Решение № 118987539, 10.05.2024, Київський окружний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

10 травня 2024 року № 640/35018/21

Київський окружний адміністративний суд у складі судді Білоноженко М.А., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії,-

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП: НОМЕР_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва із позовом до Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України (01135, м. Київ, просп. Берестейський, 14, код ЄДРПОУ 37472062), в якому просить суд визнати протиправним та скасувати Наказ Міністерства інфраструктури України № 89-Г від 28 жовтня 2021 року.

В обгрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив, що оскаржуваний наказ №№89-Г не відповідає п.1 Стандартам внутрішнього аудиту, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 04.10.2021 №1247, нормам ст. 26 Бюджетного Кодексу України та вважає, що у відповідача відсутні повноваження здійснювати внутрішній аудит діяльності приватного акціонерного товариства «Українське дунайське пароплавство». Зазначив, що оскаржуваний наказ завдає йому моральної шкоди, оскільки з його прийняття позивач втратив можливість реалізації свого права на працю та отримання заробітку.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.01.2022 (суддя Клочкова Н.В.) прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі №640/35018/21 в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи та проведення судового засідання.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.04.2022 (суддя Клочкова Н.В.) клопотання ОСОБА_1 про витребування доказів в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Міністерства інфраструктури України про визнання протиправним та скасування наказу задоволено частково, а саме:

- витребувано у Міністерства інфраструктури України копії належним чином засвідчених листів слідчого відділу УСБУ в Одеській області від 20 серпня 2021 року № 65/16/4051 та листа Слідчого відділу УСБУ в Одеській області від 20 серпня 2021 року № 65/16/4050;у задоволенні іншої частини вимог клопотання відмовлено.

Законом України «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» від 13.12.2022 № 2825-IX (далі - Закон № 2825-IX) Окружний адміністративний суд міста Києва ліквідовано, утворено Київський міський окружний адміністративний суд із місцезнаходженням у місті Києві.

Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних Закону № 2825-IX з дня набрання чинності цим Законом Окружний адміністративний суд міста Києва припиняє здійснення правосуддя; до початку роботи Київського міського окружного адміністративного суду справи, підсудні окружному адміністративному суду, територіальна юрисдикція якого поширюється на місто Київ, розглядаються та вирішуються Київським окружним адміністративним судом.

На виконання вимог Закону №2825-IXупровідним листом від 26.12.2022 №03-19/5238/22 матеріали справи №640/35018/21 передано до Київського окружного адміністративного суду.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 16.05.2023 (суддя Журавель В.О.) адміністративну справу прийнято до провадження за правилами спрощеного позовного провадження без виклику сторін.

Рішенням Вищої ради правосуддя від 03.10.2023 за №949/0/15-23 ОСОБА_2 було звільнено з посади судді Київського окружного адміністративного суду у зв`язку з поданням заяви про відставку.

Відповідно до частини дев`ятої статті 31 Кодексу адміністративного судочинства України невирішені судові справи за вмотивованим розпорядженням керівника апарату суду, що додається до матеріалів справи, передаються для повторного автоматизованого розподілу справ виключно у разі, коли суддя (якщо справа розглядається одноособово) або суддя-доповідач із складу колегії суддів (якщо справа розглядається колегіально) у визначених законом випадках не може продовжувати розгляд справи більше чотирнадцяти днів, що може перешкодити розгляду справи у строки, встановлені цим Кодексом.

Згідно з пунктами 2.3.3, 2.3.50 пункту 2.3 Положення про автоматизовану систему документообігу суду, підпункту 3.3.2 пункту 3.3 частини третьої Засад використання автоматизованої системи документообігу суду Київського окружного адміністративного суду призначено повторний автоматизований розподіл справ на підставі Розпорядження від 30.10.2023 №231-р/ка.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями , справу №640/35018/21 до розгляду судді Білоноженко М.А.

Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 12 грудня 2023 року справу прийнято до свого провадження суддею Білоноженко М.А.

Відповідач, не погоджуючись із доводами позивача, надав відзив на позовну заяву, в якому вказав, що спірний наказ було видано з урахуванням вимог Положення, Порядку №1001, Стандартів внутрішнього аудиту, Порядку № 492, за своєю природою є актом індивідуальної дії, прийнятим відповідачем виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законами. Зауважив щодо відсутності порушення прав та інтересів позивача прийнятим наказом.

