Таким чином, адміністративний позов Першого заступника керівника Решетилівської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі в особі Державного агентства лісових ресурсів, Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства підлягає задоволенню частково.

Розподіл судових витрат

Вирішуючи питання про розподіл судових витрат у справі, суд зазначає, що згідно із частиною другою статті 139 КАС України при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.

Оскільки докази про такі судові витрати суду не надано, то підстави для їх розподілу відсутні, а судовий збір у цьому випадку відшкодуванню не підлягає.

Керуючись статтями 2, 3, 6-10, 72-77, 90, 241-246, 262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

У Х В А Л И В:

Адміністративний позов Першого заступника керівника Решетилівської окружної прокуратури Полтавської області (вул. Покровська, 22, м. Решетилівка, 38400, код ЄДРПОУ 0291006027) в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України (вул. Шота Руставелі, б.9-а, м. Київ, 01601, код ЄДРПОУ 37507901), Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства (вул. Г. Сковороди, 86, м. Харків, Харківська область, 61024, код ЄДРПОУ 45139951) до Новосанжарської селищної ради Полтавського району Полтавської області (вул. Центральна, 23, смт. Нові Санжари, Полтавська область, 39300, код ЄДРПОУ 21044987) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії - задовольнити частково.

Визнати протиправною бездіяльність Новосанжарської селищної ради щодо невинесення на розгляд сесії селищної ради подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 27.11.2023 №856-23.

Зобов`язати Новосанжарську селищну раду розглянути на сесії ради подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 27.11.2023 №856-23 про віднесення земельних ділянок площею 1717,08 га до самозалісених та за результатами такого розгляду прийняти акт у формі рішення.

В іншій частині позовних вимог відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржене до Другого апеляційного адміністративного суду в порядку, визначеному частиною 8 статті 18, частинами 7-8 статті 44 та статтею 297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Апеляційна скарга на дане рішення може бути подана протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя І.С. Шевяков