Решение № 105846152, 06.06.2022, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1 Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

06 червня 2022 року м. Київ № 640/20600/18

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Катющенка В.П., суддів Кармазіна О.А., Скочок Т.О., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу

за позовомПублічного акціонерного товариства «Київгаз»до треті особи: проКабінету Міністрів України Міністерство фінансів України, Міністерство енергетики та вугільної промисловості України, Державна регуляторна служба України визнання протиправною та нечинною постанови

ВСТАНОВИВ:

Публічне акціонерне товариство «Київгаз» (надалі - Позивач, ПАТ «Київгаз») звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом, в якому просить суд визнати протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України (надалі - Відповідач, КМУ, Уряд) від 19.10.2018 № 867 надалі - Постанова) «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» (надалі - Положення).

В обґрунтування позовних вимог ПАТ «Київгаз» зазначило, КМУ під час прийняття Постанови порушено порядок прийняття регуляторних актів, встановлений Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 №1160-IV (надалі - Закон №1160-IV) та Законом України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 №794-VII (надалі - Закон №794-VII), яке полягає у тому, що проект Положення не був оприлюднений з метою одержання зауважень і пропозицій. Позивач переконаний, що Постанова порушує встановлені Законом України «Про ринок природного газу» від 09.04.2015 №329-VIII (надалі - Закон №329-VIII) принципи недискримінації, прозорості та передбачуваності, обмежує права ПАТ «Київгаз», як суб`єкта господарювання, утворюючи умови для спричинення шкоди операторам ГРМ, як учасникам ринку, оскільки не володіє інформацією, необхідною для виконання Положення.

Ухвалою суду від 11.12.2018 прийнято позовну заяву до розгляду, відкрито провадження в адміністративній справі №640/20600/18 та призначено підготовче засідання у справі.

14.01.2019 до суду від представника Відповідача надійшов відзив на адміністративний позов, за змістом яких КМУ просить відмовити у задоволенні позову повністю. Відповідач зазначив, що ним у межах компетенції прийнято оскаржувану Постанову, крім того він наділений повноваженням встановлювати та покладати спеціальні обов`язки на суб`єктів ринку природного газу, які в свою чергу зобов`язані їх виконувати. Відповідач переконаний, що Позивач володіє інформацією, необхідною для виконання покладеного обов`язку. Крім того, Відповідач стверджує, що проект оскаржуваної Постанови був оприлюднений в мережі Інтернет на офіційній сторінці Міністерства енергетики та вугільної промисловості України 28.09.2018. КМУ додатково зазначає, що порушення порядку прийняття акта не може бути підставою для визнання його протиправним. Також Відповідач не вбачає порушень прав та інтересів Позивача прийнятою Постановою.

29.01.2019 до суду від представника Позивача надійшла відповідь на відзив, у якій наголошується на порушенні Відповідачем вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та Закону України «Про Кабінет Міністрів України щодо порядку прийняття регуляторних актів.

У судовому засіданні 29.01.2019 задоволено клопотання представника Відповідача про долучення доказів публікації та оголошено перерву до 19.02.2019.

19.02.2019 до суду від представника Відповідача надійшли заперечення на відповідь на відзив на позовну заяву та клопотання про залучення третіх осіб - Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг, Міністерство фінансів України та Міністерство енергетики та вугільної промисловості України.

У судовому засіданні 19.02.2019 ухвалою суду залучено до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійні вимоги на предмет спору, на стороні Відповідача - Міністерство фінансів України (надалі - Третя особа 1, Мінфін) та Міністерство енергетики та вугільної промисловості України (далі - Третя особа 2, Міненерговугілля); відмовлено у залученні до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, на стороні Відповідача - Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг та оголошено перерву до 26.03.2019.

За клопотанням представника Мінфіну про продовження строку для надання письмових позицій по суті у судовому засіданні 26.03.2019 оголошено перерву до 16.04.2019.

01.04.2019 до суду від представника Третьої особи 1 надійшли пояснення по справі, за змістом яких Мінфін повністю підтримує правову позицію КМУ та просить відмовити у задоволенні позову повністю.