Ухвалою суду від 15 січня 2024 року замінено відповідача по справі №640/35018/21 з Міністерства інфраструктури України на Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України (код ЄДРПОУ 37472062).

Розглянувши подані документи і матеріали, з`ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.

Позивач звернувся до Міністерства інфраструктури України зі зверненням від 03.11.2021 про певні обставини припинення своїх повноважень у якості члена правління ПрАТ «Українське Дунайське Пароплавство».

На підставі листів СБУ в Одеській області, відповідач видав наказ Міністерства інфраструктури України №89-Г від 28.10.2021 року, яким наказав, серед іншого, здійснити позаплановий внутрішній аудит діяльності ПрАТ «Українське Дунайське Пароплавство» з окремих питань.

Позивач звернувся до відповідних членів комісії з проведення внутрішнього аудиту Міністерства інфраструктури України з повідомленням від 17.11.2021 р., з проханням дотримуватись вимог Конституції України та діяти виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України при проведенні внутрішнього аудиту діяльності ПрАТ «Українське Дунайське Пароплавство» на підставі Наказу Міністерства інфраструктури № 89-Г.

Крім того, представником позивача було зроблено адвокатський запит від 11.11.2021, яким просили надати копії належним чином засвідчених слідчого відділу УСБУ в Одеській області від 20.08.2021 №65/16/4051, листа відділу УСБУ в Одеській області від 20.08.2021 №65/16/4050 та копію програми позапланового внутрішнього аудиту діяльності ПрАТ «Українське Дунайське Пароплавство» відповідно до наказу Міністерства інфраструктури України № 89-Г від 28.10.2021 року.

Вважаючи прийнятий наказ протиправним, позивач звернувся до суду із даним позовом, при вирішенні якого суд виходить із наступного.

Пунктом 1 Положення про Міністерство інфраструктури України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 червня 2015 р. № 460 (у редакції чинній на момент прийняття оскаржуваного наказу № 89-Г, далі - Положення), визначено, що Міністерство інфраструктури України (Мінінфраструктури) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Мінінфраструктури є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах автомобільного, залізничного, морського та річкового транспорту, надання послуг поштового зв`язку, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України, туризму та курортів (крім здійснення державного нагляду (контролю) у сфері туризму та курортів), розвитку, будівництва, реконструкції та модернізації інфраструктури авіаційного, морського та річкового транспорту, дорожнього господарства, навігаційно-гідрографічного забезпечення судноплавства, торговельного мореплавства, з питань безпеки на автомобільному транспорті загального користування, міському електричному, залізничному, морському та річковому транспорті, а також державного нагляду (контролю) за безпекою на автомобільному транспорті загального користування, міському електричному, залізничному, морському та річковому транспорті (крім сфери безпеки мореплавства суден флоту рибної промисловості), (абзац 2 пункту 1 Положення).

Мінінфраструктури України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства (пункт 2 Положення).

Зі змісту підпункту 63 пункту 4 Положення вбачається, що згідно покладених на Мінінфраструктури завдань Міністерство здійснює відповідно до законодавства функції з управління об`єктами державної власності.

Мінінфраструктури відповідно до покладених на нього завдань дійснює внутрішній контроль і внутрішній аудит в Мінінфраструктури, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери його управління (підпункт 18 пункту 4 Положення).

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 21 березня 2011 р. № 265 «Питання управління Міністерством інфраструктури об`єктами державної власності» ПрАТ «УДП» (код ЄДРПОУ 1125821, м. Ізмаїл, вул. Краснофлотська, 28) включено до Переліку підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Мінінфраструктури (додаток 1 до розпорядження).

Абзацом першим частини третьої статті 26 БК України встановлено, що розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх установах і на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери управління таких розпорядників бюджетних коштів.

В абзаці третьому частини третьої статті 26 БК України визначено, що внутрішнім аудитом є діяльність, спрямована на удосконалення системи управління, внутрішнього контролю, запобігання фактам незаконного, неефективного та нерезультативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності розпорядника бюджетних коштів і підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління, та яка передбачає надання незалежних висновків і рекомендацій. Для здійснення внутрішнього аудиту розпорядник бюджетних коштів в особі керівника утворює самостійний структурний підрозділ внутрішнього аудиту, що є підпорядкованим і підзвітним безпосередньо такому керівнику.

