Решение № 127660706, 27.05.2025, Одеський окружний адміністративний суд

Справа № 640/29362/21

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 травня 2025 року Одеський окружний адміністративний суд в складі головуючого суддіЛевчук О.А., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження в порядку письмового провадження в місті Одесі адміністративну справу за позовом акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Львівська залізниця» до Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування висновку, -

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся з даним позовом до суду та просить суд визнати протиправним та скасувати пункт 50 обов`язкових вимог за результатами ревізії Державної аудиторської служби України, надісланих листом від 24.06.2021 №000500-14/7930-2021 «Забезпечити відшкодування на користь АТ «Укрзалізниця» в особі РФ «Львівська залізниця» зайвих витрат, здійснених через обрання переможця торгів не за найменшою ціновою пропозицією на суму 310 672 грн., відповідно до норм статей 216-229 ГКУ, статей 22, 610-625 ЦКУ».

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що переможця торгів визнано правомірно відповідно до ст. 33 ЗУ «Про публічні закупівлі», договір укладений відповідно до ст. 41 ЗУ «Про публічні закупівлі». В той же час, всупереч положенням Порядку № 550, ревізорами Держаудитслудби не визначено винних осіб, до яких слід пред`явити позов щодо відшкодування, а також не доведено наявність винних осіб. В діях працівників, які відповідали за процедуру закупівлі відсутні порушення норм чинного законодавства, а висновки ДАСУ поверхневі, зроблені без заглиблення в суть обставин процесу закупівлі, яка відбулась та була предметом дослідження.

Представником відповідача Державної аудиторської служби України до суду надано відзив на позовну заяву, в якому представник відповідача просить відмовити в задоволенні позову та вказує, що відхилення тендерної пропозиції ФОП ОСОБА_1 є безпідставним і проведене на порушення пункту 2 частини першої статті 30 Закону № 922. При цьому, орган державного фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених під час перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише щодо усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені під час перевірки збитки. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. З огляду на фактичні обставини справи, оскаржувані пункти вимоги містять вказівки на наявність матеріальної шкоди (збитків), а тому, зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їхнього обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Ухвалою суду від 24 березня 2025 року прийнято справу до провадження та призначено розгляд справи в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).

Вивчивши матеріали справи, суд встановив наступне.

В період з 09.03.2021 року по 12.05.2021 року посадовими особами Держаудитслужби проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності акціонерного товариства «Українська залізниця» за період з 01.01.2017 по 30.06.2020, за результатами якої складено акт № 05-21/2 від 19.05.2021 року (а.с. 16-21, 81-84).

Акціонерним товариством «Українська залізниця» подано заперечення до акту № 05-21/2 від 19.05.2021 року, які залишені без задоволення (а.с. 85-91).

24 червня 2021 року Державною аудиторською службою України винесено вимогу про усунення виявлених порушень №000500-14/7930-2021, пунктом 50 якої визначено забезпечити відшкодування на користь АТ «Укрзалізниця» в особі РФ «Львівська залізниця» зайвих витрат, здійснених через обрання переможця торгів не за найменшою ціновою пропозицією на суму 310 672 грн., відповідно до норм статей 216-229 ГКУ, статей 22, 610-625 ЦКУ (а.с. 8-15, 92-93).

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано Законом України від 26.01.1993 № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (в редакції, чинній на дату виникнення спірних правовідносин).

Згідно ч. 1, 2 ст. 2 ЗУ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

Відповідно до ч. 1 ст. 4 ЗУ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Згідно п. 7, 10, 13 ч. 1 ст. 10 ЗУ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Відповідно до ч. 2 ст. 15 ЗУ «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 № 868 «Про утворення Державної аудиторської служби України», яка набрала чинності 03.11.2015, утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

Відповідно до п. 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення № 43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Пунктом 7 Положення № 43 визначено, що Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Згідно пп. 4 п. 4 Положення № 43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), отриманих під державні (місцеві) гарантії; достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах під час складання планових бюджетних показників та відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів бюджетних зобов`язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі); відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов`язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу; дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів; дотриманням законодавства про закупівлі; веденням бухгалтерського обліку, а також складенням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності; виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів, станом внутрішнього контролю в інших підконтрольних установах; усуненням виявлених недоліків і порушень; реалізацією інвестиційних проектів; законним та ефективним використанням публічних коштів та інших активів для використання (впровадження) інформаційних технологій (систем, процесів, ресурсів).

Відповідно до пп. пп. 9 п. 4 Положення № 43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Згідно пп. 16, 23 п. 6 Положення № 43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

З матеріалів справи вбачається, що 24 червня 2021 року Державною аудиторською службою України винесено вимогу про усунення виявлених порушень №000500-14/7930-2021, пунктом 50 якої визначено забезпечити відшкодування на користь АТ «Укрзалізниця» в особі РФ «Львівська залізниця» зайвих витрат, здійснених через обрання переможця торгів не за найменшою ціновою пропозицією на суму 310 672 грн., відповідно до норм статей 216-229 ГКУ, статей 22, 610-625 ЦКУ (а.с. 8-15, 92-93).