09.04.2019 до суду від представника Позивача надійшло клопотання про залучення третіх осіб - Державну регуляторну службу України та Антимонопольний комітет України.

Зважаючи на перебування головуючого судді Катющенка В.П. у стані непрацездатності, призначені на 16.04.2019 та 21.05.2019 судові засідання не відбулись.

У судовому засіданні 11.06..2019 ухвалою суду залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, на стороні Позивача - Державну регуляторну службу України (надалі - Третя особа 3, ДРС); відмовлено у залученні до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, на стороні Позивача - Антимонопольного комітету України та оголошено перерву у судовому засідання до 20.08.2019.

10.07.2019 до суду від представника Третьої особи 3 надійшли Пояснення по справі, за змістом яких ДРС вважає правомірними вимоги Позивача. Третя особа 3 зазначила, що у межах компетенції відмовила у погодженні проекту Постанови, що, згідно з судовою практикою 2018 року, є підставою для визнання Постанови протиправною.

Ухвалою суду від 20.08.2019 закрито підготовче провадження у справі та призначено справу до судового розгляду колегією у складі трьох суддів.

У судовому засіданні 25.09.2019 судом витребувано у ДРС та Міненерговугілля додаткові докази та оголошено перерву.

21.10.2019 до суду від представника Третьої особи 2 надійшли пояснення разом з витребуваними судом документами, за змістом яких Міненерговугілля просить відмовити у задоволенні позову повністю.

28.10.2019 до суду від представника Третьої особи 3 надійшли додаткові пояснення разом з витребуваними судом документами, у яких звернуто увагу, що погоджений проект Постанови редакційно суттєво відрізнявся від двох наступних проектів, які повторно надсилались на погодження до ДРС та по яким були прийняті рішення про відмову у погодженні проекту Постанови.

У судових засідання представники позивача та третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору на стороні позивача позовні вимоги підтримували та просили суд позов задовольнити.

Представники відповідача та третіх осіб, які не заявляють самостійні вимоги на предмет спору на стороні відповідача у судових засіданнях заперечували проти задоволення позову.

На підставі частини третьої статті 194 Кодексу адміністративного судочинства України судом ухвалено про продовження розгляду справи у письмовому провадженні.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали справи, заслухавши пояснення учасників справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

19.10.2018 постановою КМУ №867 затверджено Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу.

Не погоджуючись з постановою КМУ від 19.10.2018 №867, ПАТ «Київгаз» звернулось з даним позовом до суду.

Вирішуючи спір, суд виходить з наступного.

Частиною другою статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Згідно з п. 1 Положення, затвердженого Постановою № 867, це Положення визначає обсяг та умови виконання спеціальних обов`язків, що покладаються на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (далі - спеціальні обов`язки), зокрема для забезпечення стабільності, належної якості та доступності природного газу, підтримання належного рівня безпеки його постачання споживачам без загрози першочерговій цілі створення повноцінного ринку природного газу, заснованого на засадах вільної конкуренції з дотриманням принципів пропорційності, прозорості та недискримінації.

Як вбачається зі змісту Постанови, вона прийнята КМУ відповідно до статті 11 Закону України «Про ринок природного газу» від 09.04.2015 №329-VIII (далі - Закон №329-VIII), у частинах 1 - 5 якої зазначено, що з метою забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу на суб`єктів ринку природного газу у виключних випадках та на визначений строк можуть покладатися спеціальні обов`язки в обсязі та на умовах, визначених Кабінетом Міністрів України після консультацій із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства. Такі обов`язки мають бути чітко визначеними, прозорими, недискримінаційними та заздалегідь не передбачати неможливість їх виконання. Такі обов`язки не повинні обмежувати постачальників, створених відповідно до законодавства інших держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у праві на здійснення постачання природного газу споживачам України. Такі обов`язки не можуть покладатися на споживачів.

Обсяг та умови виконання спеціальних обов`язків, покладених Кабінетом Міністрів України на суб`єктів ринку природного газу, мають бути необхідними та пропорційними меті задоволення правомірного загальносуспільного інтересу та такими, що створюють найменші перешкоди для розвитку ринку природного газу.

До загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу належать: 1) національна безпека, а також безпека постачання природного газу; 2) стабільність, належна якість та доступність енергоресурсів; 3) захист навколишнього природного середовища, у тому числі енергоефективність, збільшення частки енергії з альтернативних джерел та зменшення викидів парникових газів; 4) захист здоров`я, життя та власності населення.

Рішення Кабінету Міністрів України про покладання спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу має визначати: 1) загальносуспільний інтерес у процесі функціонування ринку природного газу, для забезпечення якого покладаються спеціальні обов`язки на суб`єктів ринку природного газу; 2) обсяг спеціальних обов`язків; 3) коло суб`єктів ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки; 4) обсяг прав суб`єктів ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки, необхідних для виконання таких обов`язків; 5) категорії споживачів, яких стосуються спеціальні обов`язки; 6) територію та строк виконання спеціальних обов`язків; 7) джерела фінансування та порядок визначення компенсації, що надається суб`єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки, з урахуванням положення частини сьомої цієї статті.

Вибір суб`єкта або суб`єктів ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки відповідно до частини першої цієї статті, здійснюється у прозорий і недискримінаційний спосіб на підставі критеріїв, затверджених Кабінетом Міністрів України, та не має створювати перешкод для реалізації прав споживачів на вільний вибір постачальника.

Пунктом 2 Положення визначено, що у цьому Положенні терміни вживаються у значенні, наведеному в Законі №329-VIII.

Згідно п. 27 частини першої статті 1 Закону №329-VIII постачальник природного газу (надалі - постачальник) - суб`єкт господарювання, який на підставі ліцензії здійснює діяльність із постачання природного газу.

Позивач є юридичною особою, до видів діяльності якої за КВЕД належить « 35.22 Розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи», що підтверджується витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.

ПАТ «Київгаз» діє на підставі Ліцензії №2286 від 28.11.2011, виданої Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (переоформлена рішенням від 27.10.2015 №2649), яка надає право на розподіл природного газу, газу (метану) вугільних родовищ.

До Положення додається Перелік постачальників природного газу, на яких покладено спеціальні обов`язки щодо постачання природного газу побутовим споживачам та релігійним організаціям (крім обсягів, що використовуються для провадження їх виробничо-комерційної діяльності) до зміни постачальника природного газу, серед яких зазначено ПАТ «Київгаз».

Таким чином, Позивач є особою, яка у відповідності до приписів частини другої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України має право на оскарження нормативно-правового акта.

Згідно частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до статті 113 Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.

Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначено Законом України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 №794-VII (далі - Закон №794-VII).

Статтею 2 наведеного Закону визначено, що до основних завдань Кабінету Міністрів України належать: 1) забезпечення державного суверенітету та економічної самостійності України, здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави, виконання Конституції та законів України, актів Президента України; 2) вжиття заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина, створення сприятливих умов для вільного і всебічного розвитку особистості; 3) забезпечення проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров`я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; 4) розроблення і виконання загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, культурного розвитку, охорони довкілля, а також розроблення, затвердження і виконання інших державних цільових програм; 5) забезпечення розвитку і державної підтримки науково-технічного та інноваційного потенціалу держави; 6) забезпечення рівних умов для розвитку всіх форм власності; здійснення управління об`єктами державної власності відповідно до закону; 7) здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності та національної безпеки України, громадського порядку, боротьби із злочинністю, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій; 8) організація і забезпечення провадження зовнішньоекономічної діяльності, митної справи; 9) спрямування та координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснення контролю за їх діяльністю.

Частинами першою - другою статті 3 Закону №794-VII встановлено, що діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини першої статті 4 Закону №794-VII Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Частина перша статті 20 наведеного Закону до одного з основних повноважень Кабінету Міністрів України відносить забезпечення здійснення державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.

