Постанова № 74097589, 16.05.2018, Житомирський апеляційний адміністративний суд

ЖИТОМИРСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

__________

10002, м-н Путятинський, 3/65, телефон/факс: (0412) 481-604, 481-637 e-mail: inbox@apladm.zt.court.gov.ua

Справа № 806/2318/17

ПОСТАНОВА

іменем України

"16" травня 2018 р. м. Житомир

Житомирський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді Охрімчук І.Г.

суддів: Капустинського М.М.

Моніча Б.С.,

за участю секретаря Кошиль О.Ю.,

представників позивача:

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від "18" грудня 2017 р. у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Еко Нова" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про скасування наказу, припису та постанови , -

суддя в 1-й інстанції - Черняхович І.Е.,

час ухвалення рішення - не зазначено,

місце ухвалення рішення - м.Житомир,

дата складання повного тексту рішення - не зазначено,-

ВСТАНОВИВ:

В серпні 2017р. Товариство з обмеженою відповідальністю "Еко Нова" звернулось до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просить:

- скасувати наказ Державної архітектурно - будівельної інспекції України №1236 від 04.08.2017 про проведення позапланової перевірки;

- скасувати припис Державної архітектурно - будівельної інспекції України від 18.08.2017 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;

- скасувати постанову Державної архітектурно - будівельної інспекції України №018/40-202-10/7586 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 04.09.2017.

Також позивач просив стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Державної архітектурно-будівельної інспекції України на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "Еко Нова" судовий збір у сумі 4800 грн.

Обґрунтовуючи позов підприємство зазначило, що відповідачем відповідно до п. 7 Порядку здійснення державного архітектурно - будівельного контролю, затвердженого постановою КМ України від 23.05.2011 №553 та звернення ГО "Наша Влада" видано наказ Держбудінспекції від 04.08.2017 №1236 про проведення позапланової перевірки. На підставі вказаних документів позивачу було пред'явлено направлення для проведення планового (позапланового) заходу від 04.08.2017 №40-20/022/1236-17. Строк дії направлення з 07.08.2017 до 18.08.2017. Під час пред'явлення направлення на перевірку позивач не допустив перевіряючих на товариство, про що складено акт Державної архітектурно - будівельної інспекції про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно - будівельного контролю на об'єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій, у зв'язку з чим відповідачем складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 18.08.2017 та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 18.08.2017. Вказані документи стали підставою для прийняття постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №018/40-202-10/7586 від 04.09.2017.

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 18.12.2017р. позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано наказ Державної архітектурно-будівельної інспекції України №1236 від 04.08.2017 "Про проведення позапланової перевірки".

Визнано протиправним та скасовано припис Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 18.08.2017 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.

Визнано протиправним та скасовано постанову Державної архітектурно-будівельної інспекції України № 018/40-202-10/7586 "Про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 04.09.2017.

Вирішено питання судових витрат.

Не погоджуючись з прийнятим судовим рішенням, відповідач звернувся до суду зі скаргою, в якій посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду скасувати та ухвалити нове про відмову в позові. В скарзі відповідач зазначає, зокрема, що на підставі звернення ГО "Наша Влада" видано наказ Держбудінспекції від 04.08.2017 №1236 про проведення позапланової перевірки та направлення для проведення планового (позапланового) заходу від 04.08.2017 №40-20/022/1236-17. Позивач не допустив перевіряючих на товариство, про що складено акт Державної архітектурно - будівельної інспекції про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно - будівельного контролю на об'єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій. Відповідачем складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 18.08.2017 та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 18.08.2017. Вказані документи стали підставою для прийняття постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №018/40-202-10/7586 від 04.09.2017. Відповідачем вказано, що суб'єкт владних повноважень діяв на підставі та в межах визначених законом, а тому просив у задоволенні позовних вимог відмовити.

Обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, дослідивши докази, зібрані в матеріалах справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення скарги з огляду на наступне.

Судом встановлено, що на виконання звернення ГО "Наша Влада" щодо можливого порушення законодавства у сферу регулювання містобудівної діяльності (а.с.19-22) видано наказ Держбудінспекції від 04.08.2017 №1236 про проведення позапланової перевірки (а.с.18).