В той же час, предметом оскарження у порядку адміністративного судочинства може бути лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача. Натомість, у справі, яка розглядається, Держаудитслужба пред`явила вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії АТ «Укрзалізниця», при цьому в оскаржуваній частині вимога вказує на виявлені збитки та їхній розмір.

Разом з цим дії відповідача щодо включення до оскаржуваної вимоги певних відомостей самі по собі не створюють та не припиняють права чи обов`язків особи, а лише фіксують певні факти.

Подібна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23 квітня 2019 року в справі № 820/339/17, від 11 лютого 2020 року в справі № 804/2282/16, 18 березня 2020 року в справі № П/811/140/17.

Відповідно до п. 45, 46 Порядку № 550 у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об`єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об`єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування. Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об`єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень.

Згідно п. 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення: притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства; звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства; застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.

З аналізу вищевикладеного слідує, що орган державного фінансового контролю наділений повноваженнями здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень; при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання; що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

Тобто, орган фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.

Відтак, збитки щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю. Наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

Зазначена правова позиція узгоджується з правовою позицією Верховного Суду України, неодноразово висловленою, зокрема, у постановах від 07.10.2014 року по справі № 21-368а14, від 14.10.2014 року по справі № 21-453а14, від 18.11.2014 року по справі № 21-461а14, від 20.01.2015 року по справі № 21-601а14, від 27.01.2015 року по справі № 21-436а14, від 10.02.2015 року по справі № 21-632а14, від 15.04.2014 року по справах № 21-40а14, № 21-63а14, від 13.05.2014 року по справі № 21-89а14, від 29.05.2017 року по справі № 826/6304/16, від 23.02.2016року по справі № 818/1857/14.

Подібні висновки щодо застосування наведених норм права викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 року по справі № 820/3534/16 та у постановах Верховного Суду від 27.11.2019 року по справі № 1440/1820/18, від 10.12.2019 року по справі № 808/6509/13-а, від 23.12.2019 року по справі № 815/4341/14, від 07.02.2020 року по справі № 803/634/17, від 14.02.2020 року по справі № 825/3661/15-а, від 28.02.2020 року по справі № 808/4044/17, від 28.02.2020 року по справі № 2040/6542/18, від 18.03.2020 року по справі № 826/14169/17, від 18.03.2020 року по справі № П/811/140/17, від 31.03.2020 року по справі № 817/650/18, від 02.04.2020 року по справі № 820/3534/16, від 30.11.2020 року по справі № 804/4463/17, від 16 листопада 2021 року по справі № 160/9553/18, від 28 грудня 2021 року по справі № 420/5135/18.

Згідно ч. 5, 6 ст. 13 Закону України "Про судоустрій та статус суддів" висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов`язковими для всіх суб`єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.

Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

За таких підстав, враховуючи те, що п. 50 вимоги від 24.06.2021 №000500-14/7930-2021 за свої змістом спрямована на відшкодування збитків, які відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, суд дійшов висновку, про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Згідно ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); добросовісно; розсудливо.

Відповідно до ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.

Згідно ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статею 78 цього Кодексу.

Відповідно до ч. 1 ст. 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

На підставі вищевикладеного, розглянувши справу в межах позовних вимог на підставі наданих сторонами доказів, суд дійшов висновку, що адміністративний позов задоволенню не підлягає.

Керуючись ст.ст. 2, 6, 8, 9, 12, 77, 90, 139, 242-246, 250, 255 КАС України, суд, -

ВИРІШИВ:

Відмовити в задоволенні адміністративного позову акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Львівська залізниця» (код ЄДРПОУ 40081195, адреса місцезнаходження: 79007, м. Львів, вул. Гоголя, 1) до Державної аудиторської служби України (код ЄДРПОУ 40165856, адреса місцезнаходження: 04070, м. Київ, вул. П.Сагайдачного, 4) про визнання протиправним та скасування пункту 50 обов`язкових вимог за результатами ревізії Державної аудиторської служби України, надісланих листом від 24.06.2021 №000500-14/7930-2021 «Забезпечити відшкодування на користь АТ «Укрзалізниця» в особі РФ «Львівська залізниця» зайвих витрат, здійснених через обрання переможця торгів не за найменшою ціновою пропозицією на суму 310 672 грн., відповідно до норм статей 216-229 ГКУ, статей 22, 610-625 ЦКУ», в повному обсязі.

Рішення може бути оскаржено в порядку та в строки встановлені ст. ст. 295, 297 КАС України.

Рішення набирає законної сили в порядку передбаченому статтею 255 КАС України.

Суддя О.А. Левчук

.