Частинами першою - другою та четвертою статті 49 Закону №794-VII закріплено, що Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України. Акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Системний аналіз викладених норм права дає підстави для висновку про те, що повноваження Кабінету Міністрів України спрямовані на забезпечення інтересів суспільства шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України з метою вирішення питань державного управління у сферах, віднесених до його компетенції. При цьому, Уряд України, здійснюючи повноваження щодо забезпечення реалізації державної політики повинен діяти не на власний розсуд, а згідно із законом, який регулює відповідні правовідносини. За загальним правилом, повноваження трактується, як сукупність прав і обов`язків державних органів, а також посадових та інших осіб, закріплених за ними у встановленому законодавством порядку для здійснення покладених на них функцій. Так, за своєю суттю поняття обов`язку включає вимогу дотримання певної поведінки, зокрема, виконання дій, утримання від вчинення дій тощо.

У свою чергу, Закон України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 №1160-IV (далі - Закон №1160-IV), який визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності, відносить КМУ до регуляторних органів.

Стаття 1 Закону №1160-IV визначає державну регуляторну політику у сфері господарської діяльності (далі - державна регуляторна політика) як напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб`єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України.

Водночас, регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Стаття 4 Закону №1160-IV до принципів державної регуляторної політики відносить доцільність, адекватність, ефективність, збалансованість, передбачуваність, прозорість та врахування громадської думки.

Загальні засади планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів встановлені у статті 7 Закону №1160-IV, згідно з якою регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом. План діяльності з підготовки проектів регуляторних актів повинен містити визначення видів і назв проектів, цілей їх прийняття, строків підготовки проектів, найменування органів та підрозділів, відповідальних за розроблення проектів регуляторних актів. Затверджені плани діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, а також зміни до них оприлюднюються у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніш як у десятиденний строк після їх затвердження. Якщо регуляторний орган готує або розглядає проект регуляторного акта, який не внесений до затвердженого цим регуляторним органом плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, цей орган повинен внести відповідні зміни до плану не пізніше десяти робочих днів з дня початку підготовки цього проекту або з дня внесення проекту на розгляд до цього регуляторного органу, але не пізніше дня оприлюднення цього проекту.

При цьому, статтею 19 зазначеного Закону визначено особливості планування діяльності Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади з підготовки проектів регуляторних актів, відповідно до якої планування діяльності з підготовки Кабінетом Міністрів України проектів регуляторних актів здійснюється в порядку, встановленому Регламентом Кабінету Міністрів України, з урахуванням вимог частин третьої та четвертої статті 7 цього Закону. Плани діяльності центральних органів виконавчої влади з підготовки проектів регуляторних актів формуються на основі затвердженого плану діяльності Кабінету Міністрів України з підготовки проектів регуляторних актів.

Судом встановлено, що оскаржувана Постанова з терміном підготовки проекту - 4 квартал 2018 року була включена до Плану діяльності Міненерговугілля з підготовки проекту регуляторних актів на 2018 рік, затвердженого наказом Міненерговугілля від 15.12.2017 №751, з урахуванням змін внесених наказом Міненерговугілля №499 від 28.09.2018.

Загальні засади підготовки аналізу регуляторного впливу встановлені у статті 8 Закону №1160-IV, частини перша - третя та п`ята якої визначає, що стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен: визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв`язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них; визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта; визначити цілі державного регулювання; визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин; аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей; описати механізми і заходи, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави; обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені; оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги; оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта; визначити показники результативності регуляторного акта; визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.

Аналіз регуляторного впливу підписується розробником проекту регуляторного акта, а в разі якщо розробником проекту є регуляторний орган, інший орган, установа чи організація - керівником цього органу, установи чи організації.

Судом не приймається як доказ Аналіз регуляторного впливу до проекту Постанови, долучений Відповідачем до заперечення на відповідь на відзив на позовну заяву, оскільки він не містить дати та підпису посадової особи, що унеможливлює встановлення періоду складання цього документа та сприяє виникненню сумнівів щодо відповідності змісту цього документа дійсному дотриманню процедури погодження проекту регуляторного акта.

Крім іншого, у матеріалах справи є копії двох Аналізів регуляторного впливу, які були додані до листів Міненерговугілля про погодження проектів постанови від 16.01.2018 №03/1-330 та від 17.10.2018 №02/31-8673, які за змістом та формою є відмінними.