Абзацом четвертим частини третьої статті 26 БК України визначено, що основні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту та порядок утворення підрозділів внутрішнього аудиту визначаються Кабінетом Міністрів України. Організаційно-методологічні засади здійснення внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту визначаються Міністерством фінансів України, яке забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері державного внутрішнього фінансового контролю, у тому числі здійснює оцінку функціонування систем внутрішнього контролю і внутрішнього аудиту.

Постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 2011 р. № 1001 затверджено Порядок здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту, якою зобов`язано Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади забезпечити здійснення внутрішнього аудиту відповідно до Порядку, затвердженого цією постановою.

Пунктом 6 Порядку здійснення внутрішнього аудиту та утворення підрозділів внутрішнього аудиту, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.2011 № 1001 (далі - Порядок № 1001) визначено, що за рішенням керівника державного органу, його територіального органу, бюджетної установи можуть проводитися позапланові внутрішні аудити.

Пунктом 2 Порядку № 1001 визначено, що об`єктом внутрішнього аудиту є діяльність державного органу, його територіальних органів, підприємств (у тому числі суб`єктів господарювання, державна частка у статутному капіталі яких перевищує 50 відсотків чи становить величину, яка забезпечує державі право вирішального впливу на господарську діяльність таких суб`єктів господарювання), установ та організацій, що належать до сфери його управління, в повному обсязі або з окремих питань (на окремих етапах), та заходи, що здійснюються керівниками таких органів, підприємств, установ та організацій для забезпечення ефективного функціонування системи внутрішнього контролю (дотримання принципів законності та ефективного використання бюджетних коштів та інших активів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, виконання завдань, планів і вимог щодо їх діяльності).

Крім того, в пункті 8 Порядку № 1001 визначено, що внутрішній аудит здійснюється відповідно до стандартів, затверджених Мінфіном.

Стандарти внутрішнього аудиту затверджено наказом Міністерства фінансів України від 04.10.2021 № 1247, зареєстровані в Міністерстві юстиції України 20.10.2011 за№ 1219/19957 (у редакції наказу Міністерства фінансів України від 14.08.2019 № 344) (далі - Стандарти внутрішнього аудиту).

Пунктом 1 Стандартів внутрішнього аудиту визначено, що вони розроблено з метою визначення єдиних підходів до провадження діяльності з внутрішнього аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях, інших головних розпорядниках коштів державного бюджету (далі - державний орган), їх територіальних органах та бюджетних установах, що належать до сфери їх управління, оцінки якості такого аудиту.

Пунктом 1 розділу 4 Стандарту 8 глави II Стандартів внутрішнього аудиту визначено, що внутрішні аудити проводяться за розпорядчим документом керівника установи.

З метою реалізації пункту 3 розділу 1 Стандарту 1 глави II Стандартів внутрішнього аудиту, затверджено наказом Мін інфраструктури від 17.07.2013 № 492 Порядок організації проведення внутрішнього аудиту в Мінінфраструктури, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери управління Мінінфраструктури (далі - Порядок № 492).

Враховуючи наведене, суд зазначає, що спірний Наказ № 89-Г було видано відповідачем, враховуючи вимоги Положення, Порядку № 1001, Стандартів внутрішнього аудиту, Порядку № 492. З огляду на що, доводи позивача про його невідповідність вищенаведеним нормативним актам не знайшли свого підтвердження під час розгляду справи судом.

Таким чином, Наказ № 89-Г в силу своєї правової природи є актом індивідуальної дії, прийнятим Міністерством виключно на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 14.12.2011 №19-рп/2011 обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Згідно усталеної практики Європейського суду з прав людини для того, щоби мати можливість звернутися за захистом до суду особа має довести, що вона є жертвою порушення прав. Щоби претендувати на статус жертви такого порушення, оспорюваний захід має безпосередньо зашкодити особі (рішення «Аксу проти Туреччини» Aksu v. Turkey пункт 50; «Верден» [Burden v. the United Kingdom] пункт 33; «Тенасе проти Молдови» [Trnase v. Moldova]).

Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду України від 15.12.2015 у справі № 800/206/15: «не допустимо скаржитися щодо певних обставин абстрактно, без реального порушення прав, свобод чи інтересів позивача у спірних правовідносинах, тільки тому, що заявник вважає, що начебто певні обставини впливають на його правове становище. Предмет оскарження за правилами адміністративного судочинства повинен мати юридичне значення, тобто впливати на коло прав, свобод, законних інтересів чи обов`язків, а також встановлені законом умови їх реалізації».

Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних подовжень надано особі, щодо якої його прийнято, або прав, свобод та інтересів якої це рішення (індивідуальний акт) стосується. Якщо позивач не є учасником правовідносин, які виникли з прийняттям рішення, яке є правовим актом ненормативного характеру таке рішення, відповідно не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення до суду із цим адміністративним позовом (постанови Великої Палати Верховного Суду від 14.03.2018 у справі № 9901/11/17, від 06.06.2048 у справі № 800/489/17, від 06.02.2019 у справі №9901/815/18).

Верховний Суд України, ухваливши постанови від 28.02.2017 у справі № 800/590/16, від 10.04.2012 у справі № 21-1115/10 та від 26.03.2013 у справі № 21-438а12, звернув увагу на те, що суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин, а відсутність порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивача є підставою для відмови у позові.

Крім того, суд зауважує, що станом на дату видання спірного наказу ОСОБА_1 не перебував у трудових відносинах з ПрАТ «УДП», не є учасником (суб`єктом) правовідносин з проведення процедур з внутрішнього аудиту (планування аудиторського завдання, аудиторське дослідження, документування результатів внутрішнього аудиту, виконання рекомендацій за результатами внутрішнього аудиту тощо) визначених законодавством. Оспорюваний Наказ не стосується прав ОСОБА_1 , як фізичної особи, і не спрямований на виникнення будь-яких обмежень чи обов`язків по відношенню до нього.

Враховуючи доводи, зазначені у позовній заяві, суд не вбачає порушення оспорюваним наказом конкретних прав чи інтересів ОСОБА_1 Належних та достатніх доказів наявності цього порушення позивачем не наведено та до позову не долучено, що є самостійною підставою для відмови у задоволенні позовної заяви, адже ефективний захист та відновлення цих порушених прав неможливо досягти без підтвердження (доведення) реальних відповідних фактів.

Позивачем зазначається, що на підставі призначеної оскаржуваним Наказом № 89-Г перевірки, ОСОБА_1 було відмовлено в отриманні роботи в Hawk Invest BV (далі Компанія), що на думку позивача підтверджується доданою до позову копією листа-відповіді Компанії від 21.11.2021.

Зазначені твердження суд вважає безпідставними та необґрунтованими з огляду на зміст вказаного листа Компанії, у якому зазначається про те, що на підставі отриманої з публічних джерел інформації, вбачається, що ОСОБА_1 був фігурантом деяких скандалів, а діяльність ПрАТ «Українське Дунайське пароплавство» наразі перевіряється Міністерством інфраструктури України на підставі Наказу № 89-Г. Також зазначається, що з огляду на зазначене, ОСОБА_1 не може посісти зазначену в листі Компанії посаду (операційного директора Hawk Invest BV) через те що, не володіє бездоганною діловою репутацією, що є основною вимогою до цієї позиції.

Водночас вбачається, що Компанія в підставах відмови ОСОБА_1 в призначенні на посаду визначає відсутність бездоганної ділової репутації, висновок щодо чого зроблено не виходячи з самого змісту Наказу № 89-Г, а виходячи з того, що ОСОБА_1 був фігурантом деяких скандалів та лише констатовано факт перевірки Мінінфраструкгури діяльності ПрАТ «УДП» на підставі оскаржуваного наказу.

Згідно з частиною першою статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Позивачем не доведено належними та допустимими доказами заявлені позовні вимоги.

Частиною першою статті 90 КАС України визначено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Враховуючи викладене, оцінивши докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні, суд дійшов висновку, що адміністративний позов не підлягає задоволенню.

В зв`язку із відмовою у задоволенні позову, підстави для відшкодування судових витрат відсутні.

Керуючись ст.ст. 8, 9, 72-77, 241-246 Кодексу адміністративного судочинства України суд, -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП: НОМЕР_1 ) відмовити повністю.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.

У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.

Суддя Білоноженко М.А.