Позивачу було пред'явлено направлення для проведення планового (позапланового) заходу від 04.08.2017 №40-20/022/1236-17 (а.с.13). Строк дії направлення з 07.08.2017 до 18.08.2017. З метою перевірки правомірності підстав проведення перевірки суб'єкта господарювання позивач 08.08.2017 року звернувся до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України, Відповідач) з запитом щодо отримання документів, на підставі яких було видано направлення (а.с.16). У відповіді на запит Відповідач повідомив, що зазначена перевірка здійснюється ним відповідно до п. 7 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою КМ України від 23.05.2011 року №553, наказу Держбудінспекції від 04.08.2017 року № 1236 та звернення ГО «НАША ВЛАДА» (а.с.17). Під час пред'явлення направлення на перевірку позивач не допустив перевіряючих на підприємство, про що складено акт Державної архітектурно - будівельної інспекції про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно - будівельного контролю на об'єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій (а.с. 61-62), у зв'язку з чим відповідачем складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 18.08.2017 (а.с.63-64) та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 18.08.2017 (а.с.65-66). На підставі даних документів відповідачем прийнято постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності №018/40-202-10/7586 від 04.09.2017 (а.с.67-68).

Розглядаючи питання про законність та обґрунтованість судового рішення, яким позов задоволено, суд апеляційної інстанції враховує наступне.

Спірні правовідносини регулюється Законом України "Про основні засади здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 №877-V (далі - Закон№877), Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038), Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою КМУ від 23 травня 2011 р. № 553 (далі - Постанова №553). Разом з цим, питання притягнення до відповідальності у сфері містобудування регулюються Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та Постановою КМУ від 6 квітня 1995 р. № 244 «Про затвердження Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».

Відповідно до ст. 41 Закону №3038, Державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об'єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Підставами для проведення позапланової перевірки є:

1) подання суб'єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об'єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;

2) необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;

3) виявлення факту самочинного будівництва об'єкта;

4) перевірка виконання суб'єктом містобудування вимог приписів органів державного архітектурно-будівельного контролю;

5) вимога головного інспектора будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, про проведення перевірки за наявності підстав, передбачених законом;

6) звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;

7) вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

Так, законодавством передбачено однією з підстав проведення позапланової перевірки звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

Разом з тим, судова колегія зазначає, що суд першої інстанції правильно визначив, що в наказі та в направленні на проведення позапланової перевірки суб'єкта господарювання не вказано, з яких саме підстав буде проводитись вказана перевірка, та не визначено перелік порушених норм законодавства суб'єктом господарювання.

Пунктом 2 ст. 5 Закону№877 передбачено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, розробляє Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), які затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Методика розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), має передбачати, у тому числі, оцінку ступеня небезпеки, масштабу, виду та сфери діяльності, наявність порушень у попередній діяльності суб'єктів господарювання (крім новостворених).

Орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності.

З урахуванням значення прийнятного ризику всі суб'єкти господарювання, що підлягають нагляду (контролю), належать до одного з трьох ступенів ризику: високий, середній або незначний.

Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю).

Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.

Всупереч зазначеному та як вбачається з наказу та направлення, відповідачем не зазначено підстави та предмет позапланової перевірки. За таких обставин відповідачем не дотримано вимог оформлення вказаних документів.

Згідно п. 2 ст. 7 Закону №877, на підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою.

В силу положень ст. 10 Закону №877, суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону;

При цьому, в зверненні ГО "Наша Влада" не міститься аргументованих порушень норм законодавства позивачем. Так, право власності на нерухомі об'єкти були зареєстровані у 2014-2017 роках, про що свідчать дані Державного реєстру речових прав на нерухоме майно. При цьому у Єдиному реєстрі документів відсутні документи, які дають право на проведення будівельних робіт.

Крім того Державний реєстр речових прав на нерухоме майно містить інформацію про права власності, що виникли не тільки на новостворені об'єкти, а й інформацію про права власності, що виникли з відповідних договорів купівлі - продажу, спадкування, дарування, передачі в статутний капітал тощо. Таким чином, якщо об'єкт створений 30-40 років тому, Реєстр дозвільних документів може не містити документів, засвідчуючи його будівництво.

Щодо приміщення, яке орендує TOB «ЕКО НОВА» встановлено, що в 2015 відбулася його реконструкція, про що були подані відповідні декларації про її початок та кінець і ця інформація була внесена в Реєстр дозвільних документів. Таким чином, опрацьовуючи звернення вказаної організації, посадові особи ДАБІ України повинні були встановити, чи відповідають дійсності факти, зазначені у ньому та чи ґрунтуються вони на вимогах чинного законодавства України.

Судом встановлено, що орендар приміщення - позивач у 2015 році виступав замовником будівельних робіт «Реконструкція котельні по вул. Івана Франка, 104-А, у м. Баранівка Житомирської області». 10 серпня 2015 року Управлінням державної архітектурно - будівельної інспекції у Житомирській області зареєстровано декларацію про готовність об'єкта до експлуатації, а саме: закінченого будівництвом об'єкта III категорії складності "Реконструкція котельні по вул. Івана Франка, 104-А, у м. Баранівка, Житомирської області" за № ЖТ-143152220744.