Загальні засади оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій встановлені у статті 9 Закону №1160-IV, відповідно до якої кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.

Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

У випадках, встановлених цим Законом, може здійснюватися повторне оприлюднення проекту регуляторного акта.

Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п`ятою статті 13 цього Закону); інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань; інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями зауважень та пропозицій.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.

У свою чергу, у статті 20 Закону №1160-IV визначено особливості оприлюднення проектів регуляторних актів, які розробляються органами виконавчої влади, з метою одержання зауважень і пропозицій, зокрема, зауваження і пропозиції щодо оприлюдненого проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, розробленого центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, надаються фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, крім розробника цього проекту, уповноваженому органу.

За рішенням Кабінету Міністрів України: оприлюднюються проекти регуляторних актів, які не оприлюднювалися до внесення їх на розгляд до Кабінету Міністрів України; можуть повторно оприлюднюватися проекти регуляторних актів, які оприлюднювалися до внесення їх на розгляд до Кабінету Міністрів України. У разі оприлюднення проекту регуляторного акта за рішенням Кабінету Міністрів України функцію розробника цього проекту виконує орган виконавчої влади, який вніс на розгляд відповідний проект, якщо інше не встановлено у рішенні Кабінету Міністрів України про оприлюднення цього проекту.

Судом встановлено, що проект Постанови оприлюднювався двічі - 15.01.2018 та 28.09.2018 - на офіційному сайті Міненерговугілля.

Як вбачається з матеріалів справи, Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» скористалась правом надати зауваження та пропозиції до проекту Постанови, виклавши їх у листі від 30.01.2018 №26-520/1.2.1-18, в якому, серед іншого, зазначено, що оголошення було розміщено 15.01.2018 на офіційному веб-сайті Міненерговугілля.

Разом з тим, повідомлення про оприлюднення проекту Постанови від 28.09.2018 не відповідає вимозі пункту 4 частини п`ятої статті 9 Закону №1160-IV, оскільки в ньому не зазначено інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань.

Суд також зауважує, що оскільки друге повідомлення про оприлюднення проекту Постанови містить дату - 28.09.2018, а оскаржувана Постанова містить дату - 19.10.2018, то остання прийнята з порушенням мінімального місячного строку, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції (ч.6 ст.9 Закону №1160-IV).

Аналогічний правовий висновок викладено у Постанові Верховного Суду від 20.05.2020 у справі №310/6300/16-а (адміністративне провадження №К/9901/42894/18).

Згідно пункту 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 №724, ДРС є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності. ДРС є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

Відповідно до пп. 6 - 8 пункту 4 зазначеного Положення ДРС відповідно до покладених на неї завдань: проводить у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі - Закон), аналіз проектів регуляторних актів, що подаються на погодження, та відповідний аналіз регуляторного впливу на відповідність вимогам статей 4, 5, 8 і 9 Закону та приймає рішення про погодження таких проектів або про відмову в їх погодженні; проводить у порядку, встановленому Законом, експертизу регуляторних актів центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органів виконавчої влади на їх відповідність вимогам статей 4, 5, 8-13 Закону, приймає у разі виявлення порушень зазначених вимог рішення про необхідність усунення органом, що прийняв відповідний акт, порушень принципів державної регуляторної політики; повідомляє органам виконавчої влади, їх посадовим особам, уповноваженим на прийняття або схвалення регуляторних актів, про виявлення встановлених Законом обставин, за яких регуляторні акти не можуть бути прийняті або схвалені, а якщо зазначені регуляторні акти підлягають державній реєстрації в органах юстиції, - органу юстиції, до компетенції якого належить здійснення державної реєстрації такого регуляторного акта.

Відповідно до статті 21 Закону №1160-IV проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, підлягають погодженню із уповноваженим органом.

Для погодження до уповноваженого органу разом з проектом регуляторного акта подаються аналіз регуляторного впливу цього проекту та копія оприлюдненого повідомлення про оприлюднення проекту з метою одержання зауважень і пропозицій.

Тривалість погодження проекту регуляторного акта не може перевищувати одного місяця з дня одержання проекту уповноваженим органом.

Уповноважений орган розглядає проект регуляторного акта та документи, що додаються до нього, і приймає рішення про погодження цього проекту або рішення про відмову в його погодженні. Це рішення не пізніше наступного робочого дня з дня його прийняття подається до органу, який розробив проект регуляторного акта.

Рішення про відмову в погодженні проекту регуляторного акта повинно містити обґрунтовані зауваження та пропозиції щодо цього проекту та/або щодо відповідного аналізу регуляторного впливу.

Після доопрацювання проекту регуляторного акта та/або відповідного аналізу регуляторного впливу з урахуванням наданих зауважень та пропозицій цей проект подається у встановленому цим Законом порядку на повторне погодження до уповноваженого органу.

У разі незгоди з рішенням про відмову в погодженні проекту регуляторного акта розробник цього проекту може звернутися відповідно до уповноваженого органу з ініціативою щодо утворення погоджувальної групи для проведення консультацій з метою усунення суперечностей. До складу погоджувальної групи входять представники розробника проекту регуляторного акта та уповноваженого органу.

Якщо поданий на погодження проект регуляторного акта не оприлюднювався розробником цього проекту, уповноважений орган залишає цей проект без розгляду, про що повідомляє розробникові проекту в письмовій формі не пізніше наступного робочого дня з дня одержання відповідного проекту уповноваженим органом.

Після оприлюднення проект регуляторного акта, який було залишено без розгляду, подається його розробником на погодження до уповноваженого органу в порядку, встановленому цим Законом.

Отже, головною особливістю проектів регуляторних актів, які розробляються органами виконавчої влади, є обов`язковість їх погодження з уповноваженим органом, яким є Державна регуляторна служба України.

Як вбачається з матеріалів справи, ДРС тричі розглядала проект Постанови на предмет погодження відповідно до листів Міненерговугілля від 16.01.2018 №03/1-330, від 12.02.2018 №03/31-1154, від 10.08.2018 №31.3-вих/843-18, від 16.10.2018 №02/31-8596, від 17.10.2018 №02/31-8673, №01.31-8735 від 18.10.2018.

Також з матеріалів справи вбачається, що з метою погодження проекту акта КМУ заінтересованими органами проводилися наради, за результатами яких складено Протокол наради щодо вирішення актуальних питань в енергетичній, інфраструктурній, екологічній галузях від 18.01.2018, Протокол наради стосовно узгодження позицій щодо проекту Постанови від 24.01.2018, крім того, був складений Протокол узгодження позицій щодо проекту Постанови.

Так, Рішенням ДРС №342 від 10.08.2018 погоджено проект регуляторного акта та документи, які додані до нього листами Міненерговугілля від 16.01.2018 №03/1-330 та від 10.08.2018 № 31.3-ВИХ/843-18.

Проте, Рішенням ДРС №452 від 17.10.2018 відмовлено у погодженні проекту регуляторного акта (в частині правового регулювання господарських відносин), яке обґрунтовано тим, що редакція проекту в частині правового регулювання господарських відносин не відповідає принципам державної регуляторної політики, зокрема, принципу збалансованості, а також наявності в контексті регуляторного акта окремих норм, які суперечать діючому законодавству України.

Крім того, рішення містить наступні зауваження до Аналізу регуляторного впливу: не доведено наявність проблем, що потребує державного втручання з встановленим причинно-наслідковим зв`язком її вирішення; не аргументовано ефективність застосування запропонованого механізму державного регулювання шляхом створення єдиного реєстру кінцевих споживачів газу, адміністратором якого виступатиме Мінфін; не підтверджено дієвість запропонованих проектом постанови заходів моніторингу та обліку обсягів природного газу, що постачається позивачам шляхом формування відповідної довідки; не підтверджено ефективність запропонованого регулювання в частині усунення випадків несанкціонованого відбору природного газу та встановлення належного контролю за спожитими обсягами природного газу; не доведено забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб`єктів господарювання, громадян та держави.

Серед іншого, рішенням встановлено, що наданий проект Постанови за своїм змістовним наповненням суттєво відрізняється від погодженого, тобто може вважатись як такий, що не був погоджений.

Підсумовуючи зауваження до проекту Постанови, ДРС зазначило, що при розробці проекту Постанови розробником не дотримано принципів державної регуляторної політики, визначених статтею 4 Закону №1160-IV, зокрема, ефективності та збалансованості, а також порушено вимоги статті 5 цього Закону в частині недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними або не узгоджуються чи дублюють діючі регуляторні акти, а також статті 8 Закону в частині підготовки Аналізу регуляторного впливу.

Рішенням ДРС №467 від 26.10.2018 знову відмовлено у погодженні проекту регуляторного акта, яке обґрунтовано тим, що за результатом повторного розгляду встановлено, що проект Порядку у запропонованій редакції, який пропонується затвердити проектом Постанови, за своїм змістовним наповненням суттєво відрізняється від погодженого ДРС (порівняльна таблиця редакцій додається), тобто може вважатися як такий, що не був погоджений із спеціально уповноваженим органом, та потребує процедур, передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Також у Рішенні №467 від 26.10.2018 зазначено, що в поданих на погодження документах відсутній Аналіз регуляторного впливу. Крім того ДРС встановлено, що станом на 18.10.2018 на офіційному сайті Міненерговугілля в розділі «Регуляторна діяльність» відсутній проект регуляторного акта в редакції, поданій на погодження.

За результатами опрацювання нової редакції Проекту ДРС не змогло підтримати запропонований механізм державного регулювання, оскільки його редакція не відповідає досягнутим збалансованим домовленостям між учасниками ринку природного газу, які були погоджені ДРС в контексті рішення №342, а також неузгодженості із діючим законодавством окремих норм Проекту.

Підсумовуючи зауваження до проекту Постанови, ДРС зазначило, що при розробці проекту Постанови розробником не дотримано принципів державної регуляторної політики, визначених статтею 4 Закону №1160-IV, зокрема, доцільності, ефективності та прозорості, а також порушено вимоги статті 5 цього Закону в частині недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними або не узгоджуються чи дублюють діючі регуляторні акти, а також статті 8 Закону в частині підготовки Аналізу регуляторного впливу.

Наявність зауважень до проекту Постанови також зафіксовано у п.9 Пояснювальної записки Міненерговугілля від 19.10.2018 та від 26.10.2018 до проекту Постанови, Довідці про погодження проекту Постанови Міненерговугілля від 19.10.2018 та від 26.10.2018, Протоколі Міненерговугілля узгодження позицій щодо проекту Постанови від 26.10.2018, наданих Відповідачем до відзиву, в яких зазначено, що проект Постанови погоджено Мінфіном - без зауважень; Мінекономіки та ДРС - із зауваженнями, які враховані частково.

З вищевикладеного вбачається, що текст проекту Постанови, погоджений рішенням ДРС №342 від 10.08.2018 та текст оскаржуваної Постанови, яку 19.10.2018 прийняв Відповідач, є різними за змістом, що додатково підтверджується порівняльною таблицею, долученою до матеріалів справи.

Доказів, які підтвердили б погодження ДРС проекту Постанови саме в прийнятій редакції, КМУ та Міненерговугілля під час розгляду справи не надано.

Таким чином, рішенням ДРС погоджено один проект рішення, а в кінцевому результаті було прийнято інший проект постанови без погодження ДРС.

Статтею 24 Закону №1160-IV встановлено, що кожен проект регуляторного акта, що внесений на розгляд до Кабінету Міністрів України, подається для підготовки експертного висновку щодо регуляторного впливу до структурного підрозділу Секретаріату Кабінету Міністрів України, на який рішенням Кабінету Міністрів України покладено відповідну функцію. Порядок та строки підготовки експертних висновків щодо регуляторного впливу проектів регуляторних актів, внесених на розгляд Кабінету Міністрів України, встановлюються Регламентом Кабінету Міністрів України. На засідання Кабінету Міністрів України разом із проектом регуляторного акта подаються аналіз регуляторного впливу, яким супроводжується цей проект, та експертний висновок щодо регуляторного впливу відповідного проекту регуляторного акта.

З матеріалів справи вбачається проведення Міністерством юстиції України правової експертизи, за результатами якої складено Висновок від 18.10.2018, за змістом якого проект Постанови потребує концептуального перегляду та доопрацювання, у зв`язку з чим зроблено узагальнений висновок, що проект Постанови погоджено із зауваженнями щодо невідповідності актам законодавства, що мають вищу юридичну силу, та із застереженнями. Крім того, зазначено, що проект Постанови надано для проведення правової експертизи з порушенням вимог, передбачених Регламентом КМУ, затверджених Постановою КМУ від 18.07.2007 №950, оскільки у матеріалах, які додаються до проекту Постанови відсутні погодження заінтересованих органів, в тому числі Мінфіну та Мінекономрозвитку.

Відповідно до статті 25 Закону №1160-IV регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений; проект регуляторного акта не був поданий на погодження із уповноваженим органом; щодо проекту регуляторного акта уповноваженим органом було прийнято рішення про відмову в його погодженні. У разі виявлення будь-якої з цих обставин уповноважений орган повідомляє про це орган виконавчої влади, його посадову особу, уповноважену на прийняття або схвалення регуляторного акта, а якщо регуляторний акт підлягає державній реєстрації в органах юстиції - також орган юстиції, до компетенції якого належить здійснення державної реєстрації цього регуляторного акта. Якщо в ході перевірки на підставі повідомлення уповноваженого органу органом юстиції буде виявлена будь-яка з обставин, визначених у частині першій цієї статті, орган юстиції відмовляє в державній реєстрації регуляторного акта або не пізніше десяти робочих днів з дня одержання цього повідомлення скасовує прийняте рішення про державну реєстрацію цього регуляторного акта.

Як встановлено судом та підтверджується матеріалами справи, Рішенням ДРС №467 від 26.10.2018 відмовлено у погодженні проекту регуляторного акта, як того вимагає стаття 25 Закону № 1160-IV.

Враховуючи вимоги Закону №1160-IV, колегія суддів доходить висновку, що якщо під час реалізації процедур погодження проект регуляторного акта зазнав змін, які мають регуляторний характер, зазначений проект потребує повторної реалізації обов`язкових процедур, у тому числі погодження з уповноваженим органом та повторного оприлюднення.

Отже, внаслідок порушення вимог законів України «Про Кабінет Міністрів України», «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», зокрема, недотримання принципів державної регуляторної політики (доцільності, ефективності, збалансованості та прозорості), порушення вимог щодо оприлюднення проекту регуляторного акта, непогодження акта з Державною регуляторною службою України, постанова Кабінету Міністрів України від 19.10.2018 № 867 «Про затвердження Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу» є протиправною.

Аналогічний правовий висновок викладено у Постанові Верховного Суду від 27.11.2018 у справі №826/2507/18 (адміністративне провадження №К/9901/60944/18).

Разом з тим, згідно пункту 3 Постанови № 867, ця постанова набирає чинності з 1 листопада 2018 року та діє до 1 травня 2020 року.

Відповідно до 3 Постанови № 867 в редакції зі змінами, внесеними постановами Кабінету Міністрів України від 24.04.2020 № 303 та від 30.04.2021 № 444, ця постанова набирає чинності з 1 листопада 2018 року та діє до 20 травня 2021 року.

Частиною третьою статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

Відповідно до частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Згідно з частиною другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до пункту 30. Рішення Європейського Суду з прав людини у справі "Hirvisaari v. Finland" від 27.09.2001, рішення судів повинні достатнім чином містити мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані. Згідно пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Відтак, враховуючи вищевикладене у сукупності, приписи частини третьої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України, а також, що станом на час постановлення рішення у даній справі Постанова № 867 не діє, приходить до висновку про наявність підстав для відмови у задоволенні позову.

Керуючись статтями 9, 14, 72-77, 90, 139, 241-246, 250, 255, 264 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -

В И Р І Ш И В:

У задоволенні позову Публічного акціонерного товариства «Київгаз» (01103, м. Київ, вул. М.Бойчука, 4-Б, ід. код 03346331) - відмовити.

Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295 - 297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя В.П. Катющенко

Судді О.А. Кармазін

Т.О. Скочок