У 2015 році посадовими особами Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області вже було проведено позапланову перевірку щодо дотримання ТОВ "Еко Нова" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил щодо здійснення реконструкції будівлі котельні, розташованої по вулиці Івана Франка, 104-А, в місті Баранівка Житомирської області. Вказана перевірка проведена відповідно до статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" на підставі направлення на проведення перевірки № 26/15-к від 07 жовтня 2015 року. Як вбачається з даного направлення, вид, об'єкт, суб'єкт та предмет перевірки є повністю аналогічними Направленню від 04 серпня 2017 року.

Крім того, позивачем оскаржено в судовому порядку результати перевірки, зокрема постанову №9-ю від 29.10.2015 і припис №14/15-К від 19.10.2015. Так, постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 24.12.2015, яка залишена без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 01.03.2016 та ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14.09.2016, визнано протиправним і скасовано припис Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області № 14/15-К від 19 жовтня 2015 року, визнано протиправною та скасовано постанову Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області №9-ю від 29 жовтня 2015 року (а.с. 23-44).

При цьому, повторне проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю), забороняється (11 абз. ч. 1 ст. 6 ЗУ «Про основні засади державного нагляду контролю у сфері здійснення господарської діяльності»).

Відповідно до абзацу 1, 2 частини 1 статті 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджено Постановою КМУ від 23 травня 2011 р. № 553 «Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю» (далі - Порядок).

Згідно абзацу 1 пункту 1 Порядку, цей Порядок визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб'єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Абзацом 2 пункту 14 Порядку визначено, що суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов'язаний допускати посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки за умови дотримання ними порядку здійснення державного архітектурно- будівельного контролю.

Відповідно абзацу 7 пункту 12 Порядку, у разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, у допуску посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки, відмови суб'єкта містобудування в наданні документів, необхідних для здійснення заходів державного архітектурно-будівельного контролю, відсутності суб'єкта містобудування, якому у визначений цим Порядком строк було надіслано повідомлення про проведення перевірки, або його уповноваженої особи (за довіреністю) на об'єкті під час перевірки складається відповідний акт.

Пунктом 2 частини 6 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» передбачено, що суб'єкти містобудування несуть відповідальність у вигляді штрафу за недопущення посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій у розмірі тридцяти прожиткових мінімумів для працездатних осіб.

Приписами ч. 2 ст. 4 Закону№3038 встановлено, що суб'єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.

Відповідно до пункту 8 Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 6 квітня 1995 р. № 244 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 2 жовтня 2013 р. № 735), провадження у справі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності не може бути розпочате, розпочате провадження підлягає закриттю в разі: відсутності події і складу правопорушення у сфері містобудівної діяльності; втрати чинності відповідним положенням Закону, яке передбачає відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності; закінчення на момент розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності строків, передбачених Законом; наявності за тим самим фактом вчиненого правопорушення щодо суб'єкта містобудування, який притягається до відповідальності, постанови компетентного органу (посадової особи) про накладення штрафу або не скасованої постанови про закриття справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності; наявності в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців відомостей про перебування юридичної особи у стані припинення шляхом ліквідації (перебування фізичної особи - підприємця у стані припинення підприємницької діяльності) або про державну реєстрацію її припинення (державну реєстрацію припинення підприємницької діяльності фізичної особи - підприємця).

Таким чином, суд першої інстанції прийшов до правильного висновку, що у розумінні вказаних норм права вбачається, що відповідальність за правопорушення у сфері містобудування притягуються суб'єкти містобудування. Однак, у розумінні ч. 2ст. 4 Закону №3038 ТОВ "Еко Нова" не є суб'єктом містобудування. Вказані обставини були зазначені під час розгляду справи про правопорушення головного інспектора будівельного контролю та нагляду державної архітектурно - будівельної інспекції України та подано заяву про закриття провадження у справі та скасування припису, але зазначене не було взяте до уваги контролюючим органом.

Враховуючи викладене, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що відповідач при прийнятті оспорюваних рішень діяв без урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, без дотримання розумного балансу між публічними інтересами та інтересами конкретної особи, правомірно задовольнивши позов.

Відповідно до ст. 316 КАС України - суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі вищевикладеного, приймаючи до уваги, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи, оскаржене рішення прийнято з дотриманням норм процесуального права, висновки суду першої інстанції доводами апелянта не спростовані, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для її зміни або скасування.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315 316, 321, 322, 325, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України залишити без задоволення, рішення Житомирського окружного адміністративного суду від "18" грудня 2017 р. без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя І.Г. Охрімчук

судді: М.М. Капустинський

Б.С. Моніч

Повне судове рішення складено "21" травня 2018